R-DCA-723-2013
CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA. División de Contratación Administrativa. San José, a las ocho horas del catorce de noviembre de dos mil trece--- Recurso de apelación interpuesto por el consorcio formado por las empresas GRUPO DE SOLUCIONES INFORMÁTICAS GSI S.A., GSI INTERNACIONAL INC, SERVICIO DE TRÁNSITO CENTROAMERICANO S.A. DE C.V, G CON DE COSTA RICA S.A., GRUPO COMPUTACIÓN MODULAR AVANZADA S.A Y CONSORCIO STC S.A, en contra del acto de adjudicación de la Licitación Pública No. 2013LN-000016-00100 promovida por la JUNTA ADMINISTRATIVA DEL REGISTRO NACIONAL, para la “Modernización de la plataforma tecnológica, mejoramiento y adaptación del sistema de bienes muebles del Registro Nacional”, acto recaído a favor del CONSORCIO INDRA SISTEMAS S. A Y SISTEMAS INFORMÁTICOS DE ALTO NIVEL SIANSA S.A., por la suma de $2.471.144,02.---
RESULTANDO
I.- Que el consorcio apelante interpuso recurso de apelación en contra del acto de adjudicación de la indicada Licitación Pública No. 2013LN-000016-00100 por cuanto considera que el consorcio adjudicatario no cumplió con los puntos 8.2.6, 8.2.8, 8.2.9, 8.2.10, 8.2.11 y 8.2.12, sino que el cumplimiento lo tiene una empresa subcontratista. Indica además que la adjudicataria incumple en cuanto a la cantidad de licencias necesarias que debían de ofertarse.--- II.- Que mediante auto de las once horas del día diecinueve de setiembre del dos mil trece, se confirió audiencia inicial a la Administración y a la adjudicataria respecto del recurso presentado, la cual fue contestada, mediante escritos agregados al expediente de apelación.--- III.- Que mediante auto de las ocho horas del once de octubre de dos mil trece, se confirió audiencia especial a la apelante para que se refiriera a las manifestaciones de la adjudicataria y la Administración en relación con su oferta, la cual fue contestada, mediante escrito agregado al expediente de apelación --- IV.- Que mediante auto de las ocho horas del siete de noviembre de dos mil trece, se confirió audiencia final a todas las partes para que formularan sus conclusiones, la cual fue contestada por las partes.--- V.- Que en la tramitación del presente asunto se han observado las prescripciones legales y reglamentarias.---
CONSIDERANDO
I.- HECHOS PROBADOS: Para la resolución del presente asunto, se tienen por demostrados los siguientes hechos de interés: 1) Que la Administración realizó aclaraciones al cartel de la licitación en cuestión, las cuales fueron incluidas en la versión definitiva del cartel, indicando lo siguiente: “ Se aclara
2
que los oferentes podrán subcontratar hasta en un 50%, debiendo para ellos cumplir con lo establecido en el Art. 69 del Reglamento a la Ley de Contratación Administrativa y así como con los criterios que al respecto ha emitido la Contraloría General de la República. En caso de subcontratación, junto con la oferta deberá aportarse: - Los nombres de todas las empresas con las cuales se va a subcontratar. – Detalle de lo que se subcontratará y su costo. –Porcentaje de la participación en el costo total de la oferta – Certificación de los titulares del capital social y de los representantes legales de las subcontratistas – Copia de contratos suscritos entre la oferente o documento de intenciones, donde la subcontratista se compromete a cumplir con la parte del contrato que le corresponde, en los términos y condiciones del cartel de la presente licitación. –Toda la documentación que acredite que la subcontratista cumple con los requerimientos legales, financieros y técnicos establecidos en el cartel de la presente licitación. Además deberá tomarse en cuenta tal y como se ha establecido en senda jurisprudencia emitida por la Contraloría General de la República, no cabe duda que las firmas subcontratadas colaboran, con su “idoneidad” en la adecuada ejecución del objeto contractual, por lo cual todos los conocimientos y experiencia aportado por los subcontratistas deben de ser tomados en consideración para efectos de calificación de la oferta, así, independientemente de quién es el responsable (sea la empresa adjudicada), la experiencia y la formación de los subcontratistas son aprovechados por parte de la Administración…” (Folios 2435 y 2436 del expediente administrativo) 2)
Que el punto 8.2.5 del cartel indicó: “Por la complejidad y relevancia de este proyecto, se debe ofrecer
una solución llave en mano…” (Folio 2434 del expediente administrativo). 3) Que en la oferta del
consorcio adjudicatario se indica: a) “El Consorcio se encuentra conformado por las sociedades INDRA
SISTEMAS, S.A y SISTEMAS INFORMÁTICOS DE ALTO NIVEL SIANSA, S.A […]” (Folio 1609 del
expediente administrativo). b) “APORTES DE LAS PARTES: Las partes declaran que INDRA aportará
en este proceso lo siguiente: hardware, licencias, gerencia del proyecto y aseguramiento de la calidad. Por su parte SIANSA, aportará al consorcio lo siguiente: desarrollo del software, implantación, migración y mantenimiento.” (Folio 1607 del expediente administrativo). c) Que en la oferta del
adjudicatario, se adjunta acuerdo para la subcontratación por parte del Consorcio INDRA-SIANSA, de la empresa SONDA Tecnologías de Información de Costa Rica S. A., para que ésta última aporte su conocimiento, experiencia, certificaciones y equipos para la debida ejecución del proyecto de “Modernización de la Plataforma Tecnológica, Mejoramiento y Adaptación del Sistema del Registro de Bienes Muebles del Registro Nacional” estimándose la participación del subcontratista, en un porcentaje no mayor de un 10% (Folios 1506 y 1507 del expediente administrativo). 4) Que junto con la oferta del
3
adjudicatario se presentó: a) Documento emitido el 13 de mayo de 2013 por Hewlett Packard donde se indica que la empresa SONDA TECNOLOGÍAS DE INFORMACIÓN DE COSTA RICA S.A. puede suministrar productos y servicios HP. (Folio 1470 del expediente administrativo). b) Documento fechado 24 de mayo de 2013 de HP Services donde se indica que la compañía SONDA TECNOLOGÍAS DE INFORMACIÓN DE COSTA RICA S.A es canal autorizado de Servicio de HP, dentro del territorio de Costa Rica (Folio 1465 del expediente administrativo). c) Declaración jurada de la empresa SONDA TECNOLOGÍAS DE INFORMACIÓN DE COSTA RICA S.A fechada 31 de mayo de 2013 respecto de bienes y servicios prestados a diferentes entidades. (folio 1460 del expediente administrativo). d) Cartas aportadas para comprobar experiencia de la empresa SONDA TECNOLOGÍAS DE INFORMACIÓN DE COSTA RICA S.A en ventas de equipos y servicios. (Folios 1448 y siguientes del expediente administrativo) --- II.- SOBRE EL FONDO: La apelante señala que el Consorcio adjudicatario no cumplió con una serie de requisitos de admisibilidad que el cartel solicitaba, específicamente, considera que la adjudicataria incumplió con los puntos 8.2.6, 8.2.8, 8.2.9, 8.2.10, 8.2.11, y 8.2.12. del cartel, por cuanto, la empresa que llena todos esos requisitos, certificados y experiencia, es la empresa SONDA Tecnologías de Información de Costa Rica S.A., la cual es una empresa subcontratista, y por ende, no forma parte del consorcio como tal, por lo que no debe tomarse como válidamente cumplidos estos requisitos por parte del consorcio adjudicatario. Además, considera la adjudicataria incumple en cuanto a la cantidad de licencias necesarias que debían de ofertarse, por cuanto sólo oferta cuatro licencias, cuando se requieren al menos, ocho licencias. La adjudicataria indica que la figura de la subcontratación se encontraba permitida en el pliego de condiciones y que en respuesta a una solicitud de aclaración presentada por el Consorcio INDRA-SIANSA, donde la Administración permitió la posibilidad de valerse de la experiencia, certificaciones y conocimientos de una empresa subcontratista, siempre y cuando la subcontratación no fuera mayor a un 50% y se cumpliera con los demás requisitos indicados en el cartel para la subcontratación. Considera además, con respecto a las licencias, que no se está en presencia de una solución previamente diseñada por la Administración, sino que el pliego otorga al oferente la responsabilidad de diseñar la solución en cuestión, debido a que el proyecto es considerado como “llave en mano” por lo que el hecho de que el apelante haya cotizado ocho licencias es resultado de su propio diseño, sin que a criterio del adjudicatario, se logre demostrar que el número de licencias propuesto en su oferta (la del adjudicatario) sea insuficiente. La Administración considera que la empresa adjudicataria cumple en forma íntegra con los requisitos de admisibilidad exigidos en el pliego cartelario a través de la
4
subcontratación efectuada a la empresa Sonda Tecnologías de Información de Costa Rica S.A. Estima que dicha subcontratación fue realizada de acuerdo a lo estipulado en el artículo 69 del Reglamento a la Ley de Contratación Administrativa y al punto 7.3.8.9 del cartel. Indica además, que de acuerdo a las reglas definidas por el fabricante y las características del software Data Protector, de acuerdo con el diseño mínimo establecido en el pliego de condiciones y según la oferta presentada por el Consorcio adjudicado, el total de licencias del Data Protector On Line Backup requerido para la solución es de cuatro. Criterio de la División: 1. Sobre el incumplimiento de los puntos 8.2.6, 8.2.8, 8.2.9, 8.2.10, 8.2.11, y 8.2.12., del cartel. De frente al elenco de hechos probados se logra acreditar que el consorcio adjudicatario conformado por las empresas Indra Sistemas S.A., y Sistemas Informáticos de Alto Nivel Siansa S.A., adjuntó un acuerdo para la subcontratación de la empresa Sonda Tecnologías de Información de Costa Rica S.A., (hecho probado 3) con la finalidad de que esta última aportara su conocimiento, experiencia y certificaciones en los equipos objeto de la contratación para la debida ejecución del objeto contractual. Ahora bien, de una lectura detenida del pliego de condiciones y sus aclaraciones –que fueron incorporadas a la versión consolidada del cartel-, se extrae que la Administración habilitó la posibilidad de que un subcontratista pueda colaborar con su idoneidad en la valoración de las propuestas (hecho probado 1). La Administración teniendo en cuenta las particularidades por las cuales realiza el procedimiento concursal, considera que el subcontratista pueda llenar los requisitos de admisibilidad que en este caso, son impugnados por el apelante. Aunado a lo anterior, debe tenerse presente, que el objeto licitado es una solución llave en mano (hecho probado 2), de donde se deriva que lo que se requiere es una solución integral de modernización de la plataforma tecnológica. Así las cosas, la forma en que el oferente llegue a esa solución integral va a depender de manera exclusiva del propio proponente, siempre y cuando se ajuste a las disposiciones cartelarias. En el presente caso, no se observa que el Consorcio Adjudicatario al acordar subcontratar a la empresa Sonda Tecnologías de Información de Costa Rica S.A., se separara de las aclaraciones realizadas al cartel por parte de la Administración, siendo que además se cumple con lo estipulado en el artículo 69 del Reglamento a la Ley de Contratación Administrativa, por cuanto la subcontratación no superaría el 10% del monto adjudicado (hechos probados 1 y 3). Así las cosas, en el caso particular asume relevancia lo dispuesto en el artículo 51 del Reglamento a la Ley de Contratación Administrativa (RLCA) que dispone que el cartel es el reglamento específico de la contratación, de modo que si la Administración habilitó la posibilidad para que las fortalezas del subcontratista fueran consideradas al momento de valoración de las ofertas, tal disposición resulta de aplicación para todas las partes, incluida la entidad promotora del concurso. De ello deriva que no podría considerarse
5
incumplimiento de parte de la adjudicataria, aquellos aspectos que son cumplidos por la subcontratista – que, como se indicó, la subcontratación no supera el 10% del monto de lo ofertado-, considerando las particularidades que presenta el cartel del concurso y sus aclaraciones. Así, se observa que los requisitos cartelarios impugnados por el apelante, se encuentran satisfechos por la empresa propuesta como subcontratista por el consorcio adjudicado, Sonda Tecnologías de Información de Costa Rica S.A., (hecho probado 4). Al respecto, estando en presencia de una solución tecnológica, resulta conveniente citar lo indicado en la resolución de este órgano contralor No. R-DCA-456-2008 las trece horas del veintisiete de agosto de dos mil ocho, donde se expuso: “Ahora bien, de acuerdo a lo señalado, es menester entrar a
analizar el eventual incumplimiento y la variación de los equipos de cómputo de frente al impacto que esa inconsistencia tendría dentro del objeto contractual frente al cual nos encontramos, y es en ese sentido que es menester señalar el tipo de objeto contractual de esta licitación, siendo que precisamente no nos enfrentamos a la adquisición de equipo de cómputo, en su lugar, en la contratación bajo estudio, el objeto de la misma constituye una solución de comunicación IP, la cual está conformada por una serie condiciones, de hardware, software, capacitación, que como un todo satisface las necesidades de la Administración. En ese sentido, los equipos de cómputo no constituyen como tal una modificación sobre el objeto contractual pretendido, siendo el mismo un Sistema de Comunicación IP para el ICE, y es en ese punto donde es totalmente procedente considerar que la inconsistencia señalada por parte del Consorcio Apelante en contra del Adjudicatario no es sustancial, considerando que debe imperar la totalidad de la solución sobre un aspecto en específico, de frente a una inconsistencia que no se constituye en trascendente para la correcta ejecución del objeto contractual, todo de conformidad con el principio de eficacia y eficiencia plasmado en el artículo 4 de la Ley de Contratación Administrativa. Cabe aclarar que cada proyecto u objeto contractual es diferente de frente al análisis realizado respecto a la valoración del mismo y de sus componentes, y de ahí que la evaluación de los eventuales incumplimientos debe realizarse a la luz de las circunstancias especiales de cada contratación.” Aunado a lo que ha sido
expuesto, es menester agregar que en el recurso se echa de menos un adecuado ejercicio de fundamentación que desarrolle la trascendencia de los incumplimientos que achaca. Sobre este punto debe recordarse que al momento de presentar una acción recursiva en contra del acto final de un procedimiento de contratación administrativa, los apelantes deben fundamentar en forma debida sus alegatos, toda vez que la fundamentación y carga de la prueba corren bajo su responsabilidad, esto de acuerdo a los artículos 88 de la Ley de Contratación Administrativa (LCA), 177 y 180 inciso d) del RLCA. Por lo tanto, en este punto lo que procede es declarar sin lugar el recurso. 2. Sobre el incumplimiento al punto 10.7 del
6
cartel. Ahora bien, el segundo argumento del apelante se encamina hacia un punto técnico, específicamente considera el apelante que la cantidad de licencias ofertadas por el adjudicatario no cumple con el número de licencias que fueron requeridas por la Administración. En este punto, debe de tenerse presente que cada empresa en particular, va a tener una manera determinada de elaborar la solución requerida por la Administración, es decir, cada oferente va a determinar los recursos o implementos que necesita, para llegar a satisfacer la necesidad de la Administración. En el presente caso, la entidad licitante requiere una solución integral para la modernización de la plataforma tecnológica, mejoramiento y adaptación del sistema de bienes muebles, donde cada empresa participante determina la forma en que va a llegar a la solución requerida. Así las cosas, en el caso en cuestión el apelante no lograr demostrar que la oferta del adjudicatario, y más específicamente aún, que la cantidad de licencias ofertadas por éste, vengan a brindar una inadecuada solución a la necesidad que se pretende llenar con el concurso. Por el contrario, el apelante se limita a señalar que las cuatro licencias ofertadas por el adjudicatario son insuficientes, sin que demuestre con prueba técnica el por qué dichas licencias resultan insuficientes, con lo cual se observa un incorrecto ejercicio de fundamentación del recurso interpuesto. Debe recordarse, como se indicó anteriormente, que la fundamentación del recurso es elemental, por cuanto con el recurso lo que se pretende es desvirtuar la presunción de validez del acto de adjudicación, por lo que la carga de la prueba y la adecuada labor argumentativa recae en quien apela. Tomando en consideración lo que ha sido expuesto, como lo indicado por la entidad licitante, que al contestar la audiencia inicial, es clara al señalar que “…de acuerdo con las reglas definidas por el fabricante y las características del software
Data Protector, de acuerdo con el diseño mínimo establecido en el pliego de condiciones y según la oferta presentada por el Consorcio adjudicado, el total de licencias del Data Protector On Line Backup requerido para la solución es de cuatro (4). Así las cosas, el Consorcio adjudicado cumple al incluir en su oferta cuatro (4) licencias…” (Folio 90 del expediente de apelación), se concluye que no se ha llegado
a demostrar la existencia de un incumplimiento que genere la exclusión de la propuesta del adjudicatario. En consecuencia, se impone declarar sin lugar el recurso. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 183 del Reglamento a la Ley de Contratación Administrativa, se omite pronunciamiento sobre otros extremos por carecer de interés práctico.Finalmente, respecto a la solicitud que formula la Administración para que “[…] se sirva el Órgano Contralor, por tener a la vista el expediente administrativo y demás
actuaciones conforme al marco de legalidad, excepcionar por razones calificadas el trámite de refrendo en la presente contratación, conforme lo dispone el artículo 3 del Reglamento sobre Refrendo de las Contrataciones de la Administración Pública […]”, tenemos que señalar que se accede a la solicitud
7
formulada, tomando en consideración que con ocasión del recurso interpuesto se tenido a la vista el expediente del concurso y, además este Despacho conoció del recurso de objeción al cartel, de modo que procede eximir el contrato que llegue a suscribirse del trámite de refrendo con fundamento en lo indicado en el artículo 3 del Reglamento sobre el Refrendo de las Contrataciones de la Administración, pero dicho contrato deberá contar con la aprobación interna, según lo preceptuado en el numeral 17 del Reglamento recién citado.
---POR TANTO
De conformidad con lo expuesto y lo dispuesto en los artículos 182, 183 y 184 de la Constitución Política; 88 y siguientes de la Ley de Contratación Administrativa; 69, 174 y siguientes del Reglamento a la Ley de Contratación Administrativa, SE RESUELVE: 1) Declarar sin lugar el recurso de apelación interpuesto por el consorcio formado por las empresas GRUPO DE SOLUCIONES INFORMÁTICAS GSI S.A., GSI INTERNACIONAL INC, SERVICIO DE TRÁNSITO CENTROAMERICANO S.A. DE C.V, G CON DE COSTA RICA S.A., GRUPO COMPUTACIÓN MODULAR AVANZADA S.A Y CONSORCIO STC S.A., en contra del acto de adjudicación de la Licitación Pública No. 2013LN-000016-00100 promovida por la JUNTA ADMINISTRATIVA DEL REGISTRO NACIONAL, para la “Modernización de la plataforma tecnológica, mejoramiento y adaptación del sistema del Registro de bienes muebles del Registro Nacional”, acto recaído a favor del CONSORCIO INDRA SISTEMAS S.A Y SISTEMAS INFORMÁTICOS DE ALTO NIVEL SIANSA S.A., acto que se confirma. 2) Se da por agotada la vía administrativa.--- NOTIFÍQUESE. ---
Marlene Chinchilla Carmiol Gerente Asociada
Marco Vinicio Alvarado Quesada Elard Gonzalo Ortega Pérez Gerente Asociado Gerente Asociado
MALV/MCHA/ksa
NN: 12576 (DCA-2872-2013)
NI: 21303-21677-21836-24025-24269-26054-28570-28652-28810 G: 2013001309-3
