Derecho Constitucional PUCV
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(2) DERECHO CONSTITUCIONAL MAXIMILIANO ASTORGA - LÍA ARROYO - PAULINA NAVARRETE. en cuenta el Capítulo I y, si algún valor, norma o principio de la CPR está en contradicción con cierta disposición de este Capítulo, debe primar la de éste último, por su carácter básico y fundamental; y si la contradicción ocurre entre los valores, principios y normas del Capítulo I, en tal hipótesis ha de entenderse que en éste se establece un cierto orden de prioridad, el cual comienza con el art. 1º y así sucesivamente.2 Por lo tanto, el intérprete de la CPR no puede prescindir, al tratar de definir el sentido y alcance de cualquiera de sus preceptos, del Capítulo I de la CPR, puesto que cada una sus reglas repercute en la totalidad de la Carta Fundamental. La CPR no es, pues, un conjunto de artículos yuxtapuestos, sino que todos ellos forman un sistema, de modo que la tarea hermenéutica tiene que considerar en todo momento la lógica sustentada en el Capítulo I. 3 Esta doble trascendencia se manifiesta en el mayor quórum requerido para proceder a su reforma, cual es, dos terceras partes de los diputados y senadores en ejercicio, siendo que la regla general es de tres quintos de los senadores y diputados en ejercicio. Esta mayor exigencia es con el objeto de resguardar, de mayorías que puedan ser transitorias, aquéllas normas que han definido las líneas fundamentales del Estado. 3. SISTEMATIZACIÓN DEL CONTENIDO DEL CAPÍTULO I DE LA CPR. Para efectos de sistematizar las disposiciones y poner de relieve la unidad que presenta el Capítulo I de la CPR, es posible ordenar el contenido de éste en siete temas: las personas, la familia, la sociedad y el Estado; forma del Estado; forma y tipo de gobierno; la soberanía; el Estado de Derecho; los principios constitucionales de probidad y trasparencia; el terrorismo.4. B. LAS PERSONAS , LA FAMILIA , LA SOCIEDAD Y EL E STADO . 1. INTRODUCCIÓN. La CPR comprende, acertadamente, que la sociedad en la cual el Estado se asienta, se integra no sólo por una pluralidad de individuos, sino que por personas, familias y grupos intermedios. Por tanto, será útil examinar, por separado, las ideas matrices que se encuentran en el art. 1º de la CPR. 2. Un ejemplo de ello, es lo ocurrido con el tema de la dignidad humana y su invulnerabilidad, lo cual se encuentra recogido en el Capítulo I de la CPR, pero no en forma expresa en el Capítulo III, lo que no implica una disminución de su resguardo, porque en el Capítulo I ya se fijó el marco de acción, tanto del Estado como de los particulares. 3 El TC, en un fallo del año 1983, se ha referido a este Capítulo señalando que es de profundo y rico contenido doctrinario que refleja la filosofía que inspira nuestra CPR y orienta al intérprete en su misión de declarar y explicar el verdadero sentido y alcance del resto de la preceptiva constitucional. El mismo Tribunal, en un fallo del año 1987, afirmó que estos preceptos no son meramente declarativos sino que constituyen disposiciones expresas que obligan a gobernantes y gobernados tanto en sí mismas, como también en cuanto normas rectoras y vitales que coadyuvan a desentrañar el verdadero sentido y espíritu del resto de las disposiciones de la Constitución. 4 En el art. 2° de la CPR se establecen los emblemas nacionales (la bandera nacional, el escudo de armas de la República y el himno nacional), los que no tienen la connotación ni el contenido doctrinario del resto de las materias tratadas en las bases de la institucionalidad. No obstante, esto fue tratado en el Capítulo I como una manera de destacar el imperio de los valores esenciales de la chilenidad y de preservar la identidad histórico-cultural de la patria. Su correlato, en cuanto deber de respeto impuesto a los habitantes de la República, se encuentra en el art. 22 inc. I de la CPR, el cual señala que todo habitante de la República debe respeto a Chile y a sus emblemas nacionales.. 2.
(3) DERECHO CONSTITUCIONAL MAXIMILIANO ASTORGA - LÍA ARROYO - PAULINA NAVARRETE. 2. LAS PERSONAS. El art. 1º inc. I de la CPR, establece que las personas nacen libres e iguales en dignidad y derechos. Esta oración no es original de constituyente, pues la extrajo de la Declaración Universal de los Derechos Humanos de las Naciones Unidas (1948) que hace referencia “a todos los seres humanos”. La palabra “nacen” es muy importante, ya que hace referencia a una realidad anterior al Estado, es decir, por mucho que cambien las normas, las personas seguirán siendo libres e iguales al momento de nacer.5 El término persona empleado aquí, es de carácter genérico, pues se refiere tanto a hombres y a mujeres de todas las edades y en cualquier condición, sean niños o adultos, con o sin pleno ejercicio de la razón, libres o privados de libertad, chilenos o extranjeros, etc. (este sentido genérico, también está previsto en el art. 25 del CC). El profesor SILVA BASCUÑÁN señala que la CPR normalmente alude a las personas físicas, quienes son los titulares naturales de los derechos contenidos en la CPR; no obstante, el ordenamiento constitucional también contempla derechos a favor de entes colectivos, dotados o no de personalidad jurídica, como por ejemplo, en el art. 19 Nº 12 incs. III y IV de la CPR. Art. 25. Las palabras hombre, persona, niño, adulto y otras semejantes que en su sentido general se aplican a individuos de la especie humana, sin distinción de sexo, se entenderán comprender ambos sexos en las disposiciones de las leyes, a menos que por la naturaleza de la disposición o el contexto se limiten manifiestamente a uno solo. Art. 19. La constitución asegura a todas las personas: 12) inc. III. Toda persona natural o jurídica ofendida o injustamente aludida por algún medio de comunicación social, tiene derecho a que su declaración o rectificación sea gratuitamente difundida, en las condiciones que la ley determine, por el medio de comunicación social en que esa información hubiera sido emitida. Toda persona natural o jurídica tiene el derecho de fundar, editar y mantener diarios, revistas y periódicos, en las condiciones que señale la ley.. El profesor Humberto NOGUEIRA señala que en este inciso se fijan los valores básicos del ordenamiento jurídico, entendiendo por valores, a los ideales éticos básicos que el Estado propugna y decide concretar; constituyen el consenso sobre los objetivos sentidos como fundamentales y prioritarios por la sociedad, dentro de un contexto cultural e histórico específico. En concreto, los valores que contempla este inciso son los siguientes: i.. La l i b e r t a d d e l a p e rs o n a h u m a n a . La palabra libertad se suele tomar para designar la facultad del ser humano que le permite decidir llevar a cabo o no una determinada acción según inteligencia o voluntad. Aquí se fundamenta positivamente el principio de libertad que rige para los particulares, como una libertad amplia o de carácter general, pues va más allá de las libertades específicas que puedan encontrarse en otra parte de la CPR (libertad de pensamiento, de elección, de participación en diferentes esferas sociales y políticas, etc.).. 5. En un acuerdo aceptado unánimemente por la Comisión de Reforma de la CPR, se señaló que no se puede desprender de este precepto que se es persona, y por ende, sujeto de derecho a partir del nacimiento; pues esta interpretación sería contraria al art. 19 Nº 1, disposición que protege la vida del que está por nacer, y lo hace luego de que en el epígrafe disponga expresamente que “la Constitución asegura a todas las personas”; por tanto, la criatura que se encuentra por nacer es persona y sujeto de derecho desde su concepción.. 3.
(4) DERECHO CONSTITUCIONAL MAXIMILIANO ASTORGA - LÍA ARROYO - PAULINA NAVARRETE. ii. La i gu a l d a d d e l a p e r s o n a h u m a n a . Este principio hace referencia al hecho de que no hay mejor o peor calidad ni clases de seres humanos, siendo todos tratados de la misma forma. La igualdad tiene dos dimensiones: la de eliminar toda discriminación o diferencia arbitraria; y la degenerar las intervenciones necesarias para corregir las desigualdades de hecho provocadas por situaciones de injusticia, es por ello que el mismo art. 1º de la CPR, en su inc. final, establece el deber del Estado de promover la integración armónica de todos los sectores de la Nación y asegurar el derecho de las personas a participar con igualdad de oportunidades en la vida nacional. iii. La d i gn i d a d d e l a p e r s o n a h u m a n a . Esto corresponde a una concepción antropológica-filosófica que reconoce en la persona el único ser dotado de dignidad, esto, producto de su carácter de racional y de su libre albedrío (autodeterminación). Se entiende por dignidad, el respeto que merece toda persona por su calidad de tal, lo que impide que sea coaccionada física o mentalmente, y discriminada. iv. Lo s d e r e c h o s d e l a p e r s o n a h u m a n a . En cuanto a la afirmación de que las personas nacen iguales en “derechos”, dicha aseveración podría entenderse en el sentido de que todas las personas han de tener siempre los mismos derechos. Pero tal deducción es inadmisible, ya que la igualdad en derechos se proyecta exclusivamente respecto de aquellos derechos derivados de la naturaleza; por tanto, ello no se opone a que en el hecho disfruten algunos, y no otros, de los derechos que les permita obtener el ordenamiento jurídico como consecuencia de su actividad y de la situación en que, como resultado de su esfuerzo, queden colocados. 3. LA FAMILIA. La CPR consagra no sólo el reconocimiento del individuo, sino que además, las agrupaciones que éste puede integrar dentro de la sociedad, como es el caso de las familias. El profesor NOGUEIRA señala que la familia tiene una dignidad y estatuto de ente moral y natural que trasciende a las personas que la componen naturalmente; sus normas directrices son de orden público y por ello irrenunciables e innegociables, estando sus efectos fuera del comercio humano. La familia, primera agrupación a la que pertenece el individuo, de acuerdo al inc. II del art. 1º, es el núcleo fundamental de la sociedad. Con la expresión “fundamental” se desprende, indirectamente, que en la sociedad hay muchos otros grupos, varios de los cuales están mencionados y considerados en la CPR, de modo que lo que aquí se afirma, es que entre tales núcleos la familia es el fundamental. No existe un concepto constitucional de familia, por lo tanto, es el legislador el que debe establecer la regulación básica de ésta, la cual debe ser de orden público (no disponible); teniendo en cuenta la evolución que tenga en términos sociológicos. En esta regulación de orden público, el legislador no puede establecer cualquier cosa, pues debe establecer una regulación que permita subsistir a la sociedad, que se basa en la familia. La única disposición que da un concepto de familia, es el art. 815 del CC, a propósito del derecho real de uso, el cual señala en su inc. III que la familia comprende al cónyuge y los hijos; este concepto es criticado, puesto que sólo es aplicable para este caso específico, y además es anacrónico, ya que sólo se refiere a la familia matrimonial, siendo que en la actualidad existen muchas relaciones de hecho y monoparentales que pueden ser calificadas como familia. Por otra 4.
(5) DERECHO CONSTITUCIONAL MAXIMILIANO ASTORGA - LÍA ARROYO - PAULINA NAVARRETE. parte, el art. 1º de la LMC, señala que el matrimonio es la base principal de la familia; de dicha disposición se desprende que el matrimonio no es la única base de la familia, pero sí es la base principal. La RAE define a la familia como el grupo de personas emparentadas entre sí que viven juntas. El profesor NOGUEIRA señala que la familia, como grupo social, se conforma por vínculos de sangre, legales, afectivos y eventualmente religiosos, formada por el padre, madre e hijos, siendo fundamental para el desarrollo integral de las personas y para la satisfacción de sus necesidades de afecto, amor, protección, techo, alimento y preparación para la vida social. El constituyente protege a la familia en varias disposiciones. Así, en el inc. final del art. 1º señala que es deber del Estado dar protección a la familia, y propender al fortalecimiento de ésta; lo cual puede traducirse en diversas actividades, como la provisión de normas que la reconozcan y resguarden su integridad y derechos de sus integrantes, así como medidas estatales destinadas a proveer condiciones económicas y sociales que mantengan sus posibilidades de desarrollo. También la protege a través del derecho de las personas al respeto y protección de la honra de su familia (art. 19 N° 4); mediante el derecho de las personas a la inviolabilidad del hogar (art. 19 Nº 5); y asegurándolo a los padres el derecho preferente y el deber de educar a sus hijos (art. 19 Nº 10). 4. RECONOCIMIENTO Y AMPARO DE LOS GRUPOS INTERMEDIOS Y EL PRINCIPIO DE SUBSIDIARIDAD. a. LOS GRUPOS INTERMEDIOS. La estructura social que toma en cuenta la CPR, es aquella que admite en su seno no sólo las personas y las familias, sino que, además, grupos intermedios. Pues los hombres y las mujeres, por imperativo de la naturaleza, tienden a formar vínculos propios y diferentes a los de su familia, esto, por la necesidad de satisfacer otras aspiraciones y demandas propias del género humano, como son, por ejemplo, la defensa y seguridad colectiva, la educación, la salud e higiene, la vivienda, etc. El inc. III del art. 1°, señala que el Estado reconoce y ampara a los grupos intermedios a través de los cuales se organiza y estructura la sociedad y les garantiza la adecuada autonomía para cumplir sus propios fines específicos. Por lo tanto, el Estado no crea a los grupos intermedios, sino que sólo se limita a reconocer esta institución de origen social, y además, les ofrece protección y autonomía.6 El profesor José Luis CEA define a los grupos intermedios como organizaciones voluntariamente creadas por la persona humana, ubicadas entre el individuo y el Estado, para que cumplan sus fines específicos a través de los medios de que dispongan, con autonomía frente al aparato estatal. A esta definición hay que agregarle un elemento esencial, que es que los fines que menciona deben orientarse al bien común, pues la amplitud y diversidad de los objetivos de los grupos intermedios, se condicionan por la necesidad de que su estructuración y finalidad queden 6. Sin perjuicio de la alusión genérica a los grupos intermedios que hace el art. 1º inc. III, a lo largo de la CPR hay referencia a muchas de la variadísimas formas en que ellos pueden manifestarse. En efecto, se encuentran las siguientes expresiones de grupos intermedios: los sindicatos; los colegios profesionales; las corporaciones; las fundaciones; los centros de padres; las juntas vecinales; las asociaciones estudiantiles; las iglesias; los partidos políticos; los bancos; las sociedades anónimas; medios de comunicación social; empresas privadas y públicas; instituciones financieras; universidades; establecimientos de educación; instituciones privadas, etc. Todos estos grupos tienen en común la idea de perseguir el bien común.. 5.
(6) DERECHO CONSTITUCIONAL MAXIMILIANO ASTORGA - LÍA ARROYO - PAULINA NAVARRETE. enmarcados dentro del ordenamiento jurídico; esto se afirma en la CPR, por ejemplo, al prohibir las asociaciones contrarias a la moral, al orden público o a la seguridad del Estado (art. 19 Nº 15). El profesor NOGUEIRA señala, al respecto, que los grupos intermedios realizan en sus fines aspectos parciales del bien común y se justifican por la realización de tales fines, de modo que se si desvían de ellos, la autonomía desaparece.7 Es necesario hacer presente que el art. 1º inc. Estado: i.. III. de la. CPR. impone tres obligaciones al. R e c o n o c e r l o s gr u p o s i n t e r me d i o s . Como los grupos intermedios surgen de la libertad del ser humano, el constituyente en el art. 19 Nº 15 asegura el derecho de asociarse sin permiso previo, por ende, el Estado debe simplemente reconocer su existencia y funcionamiento al interior de la sociedad sin previa autorización. Pero cierto es que, para su mejor funcionamiento y cumplimiento de sus finalidades, pueden requerir el goce de personalidad jurídica; pero aun sin tenerla, disfrutan de todos los derechos que a las personas otorga el constituyente. Lo importante aquí, es que el Estado no puede impedir la existencia de estas asociaciones en su interior ni debe intervenir o perturbar su funcionamiento, salvo en los casos en que la propia CPR lo autorice en pos de un bien superior; por ejemplo, la declaración de inconstitucionalidad de movimientos, grupos o partidos políticos que atentan contra los principios del régimen democrático constitucional (art. 19 N° 15 CPR).. ii. A m p a ra r a l o s g r u p o s i n t e r m e d i o s . El Estado tiene la obligación de amparar todas las formas asociativas, y es así, que el ordenamiento jurídico les permite hacer valer en defensa de sus derechos todos los recursos y acciones que propendan a hacerlos efectivos. Así, por ejemplo, cuando el recurso de protección se otorga a “el que por causa de actos u omisiones arbitrarias o ilegales…”, debe entenderse que también lo puede interponer un grupo intermedio, aun carente de personalidad jurídica. iii. G a ra n t i z a r s u a d e c u a d a a u t o n o m í a . Admitida la existencia y funcionamiento de entes colectivos que persigan objetivos compatibles con los valores constitucionales, la CPR compromete al Estado con la obligación de garantizarles la adecuada autonomía para cumplir sus fines propios. El TC, en una sentencia del año 1994, señaló que la autonomía de los cuerpos asociativos…se configura, entre otros rasgos esenciales, por hecho de regirse por sí mismos, decidir sus propios actos, la forma de administrarse y fijar los objetivos o fines que deseen alcanzar por sí mismos y sin injerencia de personas o autoridades ajenas a la asociación, entidad o grupo de que se trata. No significa ello, en modo alguno, que puedan estos entes actuar de manera ilegal, dañosa o ilícita, amparándose en la referida autonomía, ya que de incurrir en excesos en su actuación quedan, obviamente, sujetos a responsabilidades consecuenciales que toca a los tribunales de justicia conocer, comprobar y declarar en el correspondiente debido. 7. El profesor SILVA BASCUÑÁN agrega que, para que una agrupación pueda ser reconocida como intermedia entre la persona y la sociedad, debe estar revestida de cierta unidad y permanencia, pues no podría considerarse como grupo intermedio un simple conjunto accidental de personas, como lo son, por ejemplo, los que se reúnen en una plaza, los que viajan dentro de un vagón de metro, o las familias (si bien éstas tienen una unidad, no nace de la voluntad de sus integrantes); por otro lado, el requisito de la unidad es un presupuesto indispensable de esta institución, ya que hace posible reconocer a la agrupación fines específicos.. 6.
(7) DERECHO CONSTITUCIONAL MAXIMILIANO ASTORGA - LÍA ARROYO - PAULINA NAVARRETE. proceso. En relación con lo anterior, el art. 23 de la CPR sanciona el mal uso que los grupos intermedios y sus dirigentes hagan de la autonomía que la CPR les reconoce. Art. 23. Los grupos intermedios de la comunidad y sus dirigentes que hagan mal uso de la autonomía que la Constitución les reconoce, interviniendo indebidamente en actividades ajenas a sus fines específicos, serán sancionados en conformidad a la ley. Son incompatibles los cargos directivos superiores de las organizaciones gremiales con los cargos directivos superiores, nacionales y regionales, de los partidos políticos. La ley establecerá las sanciones que corresponda aplicar a los dirigentes gremiales que intervengan en actividades político partidistas y a los dirigentes de los partidos políticos, que interfieran en el funcionamiento de las organizaciones gremiales y demás grupos intermedios que la propia ley señale.. b. PRINCIPIO DE SUBSIDIARIDAD. La existencia de los grupos intermedios está asociada al principio de subsidiaridad, pues la idea fundamental del reconocimiento, amparo y autonomía de éstos, es que el Estado no tome a su cargo aquello que en buenas condiciones puedan realizar los grupos intermedios, pero intervenga, cuando dichos grupos no puedan (ya sea porque no tienen los medios o por la importancia de la función, por ejemplo, el control de ciertos medicamentos) o no quieran lograr sus fines orientados al bien común.8 La importancia del principio de subsidiaridad, es que el Estado, al reconocer los grupos intermedios, no mata la iniciativa social, no la sustituye ni absorbe, pues el Estado no puede hacerlo todo. 9 La posición que mantiene la CPR frente a los grupos intermedios y al principio de subsidiaridad, se confirma con las normas que inspiran el orden económico del país, concretamente, el art. 19 Nº 21 inc. II, que señala que el Estado y sus organismos podrán desarrollar actividades empresariales o participar en ellas sólo si una ley de quórum calificado los autoriza. El profesor José Luis CEA señala que también resulta importante analizar el principio de solidaridad, el cual infunde a la actividad de las agrupaciones intermedias el deber de asumir como propias las carencias o insuficiencias o debilidades ajenas, procurando remediarlas o resolverlas sin que el Estado tenga que intervenir para hacerlo. Los arts. 115 inc. I y 122 segunda parte de la CPR, aluden a la solidaridad, pero le otorgan al principio un significado distinto del aquí expresado, pues lo entienden desde el Estado, y para realizar cometidos y objetivos regionales y comunales. Art. 115. Para el gobierno y administración interior del Estado a que se refiere el presente capítulo se observará como principio básico la búsqueda de un desarrollo territorial armónico y equitativo. Las leyes que se dicten al efecto deberán velar por el cumplimiento y aplicación de dicho principio, incorporando asimismo criterios de solidaridad entre las regiones, como al interior de ellas, en lo referente a la distribución de los recursos públicos.. 8. Este principio tiene sus raíces teóricas en la doctrina social de la iglesia, pero en su aplicación se ha independizado en gran parte de ella y es empleada en el Derecho para justificar la abstención de regulación. Así, en dicha doctrina se explicaba señalando que las asociaciones mayores (el Estado) no deben, con su acción, negar la actuación de las asociaciones menores que la integran, sino remitirse a su propio ámbito de acción. 9 En la CENC se señaló que el principio de subsidiaridad significa que a todos los grupos intermedios se les deja el máximo de libertad posible para la realización de sus fines. Se agrega, que el Estado no es subsidiario de las asociaciones en el sentido de que si ellas no cumplen sus respectivos fines, los cumpla él por ellas; sino que el Estado puede ser subsidiario de ciertos objetivos propios del bien común que las asociaciones no estén, por ciertas circunstancias, en condiciones de cumplir, o que no convenga entregarlos a ella.. 7.
(8) DERECHO CONSTITUCIONAL MAXIMILIANO ASTORGA - LÍA ARROYO - PAULINA NAVARRETE. Art. 122. Una ley orgánica constitucional contemplará un mecanismo de redistribución solidaria de los ingresos propios entre las municipalidades del país con la denominación de fondo común municipal. Las normas de distribución de este fondo serán materia de ley.. El profesor Eduardo ALDUNATE señala que la importancia de aceptar o no que el principio de subsidiaridad se encuentre consagrado en la CPR, es que constituye una importante norma de la actuación estatal. Así, si se llega a la conclusión de que está consagrado (en el art. 1º inc. III y en el art 21 inc. II), el Estado no podría, jurídicamente, entrar a desarrollar ninguna actividad (económica o no) que pudiesen desarrollar los particulares, sino previa demostración de que existe una deficiencia en ese campo y que esa deficiencia debe ser paliada por el Estado (así, por ejemplo, no podría haber un supermercado estatal, ya que dicha función la cumplen bien los particulares). Por el contrario, si se estima que la Carta no recoge este principio, la cuestión de en qué ámbitos interviene el Estado, queda entregada a la decisión política del Ejecutivo y del legislativo, con un límite general de respeto a la autonomía de los cuerpos intermedios. 5. FINES Y DEBERES DEL ESTADO. a. FINES DEL ESTADO. El art. 1º inc. IV primera parte de la CPR, señala que el Estado está al servicio de la persona humana…. Esto dice relación con el principio de servicialidad, esto es, que el Estado no se encuentra constituido para satisfacer sus propios intereses, sino que está creado y funciona para servir a la sociedad. Esto es así, porque las personas son ontológica e históricamente anteriores y superiores al Estado, es decir, la institución estatal ha sido creada por las personas para satisfacer sus necesidades y aspiraciones colectivas, siendo el Estado, por tanto, un instrumento o medio que tiene por objeto fomentar y garantizar el desarrollo de las personas.10 Por otro lado, el art. 1º inc. IV segunda parte de la CPR, señala que la finalidad del Estado es promover el bien común. En las Actas de la CENC se definió al bien común como la creación de un conjunto de condiciones que permitan a todos y cada uno de los miembros que componen la comunidad nacional, acercarse, en la máxima medida posible, a su pleno desarrollo personal. La finalidad del Estado es “promover” el bien común, lo cual no implica la efectiva consecución del bien común en forma inmediata, sino más bien, es una norma de conducta que se impone al Estado y a sus organismos para tender hacia ese objetivo. El bien común no debe identificarse con la suma de intereses particulares existentes al interior del Estado, sino más bien, su contenido será determinado por el propio Estado, estableciendo en cada época los valores y objetivos que la sociedad en su conjunto desea ver realizados y cuya efectiva realización dependerá de los medios de que disponga. Por otro lado, el art. 1º inc. IV tercera parte, establece para al Estado una tarea que se orienta en la dirección de promover el bien común, pues éste debe contribuir a crear las condiciones sociales que permitan a todos y a cada uno de los integrantes de la comunidad. 10. A propósito de la Administración (uno de los poderes del Estado), esto está reconocido en el art. 3º inc. I de la al señalar que la Administración del Estado está al servicio de la persona humana su finalidad es promover el bien común atendiendo las necesidades públicas en forma continua y permanente y fomentando el desarrollo del país a través del ejercicio de las atribuciones que le confiere la Constitución y la ley, y de la aprobación, ejecución y control de políticas, planes, programas y acciones de alcance nacional, regional y comunal. LOCBGAE. 8.
(9) DERECHO CONSTITUCIONAL MAXIMILIANO ASTORGA - LÍA ARROYO - PAULINA NAVARRETE. nacional su mayor realización espiritual y material posible, con pleno respeto a los derechos y garantías que esta Constitución establece. De esta disposición se desprenden varias ideas: i.. Al señalar el precepto que el Estado “debe contribuir”, no le está asignando sólo a éste la tarea de alcanzar el bien común, porque se entiende que en ella participa con el resto de la sociedad. Pues, la tarea del Estado estriba en procurar alcanzar el bien común, tarea que es compartida por todas las personas, familias y grupos intermedios a través de los cuales se articula y estructura la sociedad. Por tanto, contribuir a la consecución del bien común, es participar con otros en esta compleja misión (mediante esta disposición, el Estado asegura su rol subsidiario).. ii. La creación de “condiciones sociales”, está referida a la creación de los medios e instrumentos de diversa naturaleza, que pueden ir desde la provisión de normas específicas, hasta el otorgamiento de ciertas prestaciones. iii. El objetivo de la creación de condiciones sociales es que se “permitan a todos y a cada uno de los integrantes de la comunidad nacional su mayor realización espiritual (alma) y material (cuerpo) posible”. El profesor CEA señala que aquí se ve la dimensión dualista de bien común, que lo distingue por igual del individualismo y del colectivismo; pues existe el bien común en cuanto se refiere a cada miembro de la sociedad y, a la vez, el bien común de la sociedad nacional en su conjunto, sin que la consecución del primero se oponga a la del segundo, ni viceversa. iv. Todo esto "con pleno respeto a los derechos y garantías que esta Constitución establece”. Para lograr alcanzar el bien común, la CPR establece parámetros sobre los cuales debe regirse esta actuación, pues debe respetar a los derechos y a las garantías fundamentales, entiendo por estas últimas, a las acciones y recursos que la CPR establece para el resguardo del ejercicio legítimo de los derechos fundamentales (por ejemplo, la acción de protección, la acción de amparo, etc.). b. DEBERES ESTATALES. En el inc. V del art. 1º de la CPR, se establecen los deberes del Estado, esto con la finalidad de lograr el bien común, actuando para ello (el Estado) como un instrumento hacia las personas. La disposición parte señalando es deber del Estado: i.. Resguardar la seguridad nacional. De la CENC se desprende que el concepto de seguridad nacional que sigue el Poder Constituyente es extenso, pudiendo desprenderse de él tres objetivos principales (siguiendo al profesor CEA): - Objetivo de defensa nacional. Resguardar la integridad y soberanía de la República, frente a atentados u operativos extranjeros, encubiertos o manifiestos. Esto dice relación con la protección del Estado en su conjunto, comprendiendo la seguridad de las personas y sus derechos fundamentales, como la seguridad del territorio nacional y del poder del Estado. - Objetivo de estabilidad institucional. Proteger a las instituciones fundamentales de la República frente a atentados contra la paz social y el orden público interior, que afecten su funcionamiento normal y eficiente. 9.
(10) DERECHO CONSTITUCIONAL MAXIMILIANO ASTORGA - LÍA ARROYO - PAULINA NAVARRETE. - Objetivo de carácter económico. Permitir un desarrollo que satisfaga las exigencias del bien común y haga posible enfrentar, con éxito, las calamidades públicas. Una nación vigorosamente desarrollada, está en mejores condiciones de superar con éxito las situaciones de emergencia que puedan afectarla. La seguridad nacional no puede ser concebida como un bien en sí misma, sino que es una condición para que ciertos bienes sean posibles, entre ellos, dar protección a la población y a la familia. Es por ello que la seguridad nacional debe estar subordinada al Estado y a su fin, que es el bien común.11 ii. Dar protección a la población y a la familia. La población es el elemento humano del Estado, y está compuesta por todos los habitantes del país. La protección de la población no sólo dice relación con prevenir, controlar y sancionar a la delincuencia, sino que también, con la adopción de medidas que la prevengan de riesgos, como por ejemplo, la construcción de obras de seguridad y salubridad pública. En semejante orden de ideas, la expresión “dar protección a la familia” incluye, por ejemplo, procurar el fomento y la estabilidad del matrimonio, el pago de remuneraciones que permitan la vida digna del grupo familiar, la regulación de los efectos de la filiación en el ordenamiento jurídico, etc. iii. Propender al fortalecimiento de la institución familiar. Como la familia es el núcleo fundamental de la sociedad, es deber del Estado propender a su fortalecimiento, lo cual dice relación con acciones positivas que vayan en beneficio de la familia. iv. Promover la integración armónica de todos los sectores de la Nación. Con esta norma se pretende proscribir toda forma de antagonismo social, siendo deber del Estado propiciar la integración de grupos que pueden encontrarse postergados atendidas sus particulares características (sean culturales, sociales, de aislamiento territorial, etc.). Así, por ejemplo, debe promover la integración de la población indígena. v.. Asegurar el derecho de las personas a participar con igualdad de oportunidades en la vida nacional. Aquí el Estado tiene una actividad que, más allá de las igualdades consagradas en el art. 19 de la CPR (igualdad ante la ley, en el ejercicio de los derechos, ante los cargos y cargas públicas, etc.), consiste en remover obstáculos de naturaleza económica, social, cultural o política, que impidan la efectiva participación de las personas en la vida nacional. En otras palabras, se trata de exigir del Estado un rol más activo para corregir las desigualdades sociales, por ejemplo, ofrecer una educación de calidad. El profesor CEA comenta que esta disposición es un derecho, y efectivamente el constituyente lo menciona como un derecho, pero es un derecho especial, pues, es de carácter social.. 11. El profesor BRONFMAN señala que este concepto cambió con la reforma del año 2005, ya que antes, la idea de seguridad nacional era asegurar la no proliferación de gobiernos revolucionarios en Iberoamérica, esto en el contexto de la Guerra Fría, en donde se permitía a los militares participar en instituciones políticas (por ejemplo, el Consejo de Seguridad Nacional). Pero el año 2005 esta idea es sacada de la CPR y se establece que la doctrina de seguridad nacional será la doctrina clásica, surgida con la Revolución Francesa, y que establece la idea de fortalecer la identidad nacional, lo que puede significar muchas cosas, así por ejemplo, el surgimiento de movimientos indigenistas iría en contra de la seguridad nacional, ya que somos un sólo país. Es por ello que el profesor ALDUNATE señala que este concepto no se encuentra tratado claramente por el constituyente.. 10.
(11) DERECHO CONSTITUCIONAL MAXIMILIANO ASTORGA - LÍA ARROYO - PAULINA NAVARRETE. Los deberes que menciona esta disposición no son taxativos, pues a lo largo de la CPR, es posible advertir otros deberes del Estado. Por ejemplo, no consideró su deber más relevante, que es respetar y promover los derechos humanos (art. 5º inc. II de la CPR); promover el fortalecimiento de la regionalización del país y el desarrollo equitativo y solidario entre las regiones, provincias y comunas del territorio nacional (art. 3° inc. II de la CPR); por otra parte, en el Capítulo III de la CPR, referido a los Derechos y Deberes Constitucionales, se agregan otros deberes estatales, como el deber de tutelar la preservación de la naturaleza (art. 19 N° 8), la protección de la salud (art. 19 N° 9); deberes en materia de educación (art. 19 N° 10) y en el ámbito de la seguridad social (art. 1 N° 18).. C. F ORMA DEL E STADO . 1. CONSIDERACIONES PREVIAS. Antes de entrar a analizar el art. 3º de la CPR, que consagra la forma del Estado chileno, es necesario recordar conceptos relativos a la Teoría del Estado, teoría que tiene como pretensión científica dar una explicación completa del Estado como fenómeno político e histórico. Siguiendo a André HAURIOU, se puede definir al Estado como aquella agrupación humana asentada en un territorio determinado, en el que existe un orden social, político y jurídico orientado hacia el bien común, establecido y mantenido por una autoridad dotada de poder de coerción. Atendiendo a esta definición, es posible advertir los tres elementos de un Estado: i.. Elemento humano o población. Esto se refiere al conjunto de personas que habitan de manera estable un territorio determinado, sometidas al poder soberano. Estas personas pueden ser nacionales o extranjeros.. ii.. El territorio. Es el asentamiento físico en donde habita el grupo humano sometido al poder estatal. Éste, desde un punto de vista físico, comprende al territorio terrestre, marítimo, aéreo y extraterrestre.. iii. Organización política. Es la específica forma en que en el Estado se configura la institucionalización del poder; dicho de otra manera, es el principio conforme al cual se organiza, ejerce y controla la soberanía, en relación con el territorio del Estado. Desde este ángulo, los Estados se dividen en unitarios y en compuestos. -. En los Estados unitarios o simples, toda la organización estatal reposa sobre un mismo órgano productor y aplicador del derecho, y su administración está organizada jerárquicamente, de tal modo, que todas las decisiones se concentran en la cúspide de la jerarquía (centralización). Sin embargo, en ellos también pueden haber grados de descentralización o desconcentración administrativa12.. 12. La descentralización política o Estado regional, tiene lugar cuando en un Estado simple hay ciertas unidades regionales con un fuerte espíritu autónomo, debido a rasgos comunes como la cultura, religión, lengua, etc. Estas entidades estatales gozan de autonomía administrativa y de un cierto grado de autonomía política, es decir, pueden formar un gobierno propio, crear leyes propias e impuestos propios; por ello se dice que corresponden más bien a Estados compuestos. Es lo que ocurre, por ejemplo, en España e Italia.. 11.
(12) DERECHO CONSTITUCIONAL MAXIMILIANO ASTORGA - LÍA ARROYO - PAULINA NAVARRETE. -. Los Estados compuestos son aquellos en los que, además del núcleo central de poder (con su variedad de órganos y funciones), hay otros centros de poder de algún modo subordinados a aquél, dotados de su propia Constitución Política, órganos y funciones. Estos Estados pueden ser Federativos (sistema compuesto por varios Estados cada uno de los cuales se rige por sus propias leyes, y están sujetos en ciertos casos a un gobierno central)13; o Unión Reales (aquellos Estados que comparten una sola realidad jurídica hacia el exterior, pero internamente son dos Estados independientes entre sí)14.. 2. LA FORMA DEL ESTADO CHILENO. El art. 3º inc. I de la CPR, señala que el Estado de Chile es unitario. Según el profesor SILVA BASCUÑÁN, que Chile sea un Estado unitario, significa que hay en él un sólo ordenamiento jurídico positivo, generado por órganos centrales, aplicable a todas las personas, en la extensión de su territorio, sobre la universalidad de las materias o aspectos que puede comprender la competencia estatal; o dicho de otro modo (NOGUEIRA) hay un sólo centro de impulsión política, que está dado por los órganos del gobierno central (sólo el gobierno y el Congreso desarrollan la función legislativa, no hay ningún otro organismo que tenga competencias legislativas). Chile desde su independencia ha sido un Estado unitario, esto es así, según el profesor CEA, a raíz de existir en él una cuádruple unidad, que se manifiesta: en el ordenamiento jurídico, que abarca la CPR, las leyes y el ordenamiento jurídico jerárquicamente inferior; en las autoridades gubernativas, cuyas decisiones se extienden a todo el territorio nacional; en los gobernados, pueblo o destinatarios del ordenamiento jurídico; y en la singularidad y unidad del territorio, incluyendo a todos y a cada uno de los espacios físicos de la nación (insulares, continentales y antártico). 3. SISTEMAS DE ORGANIZACIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN. El art. 3º inc. II de la CPR señala que la administración del Estado será funcional y territorialmente descentralizada, o desconcentrada en su caso, de conformidad con la ley. Este artículo hace referencia a los sistemas de organización administrativas a los cuales propende el Estado chileno15. Hay que tener presente que estos procesos de descentralización y desconcentración se harán en conformidad a la ley, pues es el legislador el que debe establecer qué funciones y atribuciones del nivel central son susceptibles de transferirse a los órganos territoriales descentralizados o desconcentrados.. 13. Los Estados Federales se diferencian de los Estados Regionales, porque las unidades federadas gozan de Poder Constituyente, en cambio, la estructura orgánica de las unidades regionales depende de la CPR; por otro lado, en los Estados Federales suele ocurrir que las unidades federadas tienen igualdad en cuanto a sus competencias, en cambio en los Estados Regionales pueden existir notables diferencias entre las competencias de una y otra unidad regional; por último, las unidades federadas tienen potestad tributaria propia, en cambio las unidades regionales cuando tienen capacidad tributaria ésta es otorgada por la autoridad nacional. 14 Hay fenómenos que no constituyen entes estatales, y por tanto, no son Estados compuestos, como por ejemplo, las alianzas (unión convencional de Estados en vista a un fin común, sin institucionalidad), y las confederaciones (Estados que se unen por un acuerdo internacional en vistas a una acción conjunta en materias internacionales). 15 Estos sistemas serán analizados con mayor detalle en el Capítulo VI de estos apuntes, relativo a la organización Administrativa.. 12.
(13) DERECHO CONSTITUCIONAL MAXIMILIANO ASTORGA - LÍA ARROYO - PAULINA NAVARRETE. El profesor NOGUEIRA señala que si bien el constituyente establece un imperativo al legislador para desconcentrar o descentralizar la administración estatal (“será”), ello debe interpretarse sin perjuicio de las instituciones del Estado que por su naturaleza, en un Estado unitario, son centralizadas, como por ejemplo, las relaciones internacionales, la defensa y el Ministerio de la Secretaría General de la Presidencia. 4. LA REGIONALIZACIÓN. El art. 3º inc. III de la CPR, establece que los órganos del Estado promoverán el fortalecimiento de la regionalización del país y el desarrollo equitativo y solidario entre las regiones, provincias y comunas del territorio nacional. Con estos mandatos se quiere fortalecer la descentralización territorial, con el objeto de entregar atribuciones, funciones y recursos a los organismos regionales, para asegurar el desarrollo armónico del país; para ello hay dos fondos: el Fondo Nacional de Desarrollo Racional, y el Fondo Común Municipal16. El profesor CEA señala que la regionalización es un proceso de división del territorio nacional en nuevas áreas geográficas, lo cual es el resultado de esfuerzos de distintas realidades culturales y de trayectorias históricas. Por tanto, la región es un área o extensión geográfica en donde convive una población dotada de algún grado de conciencia de su historia, asociada a los recursos políticos, socioeconómicos y culturales existentes en tal división geográfica, suficientes para lograr, con su autonomía, su desarrollo dentro del país.. D. F ORMA Y TIPO DE GOBIERNO . 1. CONSIDERACIONES PREVIAS. El art. 4º de la CPR, señala que Chile es una república democrática. Esta disposición consagra la forma y tipo de gobierno existente en Chile, es por ello que antes de entrar en su análisis, es necesario hacer referencia a conceptos básicos de la Teoría del Gobierno. La expresión gobierno puede ser entendida en diversos sentidos: en primer lugar, como equivalente a la organización de los poderes del Estado, y en particular, donde se radica la titularidad de las funciones ejecutiva, legislativa y jurisdiccional. En un sentido más restringido, la expresión gobierno puede ser entendida como equivalente al Poder Ejecutivo, esto es, a la estructura u organización estatal dirigida por el Presidente de la República. Por último, el término gobierno se emplea para aludir a la función específica de dirección superior del Estado, consistente en tomar las más altas decisiones políticas, en desarrollar planes y programas, a diferencia de la función administrativa, que apunta a ejecutar dichas políticas, planes y programas La Teoría del Gobierno está referida fundamentalmente al estudio del gobierno en el primer sentido descrito, esto es, la organización institucional de los poderes del Estado, su titularidad y forma de ejercicio de sus funciones. Por tanto, en sentido estricto, las f o r m a s d e. 16. El Fondo Nacional de Desarrollo Regional es el principal instrumento financiero, mediante el cual el Gobierno Central transfiere recursos fiscales a cada una de las regiones, para la materialización de proyectos y obras de desarrollo e impacto regional, provincial y local. Y el Fondo Común Municipal, es un mecanismo de redistribución solidaria de los ingresos propios entre las municipalidades del país.. 13.
(14) DERECHO CONSTITUCIONAL MAXIMILIANO ASTORGA - LÍA ARROYO - PAULINA NAVARRETE. go b i e r n o corresponden a la organización de los poderes del Estado y las relaciones existentes entre ellos. La clasificación más conocida de las formas de gobierno, es la que distingue entre monarquía y república. La monarquía es la forma de gobierno en que el poder supremo corresponde con carácter vitalicio a un rey, designado generalmente según el orden hereditario y a veces por elección. La república, según ARISTÓTELES, es el régimen en que la multitud gobierna para la utilidad pública; o según MONTESQUIEU, es aquella en que el pueblo, todo o una parte de él, tiene del poder soberano. El t i p o d e go b i e rn o , siguiendo al profesor CEA, es el principio conforme al cual se organiza la soberanía, en relación con el titular de ella17. Actualmente, siguiendo a LOEWENSTEIN, se distinguen dos tipos de gobierno: los democráticos y los autocráticos. i.. En los gobiernos autocráticos hay un ejercicio concentrado del poder sin control, y el proceso de formación de la voluntad política no es de colaboración libre y competitiva entre los diferentes grupos sociales, sino que está reservado y es dirigido exclusivamente por un grupo privilegiado por motivación ideológica o de poder. Dentro de las formas autocráticas de gobierno se distingue, principalmente, a dos regímenes: - Régimen autoritario. Es aquella organización política en que existe un único detentador del poder (dictador, asamblea, comité, junta o un partido), que monopoliza el poder político sin que les sea posible a los destinatarios del poder una participación real en la formación de la voluntad estatal. - Régimen totalitario. Es un régimen político que ejerce fuerte intervención en todos los órdenes de la vida nacional, concentrando la totalidad de los poderes estatales en manos de un grupo o partido que no permite la actuación de otros partidos.. ii. En los gobiernos democráticos, en cambio, hay una separación de poderes, y el proceso de formación de la voluntad política es de colaboración libre y competitiva entre los diferentes grupos sociales. Por su parte, dependiendo del mayor o menor nivel de participación del pueblo en las decisiones, se habla de democracia directa, representativa o semirrepresentativa: - La democracia directa, supone que el pueblo se gobierne a sí mismo, reuniéndose físicamente en el mismo lugar, adoptando todas las leyes y, si es posible, todas las decisiones que afectan al Estado. - La democracia representativa, supone que el pueblo elija a un conjunto de autoridades para que actúe en nombre de la nación. Esta democracia representativa pude derivar, a su vez, en: 17. Como explica el profesor CEA, el tipo de gobierno es un concepto diferente, especialmente en su contenido, de la forma de gobierno. Este último se refiere, únicamente, a la presencia, en el texto Constitucional y su regulación en las leyes, del principio de separación de órganos y funciones estatales; por el contrario, el tipo de gobierno se extiende a consideraciones y valores sustantivos, principalmente vinculados con la titularidad, control y límites de la soberanía. En efecto, en la tipología que describió MONTESQUIEU en su libro “El Espíritu de las Leyes”, la república es la especie de gobierno opuesta a la monarquía; a su vez, es necesario agregar que existen dos tipos de repúblicas, a saber, la aristocrática y la democrática.. 14.
(15) DERECHO CONSTITUCIONAL MAXIMILIANO ASTORGA - LÍA ARROYO - PAULINA NAVARRETE. a) Parlamentarismo. Es un sistema político en donde hay un ejecutivo dual, pues el jefe de Estado es el Monarca (Inglaterra) o el Presiente (Alemania), y el jefe de gobierno es el primer ministro o canciller. En este sistema, el jefe de gobierno surge de la mayoría parlamentaria y es responsable políticamente ante ella; en cambio, el jefe de Estado es elegido democráticamente o por sucesión hereditaria. b) Presidencialismo. Es un sistema político en donde la jefatura de Estado y gobierno recaen en una misma persona, elegida democráticamente, que no es responsable políticamente ante el parlamento. El fundamento de este sistema es la separación de poderes, no obstante, los órganos están obligados a cooperar en la formación de la voluntad estatal. - Por último, la democracia semirrepresentativa o semidirecta, se caracteriza por una combinación de técnicas de democracia representativa y directa, que permite al pueblo tomar las decisiones políticas más relevantes o fundamentales (por ejemplo, a través del plebiscito o por la iniciativa popular de una ley) dejando las demás decisiones a las autoridades elegidas por él mismo. 2. LA FORMA DE GOBIERNO EN CHILE. El art. 4º de la CPR señala que Chile es una república democrática. La república, del latín res publica (la cosa pública, lo público), es una forma de gobierno en donde se contempla la separación de poderes (con el objeto de permitir un control interno y evitar el abuso de poder), y cuya máxima autoridad es elegida por los ciudadanos o por el Parlamento para un período determinado. Como se dijo, la república se opone a la monarquía, esto por las características que son atribuidas al gobernante, pues: el gobernante es elegido y no asume el cargo por derecho propio ni hereditariamente; el cargo no es vitalicio, sino que temporal, ya que debe permitirse la renovación mediante elecciones periódicas; y por último, el gobernante responde de sus actos en el gobierno a través de los mecanismos que establece la CPR. . 3. EL TIPO DE GOBIERNO CHILENO. La CPR adopta un tipo de gobierno democrático, esencialmente, representativa, pues las autoridades políticas son elegidas directamente por el pueblo en forma temporal y están sometidas a controles horizontales, existiendo también los controles verticales que ejerce el pueblo a través de las elecciones periódicas18. Se dice que es esencialmente representativa, ya que en Chile existen mecanismos de democracia semirrepresentativa, con son los plebiscitos comunales, o el plebiscito para la reforma constitucional.. 18. Los mecanismos de control pueden clasificarse en horizontales y verticales. Los primeros son aquellos que se dan a nivel de poderes del Estado, y se dividen a su vez en controles intraórganos, que son aquellos que se dan al interior del mismo órgano (por ejemplo, un Departamento jurídico al interior de una repartición del Poder ejecutivo) y controles interórganos, que son aquellos ejercidos por un órgano sobre otro (por ejemplo, el control de la Cámara de Diputados sobre el Poder ejecutivo, o de los tribunales sobre el mismo Poder). Los controles verticales, en cambio, son aquellos ejercidos por la sociedad misma.. 15.
(16) DERECHO CONSTITUCIONAL MAXIMILIANO ASTORGA - LÍA ARROYO - PAULINA NAVARRETE. A su vez, está democracia representativa deriva en un presidencialismo, pues en Chile hay un sistema político en donde la jefatura de Estado y gobierno recaen en una misma persona (Presidente de la República), elegida democráticamente, que no es responsable políticamente ante el parlamento. Se concreta así, una separación rígida de poderes y una irrevocabilidad recíproca entre el Presidente y el Congreso por razones de mera confianza política, lo que permite distinguirlo de las formas de gobierno parlamentario.19 El profesor ALDUNATE señala que la concepción democrática contemporánea del Estado se sustenta en dos principios básicos, cuales son: el autogobierno del pueblo y el respeto y garantía de los derechos humanos. Estos principios se derivan de los valores de la dignidad de la persona humana, la libertad y la igualdad, los cuales constituyen los fundamentos básicos de nuestro ordenamiento constitucional (art. 1º de la CPR). Como elementos característicos del gobierno democrático, se pueden señalar los siguientes: i.. Radicar la soberanía en el pueblo. En la CPR chilena la soberanía está radicada en la Nación, y su ejercicio se entrega al pueblo (conjunto de ciudadanos), a través de las elecciones y los plebiscitos, y por las autoridades que la CPR establece. Como dijo Abraham Lincoln, la democracia es el régimen de gobierno del pueblo, por el pueblo y para el pueblo.. ii. Gobierno de la mayoría y respeto de los derechos de las minorías. En un gobierno democrático las decisiones están determinadas por la voluntad de la mayoría, y una vez adoptada la decisión, todos se someten a ella hasta el momento en que corresponda un nuevo pronunciamiento en la misma materia. El respeto de las minorías, deriva del respeto de la libertad e igualdad de todos los integrantes del Estado; dicho respeto se consagra mediante diversos mecanismos que permiten que las minorías se expresen, siendo el más relevante el sistema electoral que se consagra en el Estado. Por ejemplo, en el caso de la formación de la ley, el gobierno de la mayoría se manifiesta en el quórum de mayoría simple exigido como regla general de aprobación, sin embargo, y en virtud del respeto de las minorías, en materias definidas en la propia CPR, se establece un quórum agravado como una forma de exigir un consenso más calificado para modificar o normar materias estimadas de mayor sensibilidad en el sistema institucional (por ejemplo, las leyes orgánicas constitucionales requieren 4/7 diputados y senadores en ejercicio). iii. Mínimos requisitos para la participación. La participación se garantiza a la mayor parte de las personas que integran el grupo social, otorgándole el derecho a participar a todos quienes reúnen los requisitos mínimos para ejercer el derecho de sufragio, sea eligiendo a los gobernantes (derecho de sufragio activo) o postulando a cargos de elección popular (derecho de sufragio pasivo). Ya a partir del art. 1° se declara la igualdad de todas las personas, por tanto, se proscribe la posibilidad de limitar la participación a grupos o estamentos privilegiados; y por otro lado, los arts. 13 y siguientes de nuestra CPR, contemplan el sufragio universal para la elección de las autoridades públicas. 19. En las actas de la CENC, se puede apreciar que no se utilizó en la en la CPR la expresión democrático “representativo” y se prefirió utilizar el término “República democrática”, por estimar que esta última frase evita la tendencia de considerar a las autoridades como mandatarios del pueblo, ya que en tal caso, deberían hacer lo que quisieran sus mandantes, siendo que un gobernante debe hacer lo que conviene al bien común.. 16.
(17) DERECHO CONSTITUCIONAL MAXIMILIANO ASTORGA - LÍA ARROYO - PAULINA NAVARRETE. iv. Pluralismo político, esto es, el respeto a la existencia y desarrollo, al interior de la sociedad, de diversas doctrinas e ideologías políticas, las cuales pueden competir por el acceso al poder. El pluralismo político está garantizado específicamente en el art. 19 N° 15 (el derecho de asociarse sin permiso previo), 12 (libertad de opinión e información) y 13 (reunirse pacíficamente y sin permiso previo) de la CPR. v.. Límites y control del ejercicio del poder. Dadas las características del régimen democrático, se requiere que la autoridad reconozca límites y que existan mecanismos capaces de frenar los excesos y abusos en que puedan incurrir los titulares de los órganos estatales, particularmente como una forma de asegurar el respeto a los derechos de las personas. Pues al tener como premisa la democracia la libertad e igualdad natural de todos los hombres, constituye una condición básica del régimen de gobierno democrático, el respeto a los derechos individuales. De este modo, en el régimen democrático se plantean como mecanismos tendientes a lograr este objetivo: la separación de poderes como mecanismos de control interórganos (los frenos y contrapesos), el sometimiento al ordenamiento jurídico (Estado de Derecho), el control político del gobierno por el parlamento (en nuestro sistema es por la Cámara de Diputados), y el control jurisdiccional, entre otros. En definitiva, son los principios de la supremacía constitucional y de separación de poderes, los que integran la matriz institucional de la democracia, los cuales están previstos en los arts. 6º y 7º de la CPR.. E. L A SOBERANÍA . 1. INTRODUCCIÓN. El profesor CEA señala que doctrinariamente el art. 5º es el más importante de la CPR, junto con el art. 1º, ya que en la conjugación de ambos se resume la doctrina completa del constitucionalismo, o sea, del poder limitado por el Derecho, para servir a la persona. En el art. 5º de la CPR se hacen tres referencias esenciales de la soberanía, cuales son: en quién reside o quién es el titular de la soberanía; cómo se ejerce la soberanía y qué sujetos no pueden atribuirse su ejercicio; y cuáles son sus límites, puesto que la soberanía no es absoluta. 2. CONCEPTO. El profesor NOGUEIRA señala que, en términos generales, soberanía es el poder supremo en virtud del cual el Estado se da una organización política y jurídica y se plantea frente a otros Estados en un plano de independencia e igualdad. Si bien la soberanía se refiere a un poder supremo o superior, dicho poder no es absoluto e irrestricto, pues reconoce límites.20. 20. El carácter supremo de la soberanía dice relación con que no admite ningún otro poder por encima de ella, ni en concurrencia con ella, pues dicho poder es el más alto y vigoroso de las capacidades de dominación que existen en la sociedad política; pero pese a tales rasgos que los singularizan, no se trata de un poder absoluto, irrestricto o incondicional, ya que tiene limitaciones intrínsecas, cuyo respeto legitima su origen, ejercicio y control. Por eso ya no se utiliza la clásica definición de Jean BODIN, quien señala que la soberanía es el poder absoluto y perpetuo de una República.. 17.
(18) DERECHO CONSTITUCIONAL MAXIMILIANO ASTORGA - LÍA ARROYO - PAULINA NAVARRETE. La soberanía se divide, para efectos analíticos, en: soberanía-autonomía, que es aquella que se ejerce en el ámbito interno del territorio del Estado; y soberanía-independencia, la cual se refiere al poder político de cada Estado frente a otros Estados y entes u organismos supranacionales, o sea, se refiere al ejercicio de la soberanía en su proyección exterior. 3. TITULAR DE LA SOBERANÍA.. .. .. El art. 5º inc. I primera parte, señala que la soberanía reside esencialmente en la Nación. Lo que hace este precepto es precisar quién, dentro de la colectividad nacional, tiene la voluntad para decidir la marcha del poder. En este sentido existen dos opciones: -. El soberano es el pueblo. Esta idea arranca de ROUSSEAU, quien sostuvo que el soberano ya no era el rey, sino que cada uno de los individuos que forman la sociedad política, por ende, cada ciudadano, en cuanto miembro del Estado, es soberano. De esta manera, la soberanía tiene tantos titulares como ciudadanos, dividiéndose en partes iguales entre ellos.. -. El soberano es la Nación. Emmanuel SIEYÈS, durante la Revolución Francesa, se percató que era prácticamente insostenible que la soberanía estuviese radicada en el pueblo (entendido éste, como la suma de la voluntad de los individuos), pues esta idea, culmina con la pérdida de unidad y continuidad en los valores, supuestos que son decisivos en la obra del gobierno. Es por ello que la soberanía se radicó en otra entidad, distinta de los individuos y superior a la suma de éstos, y así se llegó a reconocer como titular de la soberanía a la Nación, entendiendo a ésta como una unión de carácter abstracto y permanente de todos los miembros de una sociedad política, tanto de las generaciones pasadas, presentes y futuras. En palabras del profesor BRONFMAN, la Nación es el pueblo que ha adquirido conciencia de si mismo.. De estas dos opciones, nuestro texto constitucional optó por residir la soberanía en la Nación. Esto lo dejó en claro la CENC, al señalar que no era correcto residenciar la soberanía en el pueblo, porque se trata de un porcentaje minoritario de la sociedad, al menos si se piensa en la ciudadanía (cuerpo electoral o segmento de la sociedad civil que tiene derecho a sufragio). Se sostuvo, entonces, que era necesario radicar la soberanía en la totalidad de la sociedad; más aún, se argumentó que ella residía también en las generaciones pasadas y futuras. 4. EJERCICIO DE LA SOBERANÍA. El art. 5º inc. I segunda parte, señala que su ejercicio se realiza por el pueblo a través del plebiscito y de elecciones periódicas y, también, por las autoridades que esta Constitución establece. Este precepto muestra la clara diferencia entre el titular la soberanía que es la Nación, y el ejercicio de ésta que se concreta por el pueblo, a través de las elecciones y plebiscitos. Pero quien concreta y materialmente ejerce la soberanía en forma periódica, es una fracción del pueblo, es decir, el cuerpo electoral o ciudadanía. En tal sentido se ha pronunciado el TC, en una sentencia del año 1998, al señalar que la expresión pueblo debe ser entendida como el cuerpo electoral organizado, que es el que participa y expresa su voluntad en las votaciones populares.. 18.
(19) DERECHO CONSTITUCIONAL MAXIMILIANO ASTORGA - LÍA ARROYO - PAULINA NAVARRETE. El profesor CEA señala que el pueblo puede ejercer la soberanía de manera directa o indirecta. Lo hace de manera directa, en cualquiera de las dos formas siguientes: i.. A través de las elecciones periódicas del Presidente de la República (cada cuatro años), de los parlamentarios (cada cuatro años a 120 diputados y 19 senadores21), y de los concejales y alcaldes (cada cuatro años). Esto demuestra la tradición democrática representativa existente en Chile22.. ii. Y a través del plebiscito, que es una fórmula de la democracia semirrepresentativa, que tiene lugar cuando: existen divergencias entre el Presidente de la República y el Congreso, a propósito de un proyecto de reforma constitucional (art. 128 inc. IV de la CPR); y en el ámbito comunal, sobre materias de administración comunal (art. 118 inc. V de la CPR, y art. 99 de la LOCM).23 Art. 128 inc. IV. En caso de que las Cámaras no aprueben todas o algunas de las observaciones del Presidente, no habrá reforma constitucional sobre los puntos en discrepancia, a menos que ambas Cámaras insistieren por los dos tercios de sus miembros en ejercicio en la parte del proyecto aprobado por ellas. En este último caso, se devolverá al Presidente la parte del proyecto que haya sido objeto de insistencia para su promulgación, salvo que éste consulte a la ciudadanía para que se pronuncie mediante un plebiscito, respecto de las cuestiones en desacuerdo. Art. 118 inc. V. Una ley orgánica constitucional determinará las funciones y atribuciones de las municipalidades. Dicha ley señalará, además, las materias de competencia municipal que el alcalde, con acuerdo del concejo o a requerimiento de los 2/3 de los concejales en ejercicio, o de la proporción de ciudadanos que establezca la ley, someterá a consulta no vinculante o a plebiscito, así como las oportunidades, forma de la convocatoria y efectos. Art. 99. El alcalde, con acuerdo del concejo, o a requerimiento de los dos tercios del mismo concejo o por iniciativa de los ciudadanos inscritos en los registros electorales de la comuna, someterá a plebiscito las materias de administración local relativas a inversiones específicas de desarrollo comunal, a la aprobación o modificación del plan comunal de desarrollo, a la modificación del plan regulador u otras de interés para la comunidad local, siempre que sean propias de la esfera de competencia municipal, de acuerdo con el procedimiento establecido en los artículos siguientes.. Por otro lado, el pueblo ejerce soberanía de manera indirecta o por vía de representación, cuando el poder es ejercido por las autoridades que la Constitución establece (art. 5º inc. I segunda parte). Como se puede observar, no todas las autoridades del Estado son elegidas por el pueblo, puesto que existen otros órganos contemplados en la CPR cuya investidura no arranca del 21. Actualmente hay 38 senadores, duran ocho años en su cargo y se renuevan alternadamente cada cuatro años, correspondiendo hacerlo en un período a los representantes de las regiones de número impar y en el siguiente a los de las regiones de número par y de la Región Metropolitana. 22 Hay que recordar que el método de escrutinio de la elección presidencial, es un sistema mayoritario uninominal (se vota por un nombre y no por una lista) a dos vueltas o ballotage; en efecto, el art. 26 de la CPR establece que el presidente de la República será elegido en votación directa y por mayoría absoluta de los sufragios válidamente emitidos. A su vez, el método de escrutinio para elegir a diputados y senadores, es un sistema directo y binominal, dado que en cada distrito o circunscripción senatorial se eligen dos representantes al parlamento y los candidatos se deben presentar en listas con dos integrantes. 23 Con el fallo emitido por el TC sobre la píldora del día después, se ha planteado por algún parlamentario la necesidad de realizar un plebiscito acerca de la materia. Sin embargo, esto no resulta posible, ya que no se encuentra en los casos de plebiscitos autorizados por la CPR (reforma constitucional y plebiscitos comunales). Esto lo confirma el inc. II del art. 15 de la CPR, que señala que sólo podrá convocarse a votación popular para las elecciones y plebiscitos expresamente previstos en esta Constitución.. 19.
Outline
F UNCIÓN DE LOS DERECHOS CONSTITUCIONALES
D ERECHO A DEFENSA JURÍDICA
D ERECHO AL JUEZ NATURAL
B ASES DEL D ERECHO LABORAL
DERECHO A LA SEGURIDAD SOCIAL ( ART 19 N º 18).
DERECHO DE SINDICARSE ( ART 19 N º 19).
IGUALDAD ANTE LAS CARGAS PÚBLICAS ( ART 19 N º 20).
DERECHO A DESARROLLAR ACTIVIDADES ECONÓMICAS ( ART 19 N º 21).
GARANTÍA GENERAL DE LOS DERECHOS FUNDAMENTALES CONTRA ACTIVIDAD LEGISLATIVA QUE AFECTE LA ESENCIA DE LOS MISMOS ( ART 19 N º 26).
A MPARO LEGAL
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