ELEMENTOS PARA EL REGISTRO DE
ASOCIACIONES PÚBLICO PRIVADAS
Mtro. Enrique Schroeder Sánchez
Dir. Proyectos de Comunicaciones y TransportesUnidad de Inversiones
Dra. María Luisa Decuir Viruez
Dir. Gral. Adjunta de Proyectos de Inversión “A” Unidad de Inversiones
Contenido
1.
Elementos Básicos
1.1
Concepto, Normatividad y Flujo de Autorización
2.
Análisis de Viabilidad (Unidad de Inversiones)
2.1
Rentabilidad Social
•
Análisis Costo Beneficio Social – Registro
2.2
Conveniencia del Esquema APP
•
Índice de Elegibilidad
•
Modelo Económico Financiero
•
Análisis de Riesgo
•
Comparador Público – Privado
1.1 Concepto APP y Normatividad
Art. 2 LAPP: relación contractual de largo plazo entre instancias de los sectores público y privado para la prestación de servicios al sector público o usuario final, utilizando infraestructura provista total o parcialmente por el sector privado, con el objetivo de aumentar el bienestar social.
Normatividad
Ley de Asociaciones Público Privadas. (DOF 16/01/12)
Reglamento Ley de Asociaciones Público Privadas. (DOF 5/11/12)
Lineamientos que establecen las disposiciones para determinar la rentabilidad social, así como la conveniencia de llevar a cabo un proyecto mediante un Esquema de Asociación Público-Privada. (DOF 22/11/2012)
Oficio Circular: Criterios para la Realización de Proyectos mediante un Esquema de Asociación Público-Privada. (07/06/2013)
Manual que establece las disposiciones para determinar la rentabilidad social, así como la conveniencia de llevar a cabo un proyecto mediante un esquema de asociación público-privada. Un APP puro se financía del gasto corriente de la propia Dependencia, por lo que ésta debe asegurarse que existe el margen para su financiamiento en el mediano plazo, ya que no implica recursos adicionales. En una APP autofinanciable, la fuente de ingresos proviene del cobro de tarifas a los usuarios. En una APP combinada, aplica solo para el porcentaje de pago total que recibe el inversionista desarrollador, que es cubierto mediante el pago por disponibilidad, ya que el resto proviene del cobro de tarifas a los usuarios.
1.1 Flujo de Autorización
Las D y E del Gobierno Federal evalúan técnicamente las solicitudes APP.
(Dictamen de Viabilidad)
Las D y E presentan la solicitud de autorización APP, con la documentación
completa, por conducto de la DGPyP y a través del sistema PIPP. Fecha límite: Último día hábil de junio
La UI revisa que la solicitud esté completa, así como los análisis de las
fracciones VI y IX del art. 14 de la LAPP. Emite opinión y recomendación
de prelación. Remite a la DGPyP. Fecha límite: 13 de julio La UPCP opina sobre la procedencia en
relación a la compatibilidad de los requerimientos presupuestarios respecto
al nivel de gasto global del PPEF correspondiente. Se remiten opiniones
favorables de UI y UPCP a la CIGFD. Fecha límite: 15 de agosto La CIGFD emite dictamen de autorización de los proyectos APP.
Fecha límite: 22 de agosto
Una vez que la CIGPFD autoriza los proyectos APP, se incluyen en el proyecto de PEF para someterlos a la aprobación de
la Cámara de Diputados. Fecha límite: 8 de septiembre
Nota: Una vez que los
contratos de APP inicien su vigencia, las D y E deberán reportar: I.El seguimiento del
ejercicio de los proyectos APP (Mensualmente: 13 días naturales después de terminado el periodo a reportar).
II.Los cambios de alcance o incremento en los costos de los proyectos APP.
La DGPyP emite un informe de suficiencia presupuestaria y
lo envían a la UPCP. Fecha límite: 18 de julio
La DGPyP remite solicitud a la UI. Plazo límite: 3 días hábiles
1. Descripción del proyecto
2. Inmuebles, bienes y derechos
necesarios
3. Autorizaciones
4. Viabilidad jurídica
5. Impacto ambiental
6. Rentabilidad social
7. Estimaciones de inversión y
aportaciones
8. Viabilidad económica y
financiera
9. Conveniencia APP
Análisis Costo y Beneficio (Registro en Cartera)Dictamen de Viabilidad
(Factibilidad Técnica y Rentabilidad Social)
Comparador Público Privado Análisis de Riesgos Índice de Elegibilidad
2. Análisis de Viabilidad
Análisis
Costo y Beneficio
• Tiene como objetivo identificary cuantificar cuál es la contribución del proyecto al bienestar de la sociedad. • Se debe elaborar antes de
cualquier otro análisis. • Documentos a entregar:
análisis costo y beneficio,
memoria de cálculo, y de ser el caso proyecto ejecutivo y
factibilidades técnica, legal y ambiental.
• Elaboración: 3 a 8 meses (en función a la complejidad del proyecto).
• Proyectos de infraestructura económica. • Proyectos de infraestructura social.
• Proyectos de infraestructura gubernamental. • Proyectos de Inmuebles.
• Programas de Mantenimiento. • Otros proyectos de inversión.
Clasificación por Tipo de Proyecto
Clasificación del Tipo de Análisis
Análisis costo - beneficio
Análisis costo - beneficio simplificado Análisis costo - eficiencia
Análisis costo – eficiencia simplificado Ficha técnica
2.1 Análisis Costo y Beneficio (ACB)
Fortalecer los procesos de planeación.
Disminuir la incertidumbre y asegurar que se alcancen las metas y beneficios planteados.
Profundidad de la Evaluación Nivel de Incertidumbre Planeación Estratégica Niveles de Evaluación Ciclo de Inversión Tipo de
Análisis Ficha Técnica ACBS / ACES ACB / ACE
Profundidad de la Evaluación
“El nivel de incertidumbre inicial de las estimaciones de un PPI dependerá de su tipo y naturaleza”.
Incertidumbre
Análisis y Evaluación de Proyectos
2.1 Análisis Costo y Beneficio (ACB)
Tipo de Análisis Tipo de Programa o Proyecto Monto Total a Invertir
Ficha Técnica
Proyectos de infraestructura económica, social, gubernamental, de
inmuebles y otros proyectos. Menor o igual a 50 mdp
Programas de mantenimiento. Menor o igual a 150 mdp
Análisis costo-beneficio
(a nivel de prefactibilidad)
Proyectos de inversión. Mayor a 500 mdp
Proyectos de inversión distintos de los anteriores, que determine la UI. -
Análisis
costo-beneficio simplificado
(a nivel de perfil)
Proyectos de infraestructura económica, social, gubernamental, de
inmuebles y otros proyectos. Mayor a 50 y hasta 500 mdp
Programas de mantenimiento. Mayor a 150 y hasta 500 mdp
Análisis costo-eficiencia
(a nivel de prefactibilidad)
Proyectos de inversión con beneficios no cuantificables o de difícil
cuantificación. Mayor a 500 mdp
Análisis
costo-eficiencia simplificado
(a nivel de perfil)
Proyectos de infraestructura social, gubernamental, de inmuebles y otros proyectos, con beneficios no cuantificables o de difícil
cuantificación.
Mayor a 50 y hasta 500 mdp
Programas de mantenimiento, con beneficios no cuantificables o de
difícil cuantificación. Mayor a 150 y hasta 500 mdp
*Nota: Los proyectos de inversión mayores a 1,000 millones de pesos o aquéllos que por su naturaleza o características particulares lo requieran, deberán solicitar primero el registro de los estudios de preinversión a través de la ficha técnica, previo a la elaboración y presentación del análisis costo y beneficio correspondiente. En caso de no requerir estudios de preinversión, se deberá justificar dentro del análisis costo y beneficio la razón de no requerirlos.
2.1 Análisis Costo y Beneficio (ACB)
Fracción VI
Rentabilidad
Social
Indicadores
Horizonte de evaluación
Inversión inicial
Costos y gastos de operación y
mantenimiento (COV)
Otros costos y gastos asociados
Ingresos y/o beneficios
VPN
TIR
TRI
CAE
Longitud del tramo
Inversión por kilómetro
Demanda anual (TDPA)
Corresponde a las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal, la programación de los recursos destinados a programas y proyectos de inversión, y éstas a su vez son el conducto para solicitar el registro en la Cartera.
2.1 Registro del ACB
Dependencia o Entidad (APF)
Dirección General de Programación y
Presupuesto (SHCP) Unidad de Inversiones (SHCP)
La DGPOP envían mediante el módulo de “Cartera de Inversión” del PIPP de la SHCP, la solicitud de registro y
los documentos del ACB del proyecto*
Recibe la solicitud y la turna a la
Unidad de Inversiones.
Recibe la solicitud, revisa y analiza los documentos del análisis costo y
beneficio del proyecto.
¿Cumple con los Lineamientos*? Asigna la clave de Cartera*. Envía a revisión. Reinicia el proceso NO SI 3 4 5 6 9 7 Rechaza Solicitud. 8
Estado o Municipio Centro Estatal (SCT o CONAGUA)
Recibe la solicitud por parte del municipio y realiza una revisión técnica del PPI; si éste
cumple con los Lineamientos se envía a la DGPOP o Sector Central de la Entidad o
Dependencia Federal. Detecta una necesidad y envía una
solicitud de Programa o Proyecto de Inversión (PPI) al centro estatal de la Entidad o Dependencia Federal que
pudiera atenderla.
2 1
Autorización SHCP
Inclusión en el Proyecto de
Presupuesto de Egresos de
la Federación
Aprobación de la Cámara
de Diputados
Unidad de
Inversiones
Rentabilidad Social - ACB -
(Clave de Registro en Cartera)
Conveniencia del Esquema APP
Índice de
Elegibilidad
Análisis de
Riesgos
Comparador
Público Privado
1 3 22.2 Conveniencia del Esquema APP
1
APP puro
Recursos Federales Presupuestarios
APP combinado
Recursos Federales Presupuestarios, FONADIN u otros recursos públicos federales no presupuestarios
Índice de Elegibilidad
• Evalúa la viabilidad de unproyecto APP en etapas tempranas.
• Diagnostico para obtener las condiciones técnicas,
económicas e institucionales necesarias para el proyecto APP. • Se debe elaborar previamente al
taller de riesgos.
• Entregables: memoria de cálculo del análisis realizado, relatoría del desarrollo del taller, soporte de las preguntas planteadas. • Elaboración: 2 semanas (en
función a la complejidad del proyecto).
2.2 Índice de Elegibilidad
Plantear conforme al manual.
Crear un grupo de trabajo para cada proyecto, el cual se integrará por al menos siete servidores públicos con un nivel jerárquico mínimo de Director de Área u homólogo.
Invitar a expertos del sector público, privado o social.
Contestar de manera individual el cuestionario de elegibilidad.
Analizar, discutir y consensuar las respuestas, a fin de plasmarlas en un cuestionario final.
Capturar los resultados del cuestionario final en el modelo de cálculo “IndiceAPP.xlsm”.
2.2 Índice de Elegibilidad
1. Relación del proyecto con el plan estratégico de gobierno de mediano o largo plazo.
2. Relación del proyecto con la estrategia sectorial de desarrollo específica.
3. Tamaño del proyecto o grupo de proyectos .
4. Localización del proyecto.
5. Innovaciones institucionales.
6. Complejidad del diseño.
7. Experiencia previa y de mejores prácticas a nivel nacional.
8. Probabilidad de rechazo de los involucrados.
9. Número de actores involucrados.
10. Número de proveedores del servicio.
11. Grado de interés para el sector privado.
12. Configuración monopólica.
13. Generación de competencia en la licitación.
14. Uso intensivo de tecnologías específicas.
15. Participación de empresas.
16. Transferencia de Tecnología.
17. Grado de avance, expediente técnico y estudios.
18. Líder del proyecto.
19. Solidez del marco institucional.
20. Cohesión institucional (Joined-Up).
21. Flexibilidad del contrato.
22. Cumplimiento del calendario previsto.
23. Modificaciones durante su fase de construcción.
24. Financiamiento según lo planificado.
25. Transparencia en procesos de licitación.
26. Promoción y participación de empresas internacionales.
27. Disponibilidad de recursos financieros de la entidad ejecutora.
28. Clima de inversión y condiciones macroeconómicas.
29. Disponibilidad de recursos humanos y organizacional.
2.2 Índice de Elegibilidad
Criterios Descripción Ponderador
Institucionalidad Funcionamiento y organización del sector público. 0.38 Competencia Condiciones de mercado adecuadas dado el riesgo del proyecto. 0.24
Licitación Selección objetiva del oferente. 0.52
Involucrados Impacto de los grupos de interés. 0.16
Complejidad Procesos de difícil desarrollo. 0.17
Macroeconomía Condiciones para la inversión y financiamiento de largo plazo. 0.05 Tamaño Dimensión y tiempo de ejecución del proyecto. 0.48
IEAPP Descripción
1.0 a 2.0 Definitivamente no es conveniente el esquema APP. 2.1 a 2.9 Probablemente no es conveniente el esquema APP.
3.0 Indiferente usar el esquema APP.
3.1 a 3.9 Probablemente es conveniente el esquema APP. 4.0 a 5.0 Definitivamente es conveniente el esquema APP.
2.2 Modelo Económico - Financiero
Simula y sistematiza la perspectiva de evaluación del desarrollador de un proyecto. Condiciones económicas y financieras. Viabilidad del proyecto.Presupuesto de Capital
Valoración de Empresas
Descontar los flujos estimados a una tasa de descuento privada para calcular el VAN.
Determinar si las variables vinculadas a la inversión inicial, los costos de administración, operación, mantenimiento y conservación, son adecuadas para que un desarrollador participe.
Considerar en el modelo las variables que intervienen en el financiamiento del proyecto, utilizando recursos del mercado financiero para posibles escenarios.
2.2 Modelo Económico-Financiero
Fracción VIII Viabilidad Económica y Financiera
Indicadores
Ingresos del sector público Estados de resultados Ingresos de terceras fuentes Balance contable
Gastos y costos de operación y mantenimiento Flujo para el desarrollador (retorno al capital)
Gastos de administración Plazo de financiamiento y duración de la concesión
Inversión inicial Nivel de aporte público
Depreciación y amortización de las inversiones Pago por disponibilidad (Inv + OMC)
Impuestos Tarifa por uso del servicio
Flujo de caja del proyecto Ingresos y egresos operativos Desembolsos de fondos de la deuda Apalancamiento de deuda y capital Servicio de deuda (pago con intereses y
amortizaciones) Costo de capital del desarrollador (CAPM)
Comisiones y gastos de financiamiento Rentabilidad Esperada [E(Rp)] real Razón de cobertura del servicio de la deuda
(RCSD)
b
de la industriaCuentas de reserva para el servicio de la deuda Tasas de interés nominales y reales (MN) Fondo de reserva para mantenimiento Costos financieros (TIIE)
Análisis de Riesgos
• Análisis de PasivosContingentes para los riesgos retenidos y las garantías involucradas.
• Realizarlo después del IE y antes del Comparador Público Privado.
• Entregables: documento del análisis y memoria de cálculo. • Elaboración: 1 a 4 meses, en
paralelo al Comparador Público Privado (en función a la complejidad del proyecto).
2.2 Análisis de Riesgos
Plantear conforme al manual.
Utilizar técnicas para identificar, describir, valorar y asignar los riesgos del proyecto público de referencia (PPR) y del proyecto de asociación público privada (APP) - lluvia de ideas, cuestionarios, análisis de escenarios, talleres de expertos, método Delphi, desglose de riesgos, etc. -
Identificar y valorar los criterios para mitigación de riesgos (fianzas, seguros, garantías, coberturas, etc.), indicando el monto cubierto y su vigencia.
El análisis de riesgos deberá emplearse para desarrollar el Comparador Público Privado.
Análisis de Riesgos
Especificar en los entregables que se establecerán clausulas relevantes en el contrato respetando la definición de riesgos, además de señalar los indicadores de desempeño y
metas, que demuestren que el APP ofrece un servicio de mayor calidad que la OPT. No será posible que el análisis indique que el 99% de los riesgos se transfieren al sector privado, y posteriormente en el diseño del contrato establecer una distribución de riesgos
distinta.
La matriz de riesgos obtenida
debe ser respetada en el diseño
del contrato y en la licitación.
2.2 Análisis de Riesgos
En el diseño del contrato deberá estar claro que no se generarán pasivos contingentes por riesgos retenidos no identificados ni valorados al momento de emitir una opinión del
Comparador Público
Privado
• Evalúa la modalidad de contratación a través de la metodología del Comparador Público Privado.
• Utilizar la información obtenida en el análisis de riesgos.
• Entregables: documento del comparador, memoria de cálculo.
• Elaboración: 1 a 4 meses (en función a la complejidad del proyecto).
2.2 Comparador Público Privado
Plantear conforme al manual. Determinar los costos del PPR:
• Costo base del proyecto en valor presente. • Costo de riesgo transferible y retenible.
• Ingresos de terceras fuentes a valor presente (cobro directo e ingresos potenciales).
• Costo ajustado total del PPR.
Determinar las variables y costos del proyecto APP:
• Variables del modelo de negocio: plazo del contrato, mecanismo de pago, ingresos por cobro o tarifa sombra, demanda, aporte público, valor residual, etc.
• Viabilidad económica y financiera del proyecto. • Costo de riesgo retenible.
• Costo de administración del contrato.
• Aportaciones y/o subvenciones del sector público al inicio de la etapa de construcción.
• Pago al desarrollador.
• Costo ajustado total del APP.
Comparar el resultado de los costos del PPR Vs. APP. Análisis de sensibilidad.
Costo del Riesgo Retenible Costo del Riesgo Transferible
Costo Base del Proyecto Público de Referencia
Costo de Administración del Contrato APP
Costo del Riesgo Retenible Aportaciones y/o Subvenciones del Sector Público Pago al Desarrollador Ingresos de Terceras Fuentes Proyecto Público de Referencia Proyecto APP (+) (-) (+)
VPD =
𝑛𝑡=0(𝐶𝐵𝑃𝑅𝑡 − 𝐼𝑇𝐹𝑡 + 𝐶𝑅𝑅𝑡 + 𝐶𝑅𝑇𝑡)1+𝑟 𝑡−
(𝑃𝐼𝑃 𝑡 + 𝑃𝐸𝑡 + 𝐶𝑅𝑅𝑡 + 𝐶𝐴𝑑𝑚𝑡) 1+𝑟 𝑡 𝑛 𝑡=02.2 Comparador Público Privado
Costo del Riesgo Retenible Costo del Riesgo Transferible
Costo Base del Proyecto Público de Referencia Costo de Administración del Contrato APP Costo del Riesgo Retenible Pago al Desarrollador Ingresos de Terceras Fuentes Proyecto Público de Referencia Proyecto APP (+) (-) (+)
Los costos deben estar basados en la experiencia reciente del desarrollo de infraestructura y prestación de servicios de la Entidad o Dependencia promotora del proyecto, incorporando eficiencias razonables y considerando todos los riesgos que pueden presentarse.
Comparador Público
Privado
2.2 Comparador Público Privado
Tomar en cuenta que la fuente principal de generación de Valor por Dinero es el grado de transferencia de riesgos al sector privado, y que “siempre” (a menos que hayan supuestos razonables) el costo base del PPR tendrá un costo menor al valor presente de los pagos por disponibilidad (PPD) en una APP, siendo más evidente en un APP Puro.
Es sumamente importante que la muestra de proyectos no considere sobrecostos y sobre plazos significativamente dispersos, ya que esto impactaría en el modelo.
Considerar en el cálculo del sobreplazo la variable del subejercicio, a fin de identificar la manera en cómo se está transfiriendo este riesgo en la estructura del modelo.
Manifestar en los entregables que uno de los criterios de adjudicación para la licitación será el menor valor presente de los PPD, descontado a una tasa pre-fijada. De esta forma, además de los critrerios téncicos, ganará la licitación quien ofrezca un menor valor presente del PPD, ya que el PPD relevante autorizado por el gobierno federal será aquel que resulte del proceso de licitación.
