PROYECTO DE LEY DE URBANISMO Y SUELO DE LA COMUNIDAD DE MADRID
TÍTULO PRELIMINAR. Disposiciones generales Artículo 1.- Objeto de la Ley
Artículo 2.- Contenido de la Ley
Artículo 3.- Fines, principios rectores y objetivos de la Ley Artículo 4.- Régimen de ejercicio de la actividad urbanística
Artículo 5.- Titularidad de las competencias administrativas en materia urbanística
TÍTULO I. Información urbanística y participación ciudadana CAPITULO I. Disposiciones generales
Artículo 6.- Derechos y deberes de los ciudadanos CAPITULO II. Información urbanística
Artículo 7.- Derecho a la información urbanística Artículo 8.- Consulta urbanística
CAPITULO III. Información pública en los procedimientos urbanísticos Artículo 9.- Reglas para la información pública
Artículo 10.- Publicidad de los instrumentos urbanísticos CAPITULO IV. Acción pública
Artículo 11.- Acción pública
TÍTULO II. Régimen urbanístico del suelo y del subsuelo CAPÍTULO I. Disposiciones generales
Artículo 12.- Principios generales del régimen urbanístico de la propiedad del suelo. Artículo 13.- Indemnización por la ordenación
Artículo 14.- Declaración de fuera de ordenación Artículo 15.- Subrogación real
Artículo 16.- Contenido urbanístico de la propiedad del suelo: derechos Artículo 17.- Contenido urbanístico de la propiedad del suelo: deberes
Artículo 18.- Consecuencias del incumplimiento de la función social de la propiedad CAPÍTULO II. Clasificación del suelo
Artículo 19.- Clases de suelo
Artículo 20.- Equivalencia a efectos de la legislación estatal Artículo 21.- Régimen del subsuelo
Artículo 22.- Suelo urbano
Artículo 23.- Categorías de suelo urbano Artículo 24.- Solar
Artículo 25.- Suelo urbanizable Artículo 26.- Suelo no urbanizable
Artículo 27.- Categorías de suelo no urbanizable
CAPÍTULO III. Régimen urbanístico del suelo urbano y urbanizable Artículo 28.- Usos provisionales
Artículo 29.- Derechos y deberes de los propietarios de suelo urbano consolidado
Artículo 30.- Derechos y deberes de los propietarios en suelo urbano no consolidado y urbanizable. Artículo 31.- Régimen del suelo urbano de asentamiento no regularizado
Artículo 32.- Plazos para el cumplimiento de deberes urbanísticos CAPÍTULO IV. Régimen urbanístico del suelo no urbanizable Artículo 33.- Derechos en suelo no urbanizable
Artículo 34.- Deberes y limitaciones en suelo no urbanizable Artículo 35.- Actuaciones autorizables en suelo no urbanizable
Artículo 36.- Actuaciones sometidas a autorización de uso especial en suelo no urbanizable común
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TÍTULO III. Planeamiento urbanístico CAPÍTULO I. Disposiciones generales
Artículo 37.- Concepto y Fines del planeamiento urbanístico Artículo 38.- Potestad de planeamiento
Artículo 39.- Instrumentos de planeamiento
Artículo 40.- Determinaciones legales de la ordenación urbanística CAPÍTULO II. Determinaciones de la ordenación urbanística Artículo 41.- Clases
Artículo 42.- Determinaciones de ordenación estructurantes Artículo 43.- Determinaciones de ordenación pormenorizadas Artículo 44.- Determinaciones sobre sistemas generales y locales Artículo 45.- Determinaciones sobre la división del suelo
Artículo 46.- Determinaciones sobre los usos del suelo
Artículo 47.-Reservas de suelo para vivienda sujeta a algún régimen de protección pública Artículo 48.- Cálculo de la edificabilidad en suelo urbano
Artículo 49.- Cálculo del aprovechamiento en suelo urbano no consolidado Artículo 50.- Cálculo del aprovechamiento en suelo urbanizable
Artículo 51.- Cálculo del aprovechamiento en sectores con bienes de dominio público. CAPÍTULO III. Instrumentos de planeamiento general
Artículo 52. Concepto Artículo 53.- Clases
Artículo 54.- Seguimiento de la ejecución de los instrumentos de planeamiento Sección 1ª. Plan general de ordenación urbana ordinario
Artículo 55.- Objeto
Artículo 56.- Documentación
Sección 2ª. Plan General de Ordenación Urbana Simplificado Artículo 57.- Objeto
Artículo 58.- Documentación
CAPÍTULO IV Instrumentos de Planeamiento de desarrollo Sección 1ª. Planes parciales
Artículo 59.- Objeto
Artículo 60.- Contenido sustantivo Artículo 61.- Documentación Sección 2ª. Planes especiales Artículo 62.- Función
Artículo 63.- Contenido sustantivo
Artículo 64.- Planes especiales de actuación sobre el medio urbano
Artículo 65.- Planes especiales de ordenación de asentamientos no regularizados Artículo 66.- Documentación
CAPÍTULO V. Instrumentos complementarios del planeamiento Sección 1ª. Estudios de detalle
Artículo 67.- Objeto
Artículo 68.- Contenido y documentación Artículo 69- procedimiento de aprobación Sección 2ª. Catálogos de protección Artículo 70.- Objeto
Artículo 71.- Contenido
Sección 3ª. Inventario de construcciones, edificaciones en suelo no urbanizable Artículo 72.- Objeto y contenido
Sección 4ª. Ordenanzas municipales Artículo 73.- Objeto y contenido
CAPÍTULO VI. Formulación, aprobación y efectos de los planes Sección 1ª. Actos preparatorios
Artículo 74.- Formulación y avances del planeamiento
Sección 2ª. Procedimientos de aprobación de los instrumentos de planeamiento
Artículo 75.- Procedimiento de aprobación de los planes generales de ordenación urbana ordinario y simplificado
Artículo 76.- Procedimiento de aprobación de los planes parciales y especiales Artículo 77.- Aprobación definitiva del planeamiento general
Artículo 78.- Aprobación definitiva del planeamiento de desarrollo
Artículo 79.- Suspensión de la tramitación de instrumentos de planeamiento, gestión y ejecución urbanística y de licencias, declaraciones responsables y comunicaciones
Sección 3ª. Registro, entrada en vigor y efectos del planeamiento urbanístico Artículo 80.- Registro de instrumentos de planeamiento
Artículo 81.- Publicación
Artículo 82.- Entrada en vigor y efectos
Artículo 83.- Informe de seguimiento de la actividad urbanística
Artículo 84.- Suspensión cautelar de planes de ordenación urbanística Artículo 85.- Subrogación
Sección 4 ª. Modificación y revisión de planes
Artículo 86.- Disposiciones comunes a cualquier alteración del planeamiento Artículo 87.- Modificación de los instrumentos de planeamiento general Artículo 88.- Revisión de los instrumentos de planeamiento general TÍTULO IV. Actuaciones sobre el medio urbano
CAPÍTULO I. Disposiciones comunes Artículo 89.- Objeto
Artículo 90.- Ámbito
Artículo 91.- Sujetos intervinientes
Artículo 92.- Derechos de realojo y retorno Artículo 93.- Equidistribución
CAPÍTULO II. Programación, planificación y gestión de las actuaciones sobre el medio urbano Artículo 94.- Programas públicos de actuación sobre el medio urbano
Artículo 95.- Aprobación de los programas regionales de actuación sobre el medio urbano Artículo 96.- Aprobación de los programas municipales de actuación sobre el medio urbano Artículo 97.- Planificación de las actuaciones sobre el medio urbano
Artículo 98.- Reglas para la gestión de las actuaciones sobre el medio urbano Artículo 99-. Acuerdos de colaboración
Artículo 100.- Participación y colaboración de los ciudadanos y otros agentes CAPÍTULO III. Actuaciones de rehabilitación edificatoria
Artículo 101.- Objeto
Artículo 102.- Régimen jurídico
CAPÍTULO IV. Actuaciones de regeneración urbana Artículo 103.- Objeto
Artículo 104.- Régimen jurídico
Capítulo V. Actuaciones de renovación urbana Artículo 105.- Objeto
Artículo 106.- Régimen jurídico TÍTULO V. Gestión urbanística
CAPÍTULO I. Disposiciones Generales
Artículo 107-. Concepto y modalidades de gestión urbanística Artículo 108.- Gestión por actuaciones aisladas
Artículo 109.- Gestión por actuaciones integradas Artículo 110.- Competencias
Artículo 111.- Presupuestos legales
Artículo 112.- Elección de los sistemas de ejecución Artículo 113.- Incumplimiento de obligaciones
CAPÍTULO II. Obtención y ejecución de suelo destinado a sistemas generales y locales Artículo 114.- Formas de obtención
Artículo 115.- Obtención mediante cesión en actuaciones integradas Artículo 116.- Ocupación directa
Artículo 117.- Permuta
Artículo 118.- Expropiación forzosa
CAPÍTULO III. Gestión y ejecución jurídica de los instrumentos de planeamiento Artículo 119.- Concepto
Sección 1ª. Distribución equitativa de beneficios y cargas Artículo 120.- Equidistribución: concepto y formas
Sección 2ª. Equidistribución de áreas de reparto Artículo 121.- Concepto y delimitación
Artículo 122.- Reglas para la gestión de sectores incluidos en áreas de reparto de suelo urbanizable Sección 3ª. Reparcelación
Artículo 123.- Concepto y ámbito de reparcelación Artículo 124.- Contenido del proyecto de reparcelación Artículo 125.- Formas y clases de reparcelación Artículo 126.- Criterios de reparcelación
Artículo 127.- Procedimiento de aprobación de los proyectos de reparcelación Artículo 128.- Efectos de la aprobación de los proyectos de reparcelación CAPÍTULO IV. Gestión mediante unidades de ejecución
Sección 1ª. Unidades de Ejecución Artículo 129-. Concepto
Artículo 130.- Requisitos para delimitar unidades de ejecución Artículo 131.- Delimitación de unidades de ejecución
Sección 2ª. Sistemas de ejecución
Artículo 132-. Clases de sistemas de ejecución Artículo 133.- Criterios para elegir el sistema Artículo 134.- Sustitución del sistema
Sección 3ª. Sistema de compensación
Artículo 135.- Aplicación del sistema de compensación
Artículo 136.- Aceptación de la iniciativa y aplicación del sistema Artículo 137.- Constitución de la Junta de Compensación
Artículo 138.- Efectos de la constitución de la Junta de compensación Artículo 139.- Régimen de impugnación de actos y acuerdos
Sección 4ª. Sistema de Cooperación Artículo 140.- Concepto
Artículo 141.- Asociaciones administrativas de propietarios
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Artículo 142.- Formas de gestión del sistema
Artículo 143.- Pago de los gastos de gestión del sistema y de los de urbanización Sección 5ª. Sistema de Expropiación
Artículo 144.- Características del sistema de expropiación Artículo 145.- Reglas sobre el justiprecio y pago en especie Artículo 146.- Liberación de la expropiación
Artículo 147.- Procedimiento para el desarrollo del sistema de expropiación Sección 6ª. Sistema de ejecución forzosa
Artículo 148.- Características del sistema Artículo 149.- Gestión del sistema
Artículo 150.- Contenido y efectos de la resolución por la que se determina el sistema de ejecución forzosa
Artículo 151.- Ocupación y disposición de bienes y ejecución de las obras de urbanización Artículo 152.- Liquidación de la actuación en el sistema de ejecución forzosa
CAPÍTULO V. Ejecución material de los instrumentos de planeamiento urbanístico Artículo 153.- Concepto
Artículo 154.- Obras y costes de la urbanización Artículo 155.- Garantía de la urbanización Artículo 156.- Proyectos ordinarios
Artículo 157.- Proyectos de urbanización
Artículo 158.- Procedimiento de aprobación de los Proyectos de Urbanización Artículo 159.- Ejecución de sistemas generales y locales
CAPÍTULO VI. Actuaciones edificatorias Artículo 160.- Edificación de parcelas y solares
CAPÍTULO VII. Expropiación forzosa por motivos urbanísticos y venta forzosa de los terrenos Sección 1ª. Expropiación forzosa
Artículo 161.- Supuestos expropiatorios Artículo 162-. Urgencia en la ocupación
Artículo 163-. Fijación definitiva en vía administrativa del justiprecio Artículo 164.- Bonificaciones por mutuo acuerdo
Artículo 165.- Pago del justiprecio en especie Sección 2ª
Venta forzosa de los terrenos por incumplimiento de la función social de la propiedad Artículo 166.- Supuestos en que procede
Artículo 167.- Requisitos de la licitación Artículo 168.- Efectos de la adjudicación Artículo 169.- Incumplimiento del adjudicatario
TÍTULO VI. Conservación de la urbanización, terrenos, construcciones y edificios CAPÍTULO I. Conservación de Urbanizaciones
Artículo 170.- Recepción de las obras de urbanización
Artículo 171.- Deber de conservación de las obras de urbanización CAPÍTULO II. Conservación de terrenos, construcciones y edificaciones Sección 1ª. Deberes de conservación y forma de cumplirlos
Artículo 172.- Deber de conservación
Artículo 173.- Informe de evaluación de los edificios
Artículo 174.- Registro de Informes de Evaluación de edificios Artículo 175.- Órdenes de ejecución
Artículo 176.- Intervención en edificaciones con valores culturales Sección 2ª. Ruina legal y ruina física
Artículo 177.- Situación legal de ruina
Artículo 178.- Ruina física inminente TÍTULO VII. Disciplina urbanística Artículo 179.- Concepto y alcance
CAPÍTULO I. Títulos habilitantes para la realización de actuaciones de naturaleza urbanística Artículo 180.- Tipología de títulos habilitantes
Sección 1ª. Licencia urbanística Artículo 181.- Actos sujetos a licencia Artículo 182.- Actos no sujetos a licencia Artículo 183.- Competencia y procedimiento
Artículo 184.- Intervención de entidades urbanísticas de colaboración en el procedimiento de otorgamiento de licencias
Artículo 185.- Régimen
Artículo 186.- Plazo de resolución
Artículo 187.- Resolución por silencio administrativo Artículo 188.- Contenido de la resolución
Artículo 189.- Obligaciones de las empresas suministradoras de servicios Artículo 190.- Licencias sobrevenidamente disconformes
Artículo 191.- Caducidad Artículo 192.- Publicidad
Artículo 193.- Actos promovidos por otras Administraciones públicas Artículo 194.- Régimen y limitaciones a las licencias de parcelación
Artículo 195.- Régimen de las licencias para actuaciones autorizables en suelo no urbanizable
Sección 2ª. Régimen de las actuaciones sometidas a autorización de uso especial en suelo no urbanizable común
Artículo 196.- Supuestos en que procede y procedimiento Sección 3ª. Declaración responsable
Artículo 197.- Concepto
Artículo 198.- Actos sujetos a declaración responsable Artículo 199.- Contenido de la declaración responsable
Artículo 200.- Habilitación a las entidades urbanísticas de colaboración Artículo 201.- Régimen y efectos
Artículo 202.- Ejercicio de acciones frente a declaraciones responsables Sección 4ª. Comunicaciones
Artículo 203.- Concepto
Artículo 204.- Actos sujetos a comunicación Artículo 205.- Documentación
Artículo 206.- Efectos
Artículo 207.- Habilitación a las entidades urbanísticas de colaboración
CAPÍTULO II. Inspección urbanística Artículo 208.- Funciones de inspección Artículo 209.- Servicios de inspección Artículo 210.- Visitas y actas de inspección
Artículo 211.- Intervención de entidades urbanísticas de colaboración en el ejercicio de la actividad de inspección
CAPÍTULO III. Protección de la legalidad urbanística Sección 1ª. Disposiciones generales
Artículo 212.- Consecuencias legales de las actuaciones ilegales Artículo 213.- Infracciones constitutivas de delito o falta
Artículo 214.- Restablecimiento de la legalidad y sanción de las infracciones
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Sección 2ª. Protección de la legalidad frente a actos en ejecución Artículo 215.- Suspensión cautelar frente a actos en curso de ejecución
Artículo 216.- Actos en curso de ejecución sin autorización urbanística autonómica cuando ésta sea preceptiva
Artículo 217.- Restauración de la legalidad urbanística
Sección 3ª. Protección de la legalidad frente a actos concluidos Artículo 218.- Medidas frente a actos concluidos
Sección 4ª. Suspensión y revisión de licencias Artículo 219.- Suspensión y revisión de licencias
Artículo 220.- Impugnación autonómica de licencias municipales CAPÍTULO IV. Infracciones urbanísticas y su sanción
Sección 1ª. Régimen común
Artículo 221.- Infracciones urbanísticas
Artículo 222.- Tipificación de las infracciones urbanísticas Artículo 223.- Personas responsables
Artículo 224.- Sanciones administrativas y reglas para determinar su cuantía Artículo 225.- Costes por ejercicio del procedimiento sancionador
Artículo 226.- Prescripción de infracciones y sanciones
Artículo 227.- Cómputo del plazo de prescripción de infracciones y sanciones
Sección 2ª. Régimen específico aplicable a las entidades urbanísticas de colaboración Artículo 228.- Infracciones de las entidades urbanísticas de colaboración
Artículo 229.- Sanciones de las entidades urbanísticas de colaboración Artículo 230.- Prescripción de las infracciones y sanciones
CAPÍTULO V. Competencia y procedimiento Artículo 231.- Competencia y procedimiento
Artículo 232.- Competencia para incoar e instruir procedimientos sancionadores Artículo 233.- Competencias para resolver procedimientos sancionadores
Artículo 234.- Competencia para incoar, instruir y resolver procedimientos sancionadores a entidades urbanísticas de colaboración
Artículo 235.- Destino de las multas
Artículo 236.- Anulación del acto o actos administrativos habilitantes TÍTULO VIII. Instrumentos de intervención en el mercado inmobiliario CAPÍTULO I. Patrimonios públicos de suelo
Artículo 237.- Constitución y naturaleza
Artículo 238.- Bienes y fondos integrantes de los patrimonios públicos de suelo Artículo 239.- Reserva de terrenos
Artículo 240.- Destino de los bienes e ingresos integrantes de los patrimonios públicos de suelo Artículo 241.- Gestión de los patrimonios públicos de suelo
Artículo 242.- Disposición de los bienes e ingresos de los patrimonios públicos de suelo CAPÍTULO II. Derecho de superficie
Artículo 243.- Constitución del derecho de superficie CAPÍTULO III. Derechos de Tanteo y Retracto
Artículo 244.- Bienes sujetos a derechos de tanteo y retracto y Administraciones titulares de éstos Artículo 245.- Registro administrativo de bienes sujetos a los derechos de tanteo y retracto
Artículo 246.- Notificación al registro administrativo de bienes sujetos a los derechos de tanteo y retracto
Artículo 247.- Caducidad de los efectos del ejercicio de los derechos de tanteo y retracto Artículo 248.- Destino de los bienes adquiridos
TITULO IX. Organización, coordinación y cooperación administrativa CAPÍTULO I. Competencias de las Administraciones Urbanísticas Sección 1ª. Competencias y organización de la Comunidad de Madrid Artículo 249.- Competencias de la Comunidad de Madrid
Artículo 250.- Organización Urbanística de la Comunidad de Madrid
Artículo 251.- Atribuciones del Consejo de Gobierno en materia de Urbanismo
Artículo 252.- Atribuciones del titular de la Consejería competente en materia de urbanismo Artículo 253.- Comisión de Urbanismo de la Comunidad de Madrid
Artículo 254.- Dirección General competente en materia de urbanismo Sección 2ª. Competencias de los Municipios
Artículo 255.- Competencias municipales
CAPÍTULO II. Coordinación y Colaboración Administrativa
Artículo 256.- Principios y deberes que comporta el ejercicio de las competencias urbanísticas Artículo 257.- Fórmulas de colaboración
Artículo 258.- Consorcios Urbanísticos
Artículo 259.- Mancomunidades y Gerencias Urbanísticas Artículo 260.- Sociedades urbanísticas
CAPÍTULO III. Colaboración de la iniciativa privada en la actividad urbanística Sección 1ª. Disposiciones generales
Artículo 261.- Participación de los propietarios en la actividad urbanística Artículo 262.- Colaboración de la iniciativa privada en la actividad urbanística Artículo 263.- Registros de entidades urbanísticas colaboradoras
Sección 2ª. Entidades de gestión urbanística
Artículo 264.- Naturaleza, constitución y requisitos de las entidades de gestión urbanística Sección 3ª. Entidades de conservación urbanística
Artículo 265.- Naturaleza, constitución y requisitos de las entidades de conservación urbanística Sección 4ª. Entidades urbanísticas de colaboración
Artículo 266.- Entidades urbanísticas de colaboración
Artículo 267.- Clases de entidades urbanísticas de colaboración
Artículo 268.- Requisitos para la autorización de entidades urbanísticas de colaboración Artículo 269.- Obligaciones de las entidades urbanísticas de colaboración
Artículo 270.- Suspensión y anulación de la autorización de las entidades urbanísticas de colaboración
Artículo 271.- Infracciones y sanciones
CAPÍTULO IV. Colaboración a través de convenios urbanísticos Artículo 272.- Objeto
Artículo 273.- Limitaciones Artículo 274.- Régimen jurídico
Artículo 275.- Clases de convenios urbanísticos
Artículo 276.- Contenido de los convenios urbanísticos
Artículo 277.- Tramitación para la celebración de convenios urbanísticos
Artículo 278.- Órganos competentes para celebrar, aprobar y ratificar los convenios urbanísticos Artículo 279.- Registro de convenios urbanísticos
DISPOSICIONES ADICIONALES
Disposición adicional primera. Suelos urbanizables no sectorizados. Disposición adicional segunda. Identificación de propietarios.
DISPOSICIONES TRANSITORIAS
Disposición transitoria primera. Adaptación del régimen jurídico del Suelo.
Disposición transitoria segunda. Régimen transitorio aplicable a los asentamientos no regularizados.
Disposición transitoria tercera. Adaptación de los instrumentos de planeamiento de desarrollo al régimen de cesiones
Disposición transitoria cuarta. Conservación de instrumentos de planeamiento general.
Disposición transitoria quinta. Adaptación de los instrumentos de planeamiento General a esta Ley.
Disposición transitoria sexta. Conservación de instrumentos de planeamiento de desarrollo. Disposición transitoria séptima. Instrumentos de gestión del planeamiento en tramitación.
Disposición transitoria octava. Procedimientos administrativos vinculados a la ejecución del planeamiento que se encuentren en tramitación.
Disposición transitoria novena. Edificios con inspección técnica.
Disposición transitoria décima. Supresión de las reservas de suelo de cesión a la Comunidad de Madrid con destino a la construcción de viviendas con protección pública.
Disposición transitoria decimoprimera. Tramitación de expedientes del Jurado Territorial de Expropiación Forzosa.
Disposición transitoria decimosegunda. Entidades Urbanísticas de colaboración.
Disposición transitoria decimotercera. Comisión de Urbanismo de la Comunidad de Madrid. Disposición transitoria decimocuarta. Informe de Seguimiento de la Actividad Urbanística. DISPOSICIÓN DEROGATORIA
Disposición derogatoria única. Derogación normativa. DISPOSICIONES FINALES
Disposición final primera. Modificación de la ley 7/2000, de 19 de junio, de rehabilitación de espacios urbanos degradados y de inmuebles que deban ser objeto de preservación.
Disposición final segunda. Autorización para adaptar la cuantía de las multas. Disposición final tercera. Habilitación de desarrollo.
Disposición final cuarta. Entrada en vigor.
EXPOSICIÓN DE MOTIVOS I
La Constitución Española de 1978 (en adelante CE) habilita expresamente a los Poderes públicos para regular el uso del suelo. Esta previsión se contempla en su artículo 47, dentro de los principios rectores de la política social y económica y a propósito del reconocimiento -como tal principio- del derecho de todos los españoles a disfrutar de una vivienda digna y adecuada. Además, nuestra Norma fundamental también determina los objetivos que, en todo caso, debe perseguir aquella regulación: los poderes públicos deben regular la utilización del suelo para impedir la especulación; para facilitar el acceso a esa vivienda; para proteger el medio ambiente, el patrimonio cultural y artístico; para proteger y mejorar la calidad de la vida; y para garantizar la participación de la comunidad en las plusvalías generadas por la actuación urbanística pública, entre los objetivos más importantes (artículos 45, 46 y 47 CE).
Al amparo de estas prescripciones, se puede afirmar que la correcta satisfacción de diversos intereses generales exige una intervención pública que encauce la libertad de los individuos en el libre uso del suelo. Así, como en otras tantas facetas de la actividad humana, el Poder público está llamado a controlar y garantizar que el ejercicio del derecho de propiedad privada se compagine con las necesidades propias que demanda la colectividad, que no degrade el medio ambiente, o que garantice que los más desfavorecidos puedan acceder a una vivienda digna. En definitiva, si «utilidad individual y función social definen, inescindiblemente el contenido del derecho de propiedad sobre cada categoría o tipo de bienes» (sentencia del Tribunal Constitucional 37/1987, FJ 2), la propiedad inmobiliaria no es una excepción.
Con esta habilitación constitucional y con el propósito de dar satisfacción a éstos y a otros nuevos retos que demanda la sociedad del siglo XXI se redacta la presente ley que cuenta, también, con un claro respaldo competencial.
II
El Estatuto de Autonomía de la Comunidad de Madrid, desarrollando la previsión contenida en el artículo 148.1.3ª de la CE, atribuye a esta Comunidad Autónoma la competencia exclusiva en materia de «ordenación del territorio, urbanismo y vivienda» (artículo 26.1, 1.4).
En ejercicio de esta atribución, la Comunidad de Madrid dio su primera respuesta legislativa completa y propia a la competencia que ostenta en esta materia en el año 2001, a través de la Ley 9/2001, de 17 de julio, del Suelo de la Comunidad de Madrid. Hasta su aprobación, tan solo se habían promulgado algunas normas sobre aspectos puntuales de esta materia. Así, cabe citar, entre otras, la Ley 4/1984, de 18 de febrero, de Medidas de Disciplina Urbanística; la Ley 8/1985, de 4 de diciembre, de supresión de las Delimitaciones de Suelo Urbano; la Ley 9/1985, de 4 de diciembre, Especial para el Tratamiento de Actuaciones Urbanísticas Ilegales; la Ley 9/1995, de 28 de marzo, de Medidas de Política Territorial, Suelo y Urbanismo; la Ley 20/1997, de 15 de julio, de Medidas Urgentes en Materia de Suelo y Urbanismo; o la Ley 7/2000, de 19 de junio, de Rehabilitación de espacios urbanos degradados y de inmuebles que deban ser objeto de preservación.
Fue la sentencia del Tribunal Constitucional 61/1997, de 20 de marzo, la que aceleró la actividad parlamentaria de todas las Comunidades Autónomas al determinar con claridad el ámbito competencial específico tanto del legislador estatal como del autonómico sobre el urbanismo. Desde el respeto a dicha doctrina, hoy consolidada (véase posteriormente las sentencias 164/2001; 141/2014, entre otras), esta Ley se elabora bajo la consideración de que la competencia autonómica exclusiva sobre «urbanismo» ha de integrarse con aquellas otras estatales que inciden en esta materia y que, por tanto, es al legislador estatal a quien le corresponde determinar las condiciones básicas de igualdad que garanticen el ejercicio del derecho de propiedad urbana; regular el contenido urbanístico susceptible de apropiación privada o su valoración; fijar determinados aspectos de la expropiación forzosa o la responsabilidad administrativa por razón de urbanismo; el procedimiento administrativo común; o la protección del medio ambiente (art. 149.1 reglas 1ª, 18ª y 23ª CE).
Invocando estos y otros títulos competenciales, el legislador estatal ha promulgado diversas leyes que son, como decimos, presupuesto y “techo” normativo para el legislador autonómico. En primer lugar y por razón de la materia, lo son especialmente dos normas estatales: el vigente Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana (TRLS), que ha dotado de unidad normativa a la legislación del suelo vigente y a las nuevas previsiones sobre regeneración, rehabilitación y renovación urbana surgidas con la Ley 8/2013, de 26 de junio; y la Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de Evaluación Ambiental, que reúne en un único texto el régimen jurídico de la evaluación de planes, programas y proyectos. De igual forma, por su alcance, esta Ley que ahora se tramita se adapta también a las exigencias de otras leyes estatales como la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno, a la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas y a la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público.
Pues bien, la adaptación a este complejo y, en algunos casos, novedoso panorama legislativo desaconsejaba de por sí acudir a la mera reforma parcial de la Ley 9/2001, de 17 de julio, del Suelo de la Comunidad de Madrid. Ésta es una de las razones que motivan su total derogación y sustitución por un texto elaborado ex novo. Pero no es la única.
Durante los años de vigencia de la Ley 9/2001, de 17 de julio, diversas leyes autonómicas, aun regulando cuestiones ajenas al urbanismo, han ido introduciendo cambios en el panorama legislativo que han afectado al contenido de la misma, bien modificándola, bien desplazando su contenido. Entre ellas, y sin ánimo exhaustivo, se pueden citar la Ley 3/2007, de 26 de julio, de Modernización del Gobierno y Administración de la Comunidad de Madrid, las leyes de Medidas Fiscales y Administrativas de los años 2008, 2009, 2010 y 2011, la Ley 8/2009, de 21 de diciembre, de Medidas Liberalizadoras y de Apoyo a la Empresa Madrileña, la Ley 2/2012, de 12 de junio, de Dinamización de la Actividad Comercial de la Comunidad de Madrid, o la Ley 3/2013, de 18 de junio, de Patrimonio Histórico de la Comunidad de Madrid.
Esta situación ha provocado una dispersión normativa que distorsiona el principio de división material del ordenamiento urbanístico de la Comunidad de Madrid y una descoordinación entre normas que ha perjudicado gravemente su conocimiento y localización generando una elevada inseguridad jurídica. Con tales antecedentes, elaborar un nueva Ley resultaba sin duda una técnica mucho más adecuada que la de volver a introducir modificaciones parciales o derogaciones puntuales en una Ley bastante desdibujada respecto de lo que fue en su origen.
Por último, la oportunidad de una nueva Ley se justifica también en la propia obsolescencia de la que se deroga.
La experiencia práctica en los largos años de aplicación de la actual Ley 9/2001, de 17 de julio, ha demostrado que no ha servido para solventar los problemas de los pequeños Municipios. Para ellos ha resultado muy costoso abordar la elaboración y aprobación de planes generales tan densos y complejos como los previstos en la dicha Ley, pensados más para resolver los problemas de grandes poblaciones que para Municipios donde la problemática y necesidades nada tienen que ver con las de las grandes ciudades. De un simple análisis de algunas de las características descriptivas de los 179 Municipios de la Comunidad de Madrid, como son su población y territorio protegido, comprobamos que el 38% (68) de los Municipios, tienen una población inferior a 2.000 habitantes, el 32% (58) tienen una población inferior a 1.500 habitantes, el 26% (47) una población inferior a 1.000 habitantes, y el 15% (28) una población inferior a 500 habitantes.
Además, prácticamente todos ellos tienen una superficie protegida superior al 90% de su territorio. Así de los Municipios de menos de 1.000 habitantes, 40 de 47 tienen una superficie total protegida superior al 98% y el resto superior al 90%. De los 30 Municipios con una población comprendida entre 1.000 y 2.000 habitantes, 18 tiene protegido más del 98%, y todos por encima del 90%.
Estos datos reflejan la distinta problemática que tienen estos Municipios con respecto a aquellos cuya población supera los 20.000 habitantes, llegando algunos a más de 200.000 habitantes, sin hablar por supuesto de la ciudad de Madrid, con una población de casi 4.000.000 de habitantes. Tales diferencias no han sido tenidas en cuenta en la vigente Ley.
Esta cuestión justifica, de nuevo, la elaboración de una ley que, de forma novedosa, introduzca una regulación pensando que el territorio de la Comunidad de Madrid es complejo y que en él conviven dos realidades diferentes con problemas socio-económicos que requieren soluciones diferentes.
De hecho, a día de hoy, tras más de 15 años de vigencia de la Ley 9/2001, de 17 de julio, de los 179 Municipios con los que cuenta la Comunidad de Madrid, solo 20 de ellos han adaptado su planeamiento a dicha ley, mientras que 159 siguen trabajando con planeamientos no adaptados y 135 no cuentan con Plan General, sino con Normas Subsidiarias de planeamiento, figura hoy huérfana de regulación, obsoleta y que no responde a las necesidades actuales, obligando a los Ayuntamientos y a la propia Comunidad de Madrid a realizar constantes modificaciones de aquéllas. Esta problemática también requiere proporcionar soluciones urgentes que pasan por legislar de nuevo, con el objetivo de flexibilizar la elaboración de un nuevo planeamiento para esos pequeños Municipios, que responda a sus necesidades concretas y cuya gestión esté pensada para la capacidad de estos Municipios.
III
Motivos de racionalidad normativa han hecho que la regulación jurídica sobre «ordenación del territorio, urbanismo y vivienda» se haya efectuado tradicionalmente en cuerpos jurídicos diferentes, a pesar de ser tan interdependientes entre sí. En sintonía con dicha práctica, el cometido de esta Ley se circunscribe a lo propiamente urbanístico, dejando para otros textos normativos cuestiones como la planificación territorial supramunicipal o las específicas de la ordenación de las viviendas.
El «urbanismo», como objeto de regulación que aquí se aborda, parte de la delimitación expuesta por nuestro Tribunal Constitucional en su ya citada sentencia 61/1997, de 20 de marzo, en donde clarificó qué abarca este concepto: «en cuanto sector material susceptible de atribución competencial, alude a la disciplina jurídica del hecho social o colectivo de los asentamientos de población en el espacio físico» (FJ 6); precisando, además, que su contenido se traduce en «concretas potestades (en cuanto atribuidas a o controladas por Entes públicos), tales como las referidas al planeamiento, la gestión o ejecución de instrumentos planificadores y la intervención administrativa en las facultades dominicales sobre el uso del suelo y edificación, a cuyo servicio se arbitran técnicas jurídicas concretas; a lo que ha de añadirse la determinación, en lo pertinente, del régimen jurídico del suelo en tanto que soporte de la actividad transformadora que implica la urbanización y edificación» (FJ 6 a)). Concluye esta consideración indicando que su contenido se traduce en «lo que pudiéramos llamar políticas de ordenación de la ciudad, en tanto en cuanto mediante ellas se viene a determinar el cómo, cuándo y dónde deben surgir o desarrollarse los asentamientos humanos y a cuyo servicio se disponen las técnicas e instrumentos urbanísticos precisos para lograr tal objetivo».
Por esta razón, frente a la rúbrica tradicional de «Ley del Suelo» se opta ahora por la de «Ley de Urbanismo y Suelo» pues el “suelo” constituye el soporte de casi cualquier actividad humana, no solo de la urbanística que es la que constituye el objeto de regulación en esta norma. Perduran, eso sí, aquellos aspectos de la antigua Ley que responden a una tradición jurídica fuertemente arraigada en nuestro país y que son consustanciales a cualquier regulación jurídico-pública. La tarea de regular el uso del suelo parte ciertamente de unos presupuestos heredados de nuestra primera Ley estatal del suelo del año 1956 que están también presentes aquí, como lo estaban en la Ley 9/2001, de 17 de julio. La regulación del derecho de propiedad sobre el suelo (en el marco dispuesto por el legislador estatal), la planificación urbana como técnica de delimitación de su contenido, la ejecución material y jurídica de esa ordenación y la disciplina urbanística han sido y son aspectos abordados una vez más en esta norma. Con novedades que superan ciertamente la tarea meramente modificadora como se irá comprobando en el análisis de cada título.
IV
La Ley se estructura en nueve títulos, divididos en capítulos y secciones, con un total de 279 artículos, dos disposiciones adicionales, catorce disposiciones transitorias, una derogatoria y cuatro disposiciones finales.
El Título preliminar, de disposiciones generales, regula el objeto y contenido de la Ley, sus fines y principios rectores, la titularidad de la competencia urbanística y los derechos de los ciudadanos.
De su contenido cabe destacar, como novedades, el propio objeto de la Ley, en cuanto que por primera vez se aborda por la Comunidad de Madrid la regulación del subsuelo; los nuevos principios rectores de la actuación urbanística de los entes públicos que consagra; y los objetivos que en su consecución orientan ahora aquella actuación. La sostenibilidad urbana, la cohesión territorial, la movilidad sostenible, la accesibilidad universal como garantía de la no discriminación de personas con diversidad funcional, la eficiencia energética, la mejora del medio ambiente urbano, la transparencia en la actuación pública o la promoción y potenciación de las actuaciones sobre la ciudad consolidada son algunos de los nuevos retos que adquieren carta de naturaleza con esta Ley.
Especialmente relevante es la clarificación que en este Título se hace sobre los campos que en la actividad urbanística se atribuyen al poder público y los que se encomiendan a la libre iniciativa de los particulares.
La delimitación de ambos espacios constituye en realidad una cuestión clásica del “derecho urbanístico”, aunque ciertamente haya sido desde mediados de la década de los años noventa del siglo XX y al albur de las tendencias liberalizadoras surgidas en el seno de corrientes doctrinales europeas, cuando muchos legisladores volvieron sobre esta cuestión. Con carácter general, este debate ha estado presidido por la consideración de que, en nuestro ordenamiento jurídico, no cabe más opción que considerar que la entera actividad urbanística constituye toda ella una función del poder público. Pero no se repara que la ineludible intervención de aquél en las distintas fases del proceso urbanístico no implica necesariamente una actividad prestadora pública, aun cuando ésta también tenga cabida en nuestro ordenamiento jurídico. De esta forma, la delimitación en el urbanismo de la frontera entre lo sustraído del mundo de lo privado y lo que, bajo el respeto y necesario control del Poder público, puede articularse sobre el principio de la libre iniciativa y libre juego de los sujetos ordinarios del Derecho, no tiene tanto que ver con pretensiones liberalizadoras cuanto con una equivocada concepción legendaria del contenido del urbanismo como función en su totalidad pública.
Por esta razón, lo que esta Ley consagra, garantiza y clarifica es la reserva ineludible al Poder público de todas aquellas funciones que conllevan el ejercicio de autoridad. Así acontece con todo aquello que engloba la actividad de ordenación urbanística que incluye funciones como, por ejemplo, la determinación anticipada e imperativa de dónde puede o no transformarse el suelo en forma urbana (la planificación urbanística), el control de su cumplimiento a través de técnicas claramente coercitivas como son las prohibiciones de edificar en unos casos, la imposición de limitaciones a la propiedad en otros (positivas o negativas), el sacrificio de derechos vía expropiación, la sujeción de actos de construcción a control administrativo previo o ex post, la imposición de órdenes de ejecución o de sanciones a quienes vulneren la previsión-programación pública de usos del suelo, la constatación de que existe una equitativa distribución de beneficios y cargas, etc.
Bajo esta permanente supervisión pública, la actividad de transformación urbanística, esto es, la urbanización y edificación en forma urbana, se aborda considerando que no responde a la categoría jurídica de función pública por cuanto constituye una actividad económica que no implica el ejercicio o despliegue de poderes de imperio para su prestación. No obstante, estando sujeta como cualquier otra actividad económica o particular a esa ordenación-función pública, sí podría prestarse bajo reserva de su titularidad al sector público, esto es, bajo publificación. Para ello es preciso que una Ley, necesariamente estatal, así lo disponga (artículo 128.2 CE). Pero ésta no ha sido la opción del actual legislador estatal, tal y como ha afirmado recientemente el Tribunal Constitucional. Nunca lo fue para la actividad de edificación, y tampoco lo es hoy para la actividad de urbanización, donde, como es sabido, ha habido importantes vaivenes normativos de polémicos resultados (especialmente
el ocasionado por el “agente urbanizador” introducido en nuestro país por la Ley valenciana 6/1994, de 15 de noviembre, Reguladora de la Actividad Urbanística).
La sentencia del Tribunal Constitucional 218/2015, de 22 de octubre, sostiene esta interpretación: «Conforme al art. 8.3 c) del texto refundido de la Ley de suelo [hoy 13.2 c)], entre las facultades que comprende la propiedad del “suelo en situación rural para el que los instrumentos de ordenación territorial y urbanística prevean o permitan el paso a la situación de suelo urbanizado”, se encuentra la de “participar en la ejecución de las actuaciones de urbanización a que se refiere el apartado 1 del art. 14 –actuaciones de primera urbanización– en un régimen de equitativa distribución de beneficios y cargas entre todos los propietarios afectados en proporción a su aportación”. Esto es, a diferencia de la facultad de iniciativa que sólo se reconoce al propietario cuando la Administración no se la haya reservado o cuando se la haya atribuido al propietario (…), el texto refundido atribuye al propietario de este tipo de suelo, con independencia del sistema de ejecución, público o privado, por el que se opte, la facultad de urbanizar sus terrenos y a quedarse con las fincas de resultado en función de su aportación, con la carga de costear la urbanización y realizar las cesiones correspondientes en esta misma proporción. Se trata, en definitiva, de una facultad que el legislador, al delimitar el derecho de propiedad, ha incluido en el derecho cuando se dan las condiciones por éste establecidas. De ahí que, a diferencia de la facultad de iniciativa, la Administración no puede reservarse, excluyéndola del derecho de propiedad, la facultad de participar en la actuación urbanizadora, ni tampoco es necesario que un acto administrativo se la atribuya al propietario. Lo hace directamente la ley» (FJ 5).
En definitiva, hoy la actividad de urbanizar y edificar se ejerce en el marco del derecho de propiedad privada (artículo 33 CE) y de la libertad de empresa que en su seno se invoque (artículo 38 CE), y así se consagra en esta Ley.
El Título I, dedicado a la «Información urbanística y participación ciudadana», establece las reglas relativas a la información urbanística y al derecho a la participación ciudadana en la actividad urbanística de la Comunidad de Madrid. Se trata de un título nuevo que responde a los principios de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, y que cumple con la nueva normativa estatal relativa a los procedimientos administrativos.
El Título II aborda, dentro del marco de la vigente legislación estatal, la regulación del régimen urbanístico del suelo y del subsuelo. Se asume así la división del suelo en tres “situación básicas” que pasan a configurarse como clases de suelo (urbano, urbanizable y no urbanizable), a cada una de las cuales se asigna un régimen de deberes y derechos para sus propietarios. Al margen de dicha clasificación quedan los suelos destinados a albergar sistemas generales que podrán no ser objeto de clasificación si ello facilita su ejecución y con la pretensión de poder incluir terrenos de sistemas generales ubicados en suelos no urbanizables en ámbitos de suelo urbano o en sectores de suelo urbanizable a efectos de su valoración y obtención. Todo ello aparece dividido en cuatro capítulos relativos a disposiciones generales sobre el régimen del suelo y el subsuelo, clasificación del suelo, régimen urbanístico del suelo urbano y urbanizable y régimen urbanístico del suelo no urbanizable. Esta regulación incluye todas las novedades derivadas de la legislación básica estatal lo que, sin duda, beneficiará el conocimiento de las normas a aplicar y la imposibilidad de llevar a cabo distintas interpretaciones sobre su aplicación en beneficio de la seguridad jurídica.
Esta labor de adaptación a la legislación estatal ha ido acompañada de la incorporación de importantes novedades. Una de ellas es la regulación, por primera vez en la Comunidad de Madrid, del régimen jurídico del subsuelo, permitiendo que pueda tener aprovechamiento lucrativo para determinados usos y que puedan constituirse complejos inmobiliarios o se pueda llevar a cabo una división horizontal entre el suelo y el subsuelo.
Lugar destacado también en el desarrollo a la legislación estatal es el nuevo régimen conferido al suelo urbano consolidado donde, por primera vez, se implantan las actuaciones de dotación. El elemento clave de estas actuaciones, y el que motiva su propia existencia, es que resulte preciso incrementar dotaciones públicas de un ámbito espacial del suelo urbano consolidado, no pudiendo identificase con el hecho de que exista un incremento de edificabilidad, de densidad o de cambio de uso. Así se configuraron por el legislador estatal y así se mantienen en este texto.
Otra novedad muy destacable de este título es la nueva regulación que se confiere al suelo urbanizable y que rompe totalmente con las estipulaciones de la norma que se deroga. Esta Ley defiende claramente el principio de contención en el desarrollo urbanístico y busca instaurar un modelo urbano sostenible. Para su consecución se implementan, al menos, dos medidas. De un lado, se suprime la categoría de suelo urbanizable no sectorizado y se limitan las facultades del planificador para poder otorgar a un suelo la clasificación de urbanizable. Así esta clase de suelo deja de ser una categoría residual y se aproxima al ámbito de las potestades regladas sin serlo en su totalidad. Ahora sólo podrá clasificarse de urbanizable aquél terreno que cumpla simultáneamente dos requisitos: que su desarrollo quede justificado en necesidades reales y que sea colindante a un núcleo urbano (sin perjuicio de admitirse alguna excepción). De otro lado, se instaura la contención de los crecimientos residenciales exigiendo que el número de nuevas viviendas que se prevean esté justificado en necesidades reales y en una demanda cierta y siempre teniendo presente la capacidad de las infraestructuras, dotaciones y la sostenibilidad ambiental.
Aparece también de manera novedosa la categoría del suelo no urbanizable común, pasando a este tipo de suelo todo aquél que no haya sido clasificado de urbano o urbanizable, recuperando con ello el suelo no urbanizable el carácter residual que tuvo en legislaciones anteriores a la Ley 9/2001.
La cuarta novedad importante es la introducción de una regulación específica para los asentamientos no regularizados existentes en el suelo no urbanizable de determinados Municipios de la Comunidad de Madrid. Lo que se pretende con ello es eliminar la incertidumbre en que se encuentran multitud de edificaciones que, estando construidas desde hace más de 30 años, se encuentran en situación de fuera de ordenación, sin que admitan actuaciones de restablecimiento de la legalidad urbanística. Ante esta situación, y siendo una realidad preexistente que ya no se puede evitar, es necesario darles un tratamiento que además de mejorar la calidad de vida de quienes residen allí, mejore el medio ambiente y resuelva la dotación de servicios básicos. Ahora bien, esta posibilidad solo se admitirá en aquellas parcelaciones y construcciones que sean viables desde un punto de vista ambiental y asumiendo sus titulares las cargas urbanísticas que correspondan.
La regularización de asentamientos ya se intentó en el año 1985, cuando la Comunidad de Madrid aprobó la Ley 9/1985, de 4 de diciembre, especial para el tratamiento de Actuaciones Urbanísticas Ilegales en la Comunidad de Madrid. No habiendo logrado esta Ley sus objetivos, se aborda aquí su contenido bajo nuevos postulados, regulando condiciones y deberes específicos de urbanización y de cesiones con el fin de garantizar la prestación de los servicios mínimos que debe tener cualquier vivienda, pero sin que pierdan las características que se corresponden con el tipo de suelo donde se asientan.
El Título III, sobre planeamiento urbanístico, regula una vez más los distintos tipos y clases de planes, señalando el objeto de cada uno de ellos, su contenido, el régimen de su aprobación y sus efectos.
La novedad de este título es, sin ninguna duda, la diferenciación que se introduce entre Plan General Ordinario, obligatorio para los Municipios de más de 5.000 habitantes, y el Plan General Simplificado que pretende flexibilizar y simplificar la compleja labor planificadora para aquellos Municipios que por su población o por sus específicas condiciones no requieran de un desarrollo urbanístico complejo. De esta forma, podrán acogerse a esta figura los Municipios de menos de 5.000 habitantes, aunque de forma voluntaria podrán acogerse también al régimen del planeamiento Ordinario. En este Plan General Simplificado, los Ayuntamientos solo podrán tener desarrollos en el suelo urbano no consolidado, sin que quepa la clasificación de suelo urbanizable. Esto facilita la gestión del planeamiento y se logra que los posibles desarrollos que se efectúen respondan a una necesidad real, acompasando estos crecimientos al incremento de la población real y a las demandas reales, con lo que se consiguen desarrollos sostenibles tanto desde un punto de vista ambiental como económico. La nomenclatura de estos planes generales como “simplificados”, no se corresponde con la necesidad de que su tramitación requiera una evaluación ambiental simplificada.
Los planes especiales también adquieren ahora un papel destacado, ampliándose su objeto y enumerando, como novedad, las figuras que pasan a complementar a los instrumentos de planeamiento.
En cuanto a la tramitación del planeamiento, se integra el procedimiento de evaluación ambiental estratégica derivados de la Ley estatal 21/2013, de 9 de diciembre, con la tramitación urbanística.
El Título IV, que lleva por rúbrica «Actuaciones sobre el medio urbano», contiene otro de los ejes en los que esta Ley pretende que se apoye el urbanismo del siglo XXI. Es la respuesta propuesta ya a nivel nacional y europeo tras el agotamiento de un modelo de urbanismo expansionista altamente desgastado.
Así esta Ley nace con el propósito de potenciar las “nuevas formas” de urbanismo o de utilización del suelo que, desde ahora, convivirán con las que han venido siendo más “tradicionales”. Frente a los procesos basados en la generación de nuevo tejido urbano que siguen teniendo su regulación, el objetivo es atender a la ciudad edificada, potenciar la ciudad existente mediante la rehabilitación edificatoria, la regeneración y la renovación urbana.
Para ello en este título se traslada la regulación estatal integrada ahora en el vigente TRLS y procedente de la novedosa Ley 8/2013, de 26 de junio, citada, desarrollándose conforme a las peculiaridades de nuestra Comunidad Autónoma. Se articulan así reglas para la delimitación y planificación de estas actuaciones y para su gestión, partiéndose siempre de la consideración de que en gran medida requieren de financiación pública. Mención especial merecen aquí los Programas públicos de actuación sobre el medio urbano, cuya elaboración será voluntaria pero que, cuando sean aprobados, las alteraciones del planeamiento que se deban efectuar para desarrollar y ejecutar las actuaciones de rehabilitación, regeneración y renovaciones urbanas en ellos previstas, no requerirán más que la aprobación de planes especiales, no siendo necesario acudir a modificaciones del planeamiento general. Se pretende con ello facilitar la ejecución de dichas actuaciones urbanísticas.
El Título V, dedicado a la regulación de la «Gestión urbanística», simplifica un régimen instaurado en nuestra cultura jurídica hace ya muchos años y que, en términos generales, se somete a alteraciones que buscan agilizar esta fase de ejecución del planeamiento. Simplifica así los procedimientos y clarifica las formas de actuar, potenciando la posibilidad de que intervenga la actividad privada, además de los propietarios en las actuaciones urbanísticas, pudiendo intervenir junto a los propietarios o de forma independiente. Esta última fórmula está pensada para emplearse en los supuestos de incumplimientos de la función social de la propiedad por parte de los propietarios de suelo.
En el Título VI, sobre «Conservación de la urbanización, terrenos, construcciones y edificios», se definen los deberes de conservación de los propietarios y el límite de los mismos. Introduce como novedad respecto a la Ley hoy vigente, la necesidad de que todos los edificios dispongan de un Informe de Evaluación de Edificios, que incluye un estudio sobre el cumplimiento de las condiciones de accesibilidad universal y la certificación de la eficiencia energética del mismo. Es importante clarificar que dicho Informe sustituye a la actual Inspección Técnica de Edificios, que desaparece, así como el establecimiento de ciertas especialidades para edificios de valor histórico.
Aunque la regulación efectuada en esta materia parte de las previsiones realizadas por el legislador básico estatal en diversos textos normativos, el margen del legislador autonómico es hoy bastante más amplio pues aquella regulación (plasmada primero en el Real Decreto-Ley 8/2011, de 1 de julio; después en la Ley 8/2013, de 26 de junio; y finalmente en los artículos 29, 30 y Disposición Transitoria Segunda del TRLS) ha sido declarada inconstitucional y nula por el Tribunal Constitucional en su Sentencia 5/2016, de 21 de enero.
El Título VII se destina a la regulación en bloque de la llamada «disciplina urbanística». Bajo esta rúbrica se engloba ahora la regulación conjunta de todas las medidas, técnicas y facultades que se atribuyen a las Administraciones públicas con competencias urbanísticas para garantizar el cumplimiento de la legalidad urbanística. Se aborda así el control previo de los procesos de urbanización y edificación y los de usos del suelo; la inspección de las actuaciones emprendidas previa obtención de autorización administrativa o tras presentación de una declaración responsable o
comunicación; y la imposición de órdenes de restauración y de sanciones cuando dichos procesos y usos supongan trasgresión de la legalidad urbanística.
Es importante destacar la desaparición en esta nueva regulación de las calificaciones urbanísticas y de los proyectos de actuación especial como instrumentos jurídicos para el control de las actuaciones en suelo no urbanizable. Se sustituyen por otras técnicas más ágiles, pero no menos garantistas porque la protección y contención de las posibles actuaciones humanas en esta clase de suelo es objetivo prioritario de esta Ley. Teniendo en cuenta las dificultades procedimentales que acarreaba los instrumentos ideados por la Ley 9/2001, de 17 de julio, se incorporan aquí dos nuevas licencias para obtener una autorizaciones de uso en suelo rústico cuyo régimen procedimental varía según cuál sea el uso al que quiera destinarse y la categoría de suelo no urbanizable donde quiera implantarse. En suelo no urbanizable común, para la implantación de los usos previamente relacionados en la Ley, será preciso una previa declaración de su interés general por el Consejero competente y será la Comisión de Urbanismo de la Comunidad de Madrid quien otorgue finalmente la autorización de uso especial, todo ello previa información pública y solicitud de informes sectoriales que procedan. En el caso de que un ciudadano quiera llevar a cabo los usos o actividades previstos por la ley sobre un suelo no urbanizable común, de protección o preservado de la urbanización, habrá de obtener una licencia urbanística que queda sujeta a un procedimiento más exigente que el habitual. Así, por ejemplo, se precisa un estudio de viabilidad urbanística y un informe preceptivo y vinculante de la Dirección General competente en materia de Urbanismo.
Dentro de este título merece especial mención y explicación la reforma que se acomete de la licencia urbanística como instrumento tradicional de intervención en el uso del suelo. Se trata de una cuestión que ha resultado difícil de abordar, pues la traslación de la evolución impuesta por la normativa europea en las técnicas de control administrativo al ámbito urbanístico ha estado inmerso en una considerable polémica.
La Directiva 2006/123/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de diciembre de 2006, relativa a los Servicios en el Mercado Interior, se dictó con la intención de facilitar el acceso a las actividades de servicios y a su ejercicio en el ámbito de la Unión Europea y, a tal efecto, consagra el principio de simplificación administrativa y restringe el régimen de autorización a los casos previstos expresamente por norma legal con estricta observancia de los principios de necesidad, no discriminación y proporcionalidad.
La controversia surge cuando es la propia Directiva la que excluye expresamente de su ámbito de aplicación a las normas relativas a la ordenación del territorio, urbanismo y ordenación rural (Considerando 9). Ello ha llevado a que muchas voces hayan entendido que el urbanismo y, por tanto, las licencias urbanísticas están excluidas de su ámbito de aplicación objetivo. Postura que ha sido avalada por el Tribunal Superior de Justicia de Madrid, en seis de las siete sentencias dictadas el 17 de febrero de 2011.
Por su parte, la trasposición de la Directiva de Servicios a nuestro ordenamiento jurídico interno mediante la Ley 17/2009, de 23 de noviembre, sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio (“Ley Paraguas”) supuso la consagración del principio general de que el acceso a una actividad de servicios y su ejercicio no estarán sujetos al régimen de autorización administrativa (y que de estarlo habrá de ser previa justificación y proporcionalidad) y el de simplificación administrativa, a cuyo efecto introdujo como instrumentos de control la comunicación previa y la declaración responsable de la actividad. Además, impuso la obligación de aplicar el silencio positivo como regla general, relegando el silencio negativo a los supuestos previstos por una norma con rango de ley que lo justifique en razones imperiosas de interés general. Instaurados tales principios, la Ley 25/2009, de 22 de diciembre, de modificación de diversas leyes para su adaptación a la Ley sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio (Ley Ómnibus), reformó hasta 48 leyes estatales. Pero no modificó la regulación de la actividad urbanística. Ni para excluirla de su aplicación, ni tampoco para acomodarla a los nuevos parámetros regulatorios. En concreto, no alteró la previsión del artículo 8.1.b) del Real Decreto legislativo 2/2008, de 20 de junio, por el que se aprobaba el Texto Refundido de la Ley del Suelo que, de forma bastante clara, sometía «todo acto de edificación» a la obtención de «acto de conformidad, aprobación o autorización administrativa que sea preceptivo, según la legislación de ordenación territorial y urbanística», marcando además la regla de la imposible adquisición por silencio administrativo de facultades o derechos que
contravengan la ordenación territorial o urbanística. Precepto que constituye una norma con rango de Ley básica estatal según ha fijado como doctrina legal la sentencia de 28 de enero de 2009 de la Sala Tercera del Tribunal Supremo.
En este contexto, la Ley 2/2011, de 4 de marzo, de Economía Sostenible, introdujo en la Ley 7/1985, de 2 de abril, de Bases de Régimen Local, el artículo 84 bis, y con él instauró «con carácter general» el principio de no sometimiento del ejercicio de actividades a la obtención de licencia u otro medio de control preventivo, con la excepción de actividades que afecten a la protección del medio ambiente o del patrimonio histórico-artístico, la seguridad o la salud públicas, o que impliquen el uso privativo y ocupación de los bienes de dominio público. Pero de forma casi coetánea y para el ámbito específico de la actividad urbanística, el Real Decreto-ley 8/2011, de 1 de julio, de medidas de apoyo a los deudores hipotecarios, de control del gasto público y cancelación de deudas con empresas y autónomos contraídas por las entidades locales, de fomento de la actividad empresarial e impulso de la rehabilitación y de simplificación administrativa, confirmaba la necesidad de mantener el régimen de licencias urbanísticas al fijar el carácter negativo del silencio para un gran número de actuaciones urbanísticas, todo ello justificado por razones de seguridad jurídica (artículo 23). Este precepto fue declarado inconstitucional y nulo por el Tribunal Constitucional en su sentencia 29/2015, de 19 de febrero, pero sólo por razones de técnica legislativa. El Tribunal Constitucional entendió que el Gobierno introdujo esa regulación sin aportar una justificación suficiente para apreciar la existencia del presupuesto habilitante de la extraordinaria y urgente necesidad requerido por el artículo 86.1 CE para el uso de la legislación de urgencia (Fundamento jurídico 5º).
En esta evolución de la normativa básica estatal, tiene lugar la aprobación en el año 2013 de la Ley 8/2013, de 26 de junio, de Rehabilitación, Regeneración y Renovación urbana que, aunque derogó el artículo 23 del citado Real Decreto-Ley 8/2011, vino en realidad a modificar su contenido dando una nueva redacción al artículo 9 del TRLS 2/2008 (apartados 7, 8 y 9), que ha pasado intacto al vigente artículo 11 (apartados 3, 4 y 5) del Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre. Y de esta regulación básica estatal ahora vigente, tan importante para su desarrollo por el legislador autonómico, se extraen al menos dos parámetros regulatorios: 1.º que “todo acto de edificación” (artículo 11.3) requiere un acto de “conformidad, aprobación o autorización administrativa” lo que supone –pese a la ambigüedad del legislador- que se abre la posibilidades a que la legislación autonómica determine otras técnicas de control más allá del control administrativo previo vía licencia urbanística; y 2.º la sujeción directa a control administrativo previo y preceptivo por licencia urbanística de los actos de contenido urbanístico relacionados en el apartado 4 del citado artículo 11 TRLS, en tanto que los somete al instituto del silencio administrativo negativo.
Además, en este mismo texto refundido encontramos más referencias a la técnica autorizatoria. El reconocimiento a los propietarios de suelo en situación rural de la facultad de realizar usos y obras de carácter provisional por no estar prohibidos por la legislación y ser compatibles con la ordenación urbanística (artículo 13.2 d)), se sujeta a la existencia de una previa autorización administrativa. Las actuaciones sobre el medio urbano requieren, sin embargo, la obtención por el propietario, en su caso, de previa “conformidad o autorización administrativa” (artículo 14 d)), al igual que las segregaciones o divisiones de fincas (artículo 26.2), o las declaraciones de obra nueva en construcción (artículo 28.1). Cuando se trata de obras nuevas terminadas, la acreditación de que la edificación reúne las condiciones necesarias para su destino al uso previsto se encomienda no solo a la autorización administrativa, sino también a la declaración responsable o comunicación previa (artículo. 28.1 b)).
Mención destacada merece la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de Garantía de la Unidad de Mercado, porque, siendo posterior a la Ley 8/2013, de 26 de junio, de rehabilitación, regeneración y renovación urbanas, y dejando libertad para que las Comunidades Autónomas determinen cualquier supuesto de inexigibilidad de licencias (Disposición final décima), no alteró lo allí dispuesto pese a que vuelve a reiterar la excepcionalidad de la sumisión de una actividad económica al régimen de autorización administrativa y viene a concretar cuándo su imposición puede estar amparada en el principio de necesidad y proporcionalidad (artículo 17). Sea como fuere, el contenido de ese artículo 17 ha sido sin duda la antesala de lo que ahora contiene el artículo 84 bis de la Ley de Bases de Régimen Local (en la redacción dada tras la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local), tan importante a los efectos que nos ocupan.
El citado artículo 84 bis de la Ley de Bases de Régimen Local, junto con los preceptos mencionados del vigente TRLS, así como ciertas previsiones de la Ley 38/1999, de 5 de noviembre de Ordenación de la Edificación, marcan una parte de las exigencias de legislación básica estatal en cuyo marco debe legislar esta Comunidad Autónoma.
Con todo, lo expuesto hasta ahora no es todavía suficiente. Porque paralelamente a estas previsiones, la regulación de las conocidas licencias de actividades económicas tuvieron su propio recorrido. Primero irrumpió el Real Decreto-Ley 19/2012, de 25 de mayo, derogado por la Ley 12/2012, de 26 de diciembre, de medidas urgentes de liberación del comercio y de determinados servicios (modificada en parte por la Ley 14/2013, de 27 de septiembre, de apoyo a los emprendedores y su internacionalización). A ella se deben una serie de hitos que condicionan igualmente la tarea que ahora se aborda en esta Ley. Así, de ella es fundamental tener presente la eliminación de la exigencia de obtención de licencia municipal previa de apertura y de actividad en un gran número de actividades comerciales ligadas a establecimientos comerciales (y otros que se detallan en su anexo) con una superficie determinada y su sustitución por declaraciones responsables o comunicaciones previas; y también la sumisión de los cambios de titularidad de las actividades comerciales y de servicios a comunicación previa. Y por supuesto la habilitación a las entidades privadas colaboradoras en las tareas de comprobación de los requisitos y circunstancias referidos en una la declaración responsable o comunicación previa. Pero más importante aún son las excepciones que establece: no se aplica a las actividades con impacto en el patrimonio histórico-artístico o en los bienes de dominio público; la exención de obtención de licencia previa para la realización de obras ligadas al acondicionamiento de locales comerciales solo se establece para los supuestos en que las obras no requieran de la redacción de un proyecto de obra en el sentido exigido por la Ley 38/1999, de 5 de noviembre, de Ordenación de la Edificación; y sobre todo, la inexigibilidad de licencia que instaura no rige –dice claramente- para las obras de edificación donde se remite a lo que exija la normativa correspondiente. Y merece la pena también mencionar, para comprender también el articulado de esta Ley que aquí se aprueba, la regulación de las estaciones o instalaciones radioeléctricas.
Resta ahora citar, al menos, la legislación de la Comunidad de Madrid ya dictada en virtud de toda estas nuevas circunstancias. Así, lo expuesto debía compaginarse con la Ley 8/2009, de 21 de diciembre, de medidas liberalizadoras y de apoyo a la empresa madrileña, dictada precisamente con el objeto de trasponer a la Comunidad de Madrid la Directiva de Servicios y que, por su singularidad, queda al margen de las previsiones de esta Ley. Lo mismo cabe decir de la Ley 2/2012, de 12 de junio, de dinamización de la actividad comercial de la Comunidad de Madrid que al suprimir para la actividades comerciales, para determinados servicios y para aquellas que se realicen en oficinas, las licencias urbanísticas anteriormente exigibles, ha sido también respetada por esta Ley.
Todo ello cristaliza así en el Capítulo I de este Título VII que regula de forma totalmente novedosa los actos sometidos a licencia urbanística (Sección 1ª); a declaración responsable (sección 2ª) y a comunicación (sección 3ª), que ya no lleva el adjetivo de “previa” por no aparecer ya como tal en la Ley 39/2015 citada. A partir de esta nueva regulación la declaración responsable es la regla general y solo los supuestos expresamente enumerados en el artículo 182 quedan sometidos al régimen de licencias. Todo ello sin perjuicio de las “licencias comerciales” que tienen su propio régimen.
Otra de las cuestiones importantes que deben mencionarse de este título son las novedades relativas a las sanciones administrativas y las reglas para determinar su cuantía. En concreto, es muy destacable la habilitación que, por primera vez, se confiere a la Administración para que pueda decomisar el beneficio obtenido por el infractor, que es mucho más que prohibir que quien infringe no pueda lucrarse si la sanción no cubre la cuantía del beneficio obtenido. Decomisar dicho beneficio es apostar decididamente por la lucha contra el ilícito urbanístico.
También es una novedad la posibilidad de que todas las Administraciones Públicas a las que les sea de aplicación esta Ley, puedan exigir a los infractores el importe de las costas que se hayan ocasionado con ocasión del procedimiento seguido por las infracciones cometidas. Se busca con ello evitar que la Administración Pública tenga que soportar un coste añadido por actuaciones infractoras.
