ADMINISTR ACIÓN PÚBLICA &CONTROL
ADMINISTR ACIÓN PÚBLICA &CONTROL
Comentarios, legislación y jurisprudencia
CONTROL
GUBERNAMENTAL
Prólogo
CONTROL
GUBERNAMENTAL
Comentarios legislación jurisprudencia•
El control gubernamental en el Perú ha evolucionado en los últimos años hasta llegar a formar una institución sólida y profesional en la Contraloría General de la República. Los avances normativos que ha experimentado permitieron fortalecer una institución clave en la lucha contra la corrupción en la etapa de recuperación de la dignidad.
Después de un tiempo en el cual la Contraloría estuvo limitada en su labor fiscalizadora, se promulgó la Ley Orgánica del Sistema Nacional de Control y de la Contraloría General de la República, Ley Nº 27785, replanteando la institucionalidad del control gubernamental y retirándole todas las barreras que se habían establecido para fiscalizar al sector público en su conjunto, al sector financiero, a las empresas públicas, a las Fuerzas Armadas y a los principales ministerios.
La tarea primordial que ha tenido que cumplir el control en el país es el denominado control de cumplimiento, cuyo objetivo es supervisar que el comportamiento de los funcionarios públicos se ajuste a ley. En un país con una pesada historia de corrupción este enfoque es nece-sario para crear un ambiente de disciplina, de cambio de mentalidad y recuperación de valores.
Esta tarea la realizan auditores, que lejos de realizar la tradicional auditoría contable, que es casi tarea exclusiva de las sociedades de auditoría, evalúan el cumplimento de reglas, normas y leyes en su toma de decisiones. De ahí que esto se haya convertido en un esfuer-zo multidisciplinario donde administradores, economistas, ingenieros, sociólogos, arqueólogos y, prácticamente, cualquier profesional puede realizar las tareas de auditor de temas relacionados con su disciplina.
En forma progresiva se ha estado desarrollando una doctrina de control preventivo, cuyo propósito es evitar que se cometan errores o excesos en la actuación pública. El auditor puede emitir opinión sobre lo que no se puede o debe hacer, en contraposición a sugerir acciones, pues esto último generaría un adelanto de opinión que comprometería al auditor en su tarea fiscalizadora. Los esfuerzos de control preventivo
han permitido que las obras, como las ejecutadas a través del shock de inversiones del 2006, pudieran llevarse a cabo diligentemente.
El tercer tipo de control es el denominado control de gestión o valor por dinero, en el cual se evalúa la eficiencia y eficacia de las decisiones, comprobando que estas responden a la razón de ser de la institución y al plan estratégico de la misma. Este tipo de control exige contar con equipos de profesionales entrenados en gestión con capacidad de evaluar situaciones complejas, así como desempeños integrales de la organización.
El control gubernamental lo ejerce la Contraloría General de la Re-pública y sus órganos constitutivos, sin embargo, los propios gestores tienen que establecer los límites en sus ámbitos de actuación. El control concurrente, que es el que se realiza en cada operación y decisión, así como el control interno, son exclusivamente de manejo de los propios gestores, los que por el mandato que ostentan tienen responsabilidad y autoridad directa sobre su entorno. Las instituciones del Estado es-tán obligadas a poner en funcionamiento el control interno para contar con herramientas de gestión que aseguren la transparencia y el buen gobierno de la entidad pública.
Esta obra de Juan Carlos Leonarte, profesional con experiencia en la Contraloría General de la República, tiene la cualidad de que a través de un lenguaje sencillo y un proceso de preguntas y respuestas conduce al lector mostrándole los conceptos relevantes de control gubernamental.
Las preguntas corresponden a los aspectos que se encuentran día a día en el trabajo. Los temas centrales apuntan a la interpretación de la Ley Orgánica del Sistema Nacional de Control y de la Contraloría Ge-neral de la República, a los cuestionamientos alrededor de los órganos de control institucional y al desarrollo del control interno en las entidades del Estado. Otro aspecto que ha incorporado el libro corresponde al proceso administrativo sancionador.
Tenemos la convicción de que este libro contribuirá a entender el control gubernamental en el Perú, y constituirá una fuente de consulta rápida de los temas más comunes que el funcionario público requiere saber.
Genaro MATUTE MEJÍA, Ph.D. Profesor principal, Universidad ESAN Ex Contralor General de la República
Gracias a la cordial invitación de nuestros amigos de Gaceta Ju-rídica que participaron la voluntad de elaborar una obra que contenga los conceptos básicos, normativa aplicable y comentarios prácticos que permita a los lectores, que están en el día a día de las labores propias de la gestión gubernamental, y de una manera práctica y didáctica, acercarse al quehacer del control gubernamental, a la luz de los actos y resultados de la gestión pública, así como del cumplimiento de las normas legales y de los lineamientos de política y planes de acción, con el fin de mejorar la gestión a través de la adopción de acciones preventivas y correctivas.
El tecnicismo –en muchos casos– de las normas en materia de con-trol gubernamental o el mero desconocimiento trae como consecuencia el incumplimiento de las normativas aplicables, sean de carácter interno o externo en lo administrativo funcional, o en el caso de presuntas res-ponsabilidades civiles y/o penales.
Pretendemos que este trabajo pueda identificar y despejar mu-chas dudas sobre el control gubernamental, la labor de la Contraloría General de la República, las sociedades de auditoría, los órganos de control institucional, terminología y procedimientos aplicables, de los trabajadores de la administración pública –servidores o funcionarios–, asesores, alta dirección, y cualquier persona interesada en conocer los temas relacionados al control gubernamental, así como brindar respuestas básicas a los estudiantes permitiéndoles adentrarse en el quehacer del control gubernamental.
Sería materialmente imposible comentar norma a norma el control gubernamental, pero sí los aspectos básicos que nos permitan cono-cer estos aspectos, si bien prácticos, no menos importantes, teniendo en cuenta que quien labora en la administración pública ejerciendo un cargo dentro de ella en algún momento podría ser sujeto de una acción de control.
Esta guía no pretende resolver problemas individuales de los funcionarios o servidores públicos, teniendo en cuenta la diversidad de situaciones que se presentan en la administración pública, muchas veces recurrentes, pero sí comentar y presentar experiencias de hechos observados o incidencias en deficiencias de carácter administrativo, rei-teradas durante los casi treinta años que contamos en la administración pública.
Encontraremos en algún momento situaciones que suceden a lo largo de la labor diaria y que en muchos casos, si bien pueden estar traducidas en normas o directivas internas, estas no se cumplen, sea por desconocimiento o por negligencia funcional. Es por ello que plan-teamos, además, situaciones que permitan mejorar algunos aspectos de gestión, siempre en el camino del control, pero sin distraer el día a día de las gestiones.
Estamos seguros de que la presente obra generará debate, posi-ciones encontradas, oposiposi-ciones y coincidencias, esperando que sean más estas últimas, y poder caminar así hacia la mejora de la gestión pública, de una manera transparente, eficiente y eficaz.
No olvidemos que quienes laboran en la administración pública de-ben ser conscientes de la labor que desempeñan, pero no hay que dejar de tener en cuenta las actitudes y valores de las personas (funcionarios y servidores públicos) ya que la transparencia no solo debe ser tomada desde la perspectiva legalista y normativa, sino de los actos propios de las personas a quienes se les encarga dicha administración. El funcio-nario público debe tener presente permanentemente la temporalidad de los cargos, hoy están y mañana no están, pero lo que sí estará es la responsabilidad por los actos que haya realizado como tal.
Quienes conocemos del control gubernamental desde la propia Con-traloría General de la República, desde un órgano de control institucional, haciendo gestión y asesoramiento en control y gestión gubernamental, y docencia, esperamos que los que se inician en o desarrollan la ges-tión pública comprendan que la labor de control gubernamental debe ser práctica, con especial criterio y mucha objetividad, propendiendo a la mejora de la gestión, con resultados y recomendaciones que sean viables de implementar y que sirvan para mejorar la gestión, y que quie-nes continúen en la administración pública sepan que son parte de un sistema administrativo que tiene procedimientos preestablecidos y que no opera como una actividad orientada a lo subjetivo o fuera de normas, es un trabajo muchas veces criticado y cuestionado, evidentemente, por
los resultados obtenidos, pero estos resultados solo son el producto de hechos observados muchas veces por deficiencias o negligencias de quienes operan en ella.
Sabemos de lo corto del tiempo cuando se ejerce la labor de ges-tores públicos, asesoramiento o estudio, es por ello que apostamos por una nueva forma de brindar información práctica y fácilmente revisable, que sirva de libro de acompañamiento en el escritorio de los funcionarios públicos, asesores o estudiantes interesados en saber el quehacer del control gubernamental y motivar a ahondar en el tema, permitiendo su comprensión desde otro punto de vista.
Esperamos contribuir de manera clara y práctica, aclarando o pre-sentando situaciones que sirvan para el mejoramiento de las labores que desarrollan en beneficio de las instituciones que representan en lo que se refiere a los aspectos comentados.
Hacer una gestión pública transparente no es dejar de hacer control, ni hacer control significa que no se pueda hacer una gestión eficiente y eficaz; si hacemos gestión pública sana de la mano con el control gu-bernamental, estaremos cerrando el circuito de una eficiente, económica y eficaz gestión gubernamental en beneficio del país.
Quiero renovar mi agradecimiento a Gaceta Jurídica, en especial a los doctores Walter Gutiérrez Camacho y Manuel Muro Rojo, al ha-berme considerado para la elaboración de la presente obra y formar parte de su prestigioso staff de profesionales a través de esta edición. También deseo agradecer su apoyo incondicional a mi esposa Liliana, quien viene desarrollando también su actividad profesional en temas vinculados al control gubernamental como abogada, durante casi veinte años tanto en la Contraloría General de la República como en el Banco Central de Reserva del Perú, quien me apoyó permanentemente para que pueda hacer realidad un anhelo más en mi vida profesional como es la presente obra.
EL SISTEMA NACIONAL
DE CONTROL EN PREGUNTAS
EL CONTROL GUBERNAMENTAL
001
¿Cuál es el objeto de la Ley Orgánica del
Siste-ma Nacional de Control y de la Contraloría
Gene-ral de la República?
El objeto de la Ley Orgánica del Sistema Nacional de Control y de la Contraloría General de la República es propender al apropiado, oportuno y efectivo ejercicio del control gubernamental para preve-nir y verificar, mediante la aplicación de principios, sistemas y pro-cedimientos técnicos, la correcta, eficiente y transparente utilización y gestión de los recursos y bienes del Estado, el desarrollo honesto y probo de las funciones y actos de las autoridades, funcionarios y servidores públicos, así como el cumplimiento de metas y resulta-dos obteniresulta-dos por las instituciones sujetas a control, con la finalidad de contribuir y orientar el mejoramiento de sus actividades y servi-cios en beneficio de la nación.
La situación antes señalada se establece dentro del marco de los respectivos planes anuales de control, los que son elaborados por los órganos conformantes del Sistema Nacional de Control: la Con-traloría General de la República y los órganos de control institucional (que se encuentran dentro de las propias instituciones del Estado: gobierno central, gobiernos regionales y/o gobiernos locales). El órgano superior de control (Contraloría General de la República - CGR) establece de manera anual, a través de un acto resolutivo,
la aprobación de los lineamientos de política para la formulación de los planes anuales de control, y la directiva para la formulación y evaluación del plan anual de control de los órganos de control insti-tucional, que es publicada en el diario oficial El Peruano en los últi-mos meses de cada ejercicio.
Evidentemente, para que exista una gestión pública transparente debe contarse con un desarrollo honesto y probo de las funcio-nes y actos de las autoridades, funcionarios y servidores públicos, los que se verán traducidos en la voluntad política y existencia de mecanismos de control interno que permitan dar fluidez a los pro-cesos dentro de la institución, pero a la vez que existan métodos y procedimientos preestablecidos que permitan un efectivo segui-miento de las acciones desarrolladas, así como un efectivo control posterior por los órganos del Sistema Nacional de Control. Sin este desarrollo honesto y probo de las funciones y actos de las autorida-des, funcionarios y servidores públicos que estamos comentando no solo se hará una gestión poco eficiente, sino que no se cum-plirá con los requisitos mínimos internos de una gestión pública transparente.
La labor de auditoría tiene como finalidad contribuir y orientar el mejoramiento de las actividades y de los servicios, y debe ser efec-tuada con total objetividad e imparcialidad. Este aspecto es impor-tante y no debe empañar la labor de control, para lo cual está la propia Contraloría General de la República como órgano rector del Sistema Nacional de Control para que a través de la revisión de los informes se detecten a tiempo las situaciones que se puedan dar, dictando las medidas correctivas que señala la ley y solicitar la inmediata reformulación del informe, pudiendo además, de acuerdo con los procedimientos establecidos en el reglamento de los órga-nos de control institucional, adoptar las medias sancionatorias que dicho marco refiere.
BASE LEGAL
002
¿Qué entidades están sujetas a control por parte
del Sistema Nacional de Control?
Las entidades sujetas a control por el Sistema Nacional de Control, independientemente del régimen legal o fuente de financiamiento bajo el cual operen, son las siguientes:
1. El gobierno central, sus entidades y órganos que bajo
cual-quier denominación formen parte del Poder Ejecutivo, inclu-yendo las Fuerzas Armadas y la Policía Nacional, y sus respec-tivas instituciones.
2. Los gobiernos regionales y locales e instituciones y
empre-sas pertenecientes a ellos, por los recursos y bienes materia de su participación accionaria.
3. Las unidades administrativas del Poder Legislativo, del Poder Judicial y del Ministerio Público.
4. Los organismos autónomos creados por la Constitución
Polí-tica del Estado y por ley, e instituciones y personas jurídicas de Derecho Público.
5. Los organismos reguladores de los servicios públicos y las
entidades a cargo de supervisar el cumplimiento de los compro-misos de inversión provenientes de contratos de privatización.
6. Las empresas del Estado, así como aquellas empresas en las
que este participe en el accionariado, cualquiera sea la forma societaria que adopten, por los recursos y bienes materia de dicha participación.
7. Las entidades privadas, las entidades no gubernamentales
y las entidades internacionales, exclusivamente por los
recur-sos y bienes del Estado que perciban o administren.
Todas estas entidades están sujetas a control sea por parte de la Contraloría General de la República, por las sociedades de audito-ría o por sus propios órganos de control institucional.
En caso de que no cuenten con órgano de control institucional, el titular de la entidad deberá hacer de conocimiento ante la Contralo-ría General de la República de tal situación, a efectos de que esta pueda designar o encargar el órgano a quien cumpla con los requi-sitos mínimos para ser jefe del órgano de control institucional. En caso de que la jefatura del órgano de control institucional se encuentre vacante pero en funcionamiento, se deberá hacer de conocimiento a la Contraloría General de la República a efecto de su designación o encargatura, de conformidad con lo establecido en el párrafo precedente.
La Contraloría General de la República comprobará, en caso de encargatura por parte de la propia institución, dentro del personal que viene laborando en el órgano de control institucional, si los requi-sitos establecidos en el reglamento de los órganos de control insti-tucional son efectivamente los requeridos para tal fin; una vez veri-ficado, dicho órgano superior procederá a su registro como encar-gado del órgano de control institucional hasta la designación defini-tiva del titular por parte de la propia Contraloría General de la Repú-blica, lo cual se efectivizará con la resolución de contraloría debi-damente publicada en el diario oficial El Peruano y notificada a la institución correspondiente, la misma que una vez tomado conoci-miento de la designación del titular del órgano de control institucio-nal deberá automáticamente dejar sin efecto la encargatura de dicho órgano, procediéndose a la entrega de cargo a la persona designada, mediante resolución de la institución que deberá a su vez ser noti-ficada a la Contraloría General de la República para la baja corres-pondiente de la encargatura.
BASE LEGAL
Artículo 3 de la Ley Nº 27785.
003
¿Tienen
prevalencia las normas en materia de
con-trol gubernamental dictadas por la Contraloría
Ge-neral de la República?
Las disposiciones de la Ley Orgánica del Sistema Nacional de Con-trol y de la Contraloría General de la República, y toda norma que
expida esta última en uso de sus atribuciones, prevalecen en mate-ria de control gubernamental sobre las que, en oposición o menos-cabo de estas, puedan dictarse por las entidades.
Es importante precisar que la Contraloría General de la República únicamente absuelve consultas, emite pronunciamientos institucio-nales e interpreta las normas de control gubernamental con carác-ter vinculante y, de ser el caso, orientador; además de establecer mecanismos de orientación para los sujetos de control respecto de sus derechos, obligaciones, prohibiciones e incompatibilidades pre-vistas en sus normas.
BASE LEGAL
Artículos 5 y 22 inciso g) de la Ley Nº 27785.
004
¿En qué consiste el control gubernamental?
El control gubernamental consiste en la supervisión, vigilancia y veri-ficación de los actos y resultados de la gestión pública, en atención al grado de eficiencia, eficacia, transparencia y economía en el uso y destino de los recursos y bienes del Estado, así como del cumpli-miento de las normas legales y de los lineacumpli-mientos de política y pla-nes de acción, evaluando los sistemas de administración, gerencia y control, con fines de su mejoramiento a través de la adopción de acciones preventivas y correctivas pertinentes.
Con relación a ese punto, debemos indicar que tanto los funciona-rios, exfuncionafunciona-rios, servidores y exservidores y, además, quienes tengan algún vínculo contractual cualquiera sea su modalidad serán pasibles de ser auditados por los órganos conformantes del Sistema Nacional de Control.
En este caso, existen muchas dudas sobre si quienes ya no laboran en las instituciones públicas son pasibles de ser auditados tanto por la Contraloría General de la República como por los órganos de con-trol institucional y las sociedades de auditoría, de ser el caso; al res-pecto, debemos decir que efectivamente son pasibles de ser audita-dos, ya que el control posterior que puedan efectuar cualquiera de
los órganos antes mencionados será respecto del periodo en que venía laborando dicho exfuncionario o exservidor.
Debemos aclarar, también, que existen procedimientos que señalan las normas en materia de control gubernamental para los casos en que se comuniquen hallazgos de auditoría a los exfuncionarios y/o exservidores, exigiéndose a la institución donde venían laborando que les presten las facilidades del caso a efectos de que puedan efectuar sus aclaraciones, descargos y/o comentarios a los mencio-nados hallazgos de auditoría.
BASE LEGAL
Artículo 6 de la Ley Nº 27785.
005
¿Qué comprende el control interno?
El control interno comprende las acciones de cautela previa,
simul-tánea y de verificación posterior que realiza la entidad sujeta a con-trol, con la finalidad de que la gestión de sus recursos, bienes y ope-raciones se efectúe correcta y eficientemente. Su ejercicio es pre-vio, simultáneo y posterior.
Como parte de las acciones de cautela previa, simultánea y de veri-ficación posterior se encuentra toda norma de carácter interno-admi-nistrativo que permita consolidar a la entidad como una que cuenta con todos los controles internos, materializados a través de las nor-mas internas antes referidas y dentro de estas, por ejemplo, las direc-tivas de caja chica, de rendición de cuentas, de viáticos, de encar-gos, de entrega de cargo, de austeridad, de disciplina y calidad del gasto, de uso de bienes y medidas de ecoeficiencia de las entida-des, de contrataciones de bienes y servicios iguales o inferiores a tres (3) Unidades Impositivas Tributarias, así como directivas para los contratos administrativos de servicios - CAS y código de ética de los trabajadores de la institución, reglamento de organización y fun-ciones, manuales de organización y funfun-ciones, manuales de proce-dimientos, etc. Hay que resaltar que estas normas deberán estar ali-neadas a la misión, visión, objetivos, etc., de la institución y no ser
una mera copia de cualquier otra norma, teniendo en cuenta que las realidades de las entidades no son iguales entre sí.
BASE LEGAL
Artículo 7 de la Ley Nº 27785.
006
¿A quién le compete realizar el control previo y
simultáneo?
El control interno previo y simultáneo compete exclusivamente a las autoridades, funcionarios y servidores públicos de las entidades como responsabilidad propia de las funciones que le son inherentes, sobre la base de las normas que rigen las actividades de la organi-zación y los procedimientos establecidos en sus planes, reglamen-tos, manuales y disposiciones institucionales, que contienen las polí-ticas y métodos de autorización, registro, verificación, evaluación, seguridad y protección.
Como parte de estas acciones, en muchas entidades suelen presen-tarse deficiencias que a futuro pueden generar responsabilidades de parte de los propios funcionarios públicos, más allá de lo que está reiterado y establecido en los reglamentos y directivas internas de las propias entidades. Entre las acciones a tener en cuenta pode-mos considerar:
1. Las declaraciones juradas de ingresos, bienes y rentas de las personas que están obligadas a presentarlas de acuerdo a ley. En muchos casos no se presentan las declaraciones juradas o se presentan extemporáneamente, con errores o información falsa.
2. La existencia de registro de vistos buenos y firmas de funciona-rios. Este registro de vistos buenos y firmas permitirá contar con un instrumento de verificación de la autenticidad, permitiendo reducir los riesgos de mal uso de estos.
3. La verificación de documentación sustentatoria de files
de la documentación sustentatoria de la información contenida en los files personales. Para ello, la unidad de personal o la que haga sus veces, deberá efectuar selectivamente la verificación de la autenticidad de la información sustentatoria de los files per-sonales cursando comunicaciones a algunas entidades o insti-tuciones respecto de la validez y autenticidad de la información contenida en dichos files.
4. El control de evaluación del rendimiento del personal. Esto
per-mitirá la actualización permanente, de ser el caso, del perso-nal de la institución; cabe precisar la importancia de la capaci-tación permanente del personal de las entidades, que deberá estar establecida en los respectivos planes anuales de capaci-tación institucional.
5. La verificación posterior de documentación sustentatoria de los procesos de contratos administrativos de servicios. Es impor-tante que, pese a haberse efectuado los procedimientos esta-blecidos para la contratación (mediante la evaluación curricular, entrevista personal, etc.), se efectúe una verificación posterior selectiva.
6. Que todos los contratos administrativos de servicios se encuen-tren debidamente suscritos, porque en muchos casos se termina con el proceso de contratación, se inicia la actividad laboral y, sin embargo, queda pendiente la suscripción de los contratos respectivos.
7. Que las personas contratadas mediante contratos administra-tivos de servicios cumplan estrictamente con el objeto de sus contrataciones. Existen entidades que luego de efectuar las con-vocatorias para la contratación de personal para determinado fin, y pese a los términos de referencia preestablecidos, termi-nan empleando a la persona contratada para otro fin diferente de aquel por el cual fue convocada y contratada.
8. Que las designaciones y/o encargaturas y conclusiones cons-ten en los respectivos files personales, de ser el caso, así como la entrega y recepción de cargos a que hubiere lugar. Existen entidades en las cuales se encarga únicamente de manera ver-bal alguna unidad orgánica, o se hace la designación mediante
la resolución respectiva, pero se encarga el puesto a otra per-sona mediante un documento interno. De otro lado, a veces en los files personales no constan las entregas de cargo o recep-ción, de ser el caso, no permitiendo darle una normal y trans-parente continuidad de las labores a quien suceda en el cargo, sea este por designación o por encargatura.
9. Que se verifique que todo el personal con contrato administra-tivo de servicios cumpla con el marcado de tarjeta/asistencia, de acuerdo a ley, así como que se cumpla con las justificaciones pertinentes en caso de falta y/o tardanzas. Pese a estar estipu-lado en los documentos internos –entiéndase directivas o regla-mento interno de trabajo– no se efectivizan los descuentos por faltas o tardanzas, ni se tramita oportunamente el periodo vaca-cional de los trabajadores bajo esta modalidad contractual. 10. Que se comunique a las unidades orgánicas los mecanismos de
control de asistencia, permiso, licencias, faltas, tardanzas, etc. Tal como se señaló anteriormente, deben existir mecanismos de control de estos aspectos que permitan transparentar la gestión en materia administrativa.
11. La verificación de los códigos patrimoniales de los bienes asig-nados a nivel nacional.
12. La entrega debidamente documentada y el control de asignación de bienes –teléfono, celulares, laptops, computadoras, impreso-ras, etc.– al personal del programa.
13. La rendición de cuentas del personal dentro de los plazos esta-blecidos. Para estos casos se debe establecer en las directivas anticipos correspondientes a efectos de rendición de cuentas, de viáticos, etc.
14. La existencia de una directiva interna de encargos.
15. La obligación de verificación de la vigencia de los RUC de todos los proveedores a nivel nacional.
16. La verificación de fechas y plazos establecidos para todo tipo de proceso, de entrega y recepción de documentos.
17. La comunicación oportuna al órgano de control institucional en caso de que la ley lo requiera (veedor).
18. Que se suscriban los contratos en las fechas establecidas y se ingrese la información en el Sistema Electrónico de Adquisicio-nes y ContratacioAdquisicio-nes del Estado (SEACE) de manera oportuna. 19. Que se tramiten oportunamente las órdenes de servicio. 20. Que se revisen los detalles de las cotizaciones.
21. Que se efectúe un seguimiento a los contratos en caso de cobro de penalidades.
22. La necesidad de requerimiento de tarjetas personales oficiales, sellos y correos electrónicos.
23. La toma de inventario físico, por parte del área encargada. 24. El control de uso de vehículos oficiales y asignación de
combustible.
25. El acceso, uso y custodia de bienes institucionales. 26. El sistema de seguridad de equipos de cómputo.
27. Que se implemente el control de asistencia de personal que per-mita un control eficiente.
28. El cumplimiento de la directiva de control de bienes.
29. La revisión de que la directiva de caja chica se encuentre vigente. 30. La verificación selectiva del sustento de caja chica para ver si
se cumple con el fin asignado.
31. Que se efectúen arqueos de fondos y valores de manera periódica.
32. La seguridad de los equipos informáticos, inventarios y asigna-ción de claves a los diferentes usuarios.
33. Que se recomiende el cambio de claves a los usuarios de manera periódica.
34. Que se cuente con un plan de contingencias de índole informática. 35. Que se justifique la necesidad del uso y acceso a Internet,
Face-book, entre otros.
36. Que la unidad de informática diseñe el sistema de control y segui-miento de información de las unidades orgánicas, en coordina-ción con estas.
37. Que se instruya a la unidad de recursos humanos, o a la que haga sus veces, para que una vez suscritos los contratos CAS se remita la información a la unidad de informática o a la que haga sus veces, a efectos de que se asigne el correo electrónico res-pectivo, cuidando que en caso de finalización de los contratos se comunique en la fecha a fin de dar de baja el correo electró-nico asignado.
38. La depuración de correos electrónicos de quienes no cuenten con contrato vigente.
39. La revisión del correcto uso de los celulares en cuanto a la asig-nación de bolsa de minutos, verificando que los usuarios estén usando las llamadas por red privada en los casos que fueren, y verificando luego la bolsa de minutos a otros operadores, a fin de no generar mayores gastos a la institución.
40. La disposición de que los funcionarios responsables de actua-lizar los portales de transparencia adopten las medidas técni-cas pertinentes, con el fin de regularizar la publicación de los documentos que contienen los contratos de publicidad estatal suscritos con las empresas que brindaron los servicios para la elaboración de campañas de publicidad institucional, de ser el caso. Pese a que muchas entidades cuentan con páginas web, en algunos casos el obtener información se torna complicado y a veces hasta engorroso por el hecho de no saber cómo obte-nerla o porque no está lo suficientemente detallada.
Por ejemplo, no existen detalles prácticos de búsqueda de infor-mación como sí lo tienen algunas municipalidades: quiénes son los funcionarios, sus planes anuales de adquisiciones y con-trataciones, su presupuesto (que en algunos casos es un dato general y no detallado), el currículum vítae u hoja de vida de los funcionarios y servidores públicos, así como la información que realmente sirva para poder inclusive efectuar estudios o com-paraciones. Existen responsables del portal de las entidades públicas, sin embargo, sería importante que al designarlos se les encargue elaborar una directiva interna que permita desarro-llar aspectos como los antes referidos, más aún en momentos de cambios en los que se hace necesario contar con informa-ción que permita a la sociedad civil, que en algunos casos des-conoce los aspectos de la administración pública, tener acceso fácil a ella.
Es importante tal vez mantener un estándar de información a nivel de las entidades el Estado, ya que en algunos casos se preocupan por cuestiones de forma mas no de fondo, es decir, el ingreso a las páginas web son en algunos casos de muy buena apreciación visual, sin embargo su contenido no es el esperado, hay información desactualizada o simplemente no hay infor-mación, sin perjuicio de que en algunos casos se señale como página en construcción o en actualización. Esperamos que las entidades, y específicamente las personas encargadas de las páginas web, realmente cumplan con el encargo y las manten-gan actualizadas, y con información que sea de fácil acceso y de utilidad pública.
Si bien existen algunos mecanismos de seguimiento, e inclusive hay entidades que están permanentemente vigilantes y super-visando que existan las publicaciones que deben efectuarse en las páginas web de las entidades del Estado, deberían crearse mecanismos paralelos de verificación de dicha información, pese a que esta se efectúa con carácter de declaración jurada; insistimos, debería efectuarse un seguimiento permanente de las entidades fiscalizadoras del Estado respecto de la actua-lización de dichas páginas, por ejemplo, podría considerarse que en un artículo adicional a las normas de carácter institucio-nal se incluya la inmediata colocación en la página web de la
entidad dicha norma. En algunos casos se evidencia que, por ejemplo, se publica la norma aprobatoria de un documento que forma parte integrante de dicha norma, sin embargo, este no se publica completo, debería existir un índice normativo que remita a acceder al marco jurídico de cada entidad con facilidad. En consecuencia, la ética pública depende, entre otros aspec-tos, de la voluntad personal, profesional y política de quienes están a cargo de la dirección de las instituciones, llámense del gobierno central, gobierno regional o gobierno local.
41. La verificación, monitoreo y supervisión de los convenios sus-critos por la institución. En este caso, todos los convenios debe-rían tener un funcionario responsable del monitoreo y supervi-sión permanente hasta su cumplimiento y plazo establecido, ya que en muchos casos se suscriben y luego no se sabe cuál es el área encargada de la supervisión.
42. El seguimiento del cumplimiento de la directiva sobre normas de implementación de medidas de ecoeficiencia.
43. La implementación de recomendaciones producto de los infor-mes emitidos por el Sistema Nacional de Control.
El control interno previo y simultáneo lo ejercen las autoridades,
funcionarios y servidores públicos de las entidades.
Como citáramos anteriormente, en este caso se está señalando como base los reglamentos de organización y funciones - ROF, los manuales de organización y funciones - MOF, los manuales de pro-cedimientos - Mapros y las directivas antes indicadas.
Es importante incidir en que los documentos normativos de gestión deben estar permanentemente actualizados y adecuados de acuerdo a la realidad, a la misión y a la visión de cada institución, ya que no todas las instituciones son iguales, ni les es imprescindible contar con una estructura orgánica que no sea la que se necesite, teniendo como otro de los parámetros el presupuesto de cada institución. A lo largo de los últimos años se ha ido deformando en algunos casos la elaboración de documentos normativos de gestión, limitándose a
ser muy similares unos a otros, pese a que la realidad de las enti-dades es totalmente opuesta.
Asimismo, vale precisar que los documentos normativos de gestión indicados en los párrafos precedentes son elaborados por la propia institución, y estos son uno de los parámetros de medición para la evaluación que se efectúa en los procesos de auditorías; es más, son utilizados como marco normativo de transgresión para la iden-tificación de las responsabilidades administrativas funcionales de los auditados.
Siendo importantes estos documentos normativos de gestión para un correcto desarrollo de la misma, se recomienda que conjuntamente con la resolución que se designa a un funcionario se les entregue bajo cargo dichos documentos, a efectos de que posteriormente no se aduzca desconocimiento de estos, además de ser documentos que sirven para determinar las funciones y/o actividades, o procedi-mientos a desarrollar durante su accionar como tales.
Adicionalmente a lo establecido en el párrafo precedente, es impor-tante hacer una precisión respecto al ingreso a la institución de un funcionario, ya que como siguiente paso a la recepción por parte de la institución de la resolución que lo designa como funcionario de alguna unidad orgánica de la entidad, deberá recepcionar el cargo del exfuncionario saliente, dentro de los procedimiento mínimos esta-blecidos para ello, tratándose de efectuarse al detalle, de acuerdo al volumen de la documentación a transferirse.
En el caso de transferencia de gestión, nos encontramos frente a documentación mínima que garantice el normal funcionamiento de la entidad, entre ellos se señalan:
1. Inventario físico detallado de los bienes muebles e inmuebles de propiedad de la entidad, de ser el caso, indicando si se encuen-tran pendientes de saneamiento. Asimismo, señalar si existen bienes afectados en uso y si sus contratos correspondientes se encuentran vigentes a la fecha de la transferencia.
2. Precisar los activos que se encuentran en situación de baja, así como aquellos que aún no han sido incorporados en el inventa-rio de bienes de la entidad.
3. Inventario de las cuentas bancarias de la entidad debidamente conciliadas; asimismo, se entregarán los talones de cheques uti-lizados, incluida la última chequera.
4. Detallar, si la hubiera, la utilización de otros medios de financia-miento (financieras, fondos mutuos, bonos, acciones, pagarés, papeles comerciales, operaciones de reporte, otros).
5. Libros de contabilidad y demás documentación sustentatoria de las operaciones contables y financieras realizadas, así como las obligaciones de orden financiero, de corto y mediano plazo, debiéndose tener presente la normativa vigente sobre la materia. 6. Estado situacional de procesos logísticos: pendientes y/o en
proceso.
7. Relación del personal, indicando su régimen de contratación, y monto de la planilla de activos, y la nómina de trabajadores contratados por servicios; así como outsourcing, contratos con empresas de servicios, etc., que brindan servicios de personal temporal –de ser el caso–.
8. Rendición de los anticipos y/o préstamos, viáticos concedidos al personal, teniendo en cuenta la normativa interna –de ser el caso–.
9. Inventario de sistemas informáticos y bases de datos computa-rizadas de gestión (trámite documentario, contabilidad, etc.). 10. Evaluación presupuestaria que muestre el grado de cumplimiento
de las metas programadas, con base en el presupuesto apro-bado. Al efecto, tomar en cuenta la normativa vigente sobre el particular.
11. Informe de situación de los juicios seguidos por la entidad o con-tra ella, indicando las implicancias adminiscon-trativas y financie-ras para el desarrollo de la gestión o las posibles contingencias que pudieran presentarse en contra de la entidad y si estas se encuentran contabilizadas.
13. Relación de normas expedidas por la entidad durante la gestión. 14. Documentos de gestión administrativa tales como la organiza-ción de la estructura de la entidad y de cada uno de los proce-sos de gestión.
15. Informe sobre el estado de los expedientes pendientes de aten-ción o de resoluaten-ción.
16. Indicar las acciones prioritarias en proceso o pendientes que requieran atención en un plazo inmediato.
17. Indicación de los principales factores internos y externos que afectaron adversamente la gestión, para el logro de los objeti-vos y metas institucionales.
18. Presentación del plan operativo o plan estratégico institucional, e informe sobre su cumplimiento durante la gestión.
19. Relación de los informes de control recibidos del Sistema Nacio-nal de Control (Contraloría General de la República, órganos de control institucional y/o sociedad de auditoría) durante la ges-tión, y del grado alcanzado en la implantación de recomendacio-nes, incluyendo las acciones judiciales que se hubiesen gene-rado. Verificar el último informe entregado por el órgano de con-trol institucional al último semestre.
20. Constancia de presentación ante la administración institucional de las declaraciones juradas de ingresos y de bienes y rentas de los funcionarios obligados.
21. Constancia de presentación ante la administración institucional de la declaración de compromiso de no incurrir en las prohibi-ciones e incompatibilidades de funcionarios y servidores públi-cos o empleo de información privilegiada y/o reservada a la cual se ha tenido acceso durante los servicios a la entidad.
22. Informe actualizado respecto a acciones efectuadas en cumpli-miento a los encargos y resoluciones de delegación y/o encar-gaturas, a diversas unidades orgánicas, de ser el caso.
23. Informe actualizado respecto de las acciones efectuadas en cumplimiento a los encargos y resoluciones de delegación y/o encargaturas de la unidad de administración o la que haga sus veces.
24. Informe actualizado respecto a acciones efectuadas en cumpli-miento a la resolución correspondiente de encargatura de trans-parencia y acceso a la información.
25. Informe actualizado respecto a acciones efectuadas en cumpli-miento a la resolución correspondiente de encargatura de actua-lización de portal web de la entidad.
26. Información relativa a convenios nacionales e internacionales. 27. Documentación pendiente por remitir a los diferentes organismos
del Estado: Presidencia de la República, ministerios, Congreso de la República, Contraloría General de la República, Defenso-ría del Pueblo, entre otras.
28. Demás información que se considere que permita conocer la situación real y actual de la entidad.
El control interno posterior es ejercido por los responsables
supe-riores del servidor o funcionario ejecutor en función del cumplimiento de las disposiciones establecidas, así como por el órgano de con-trol institucional según sus planes y programas anuales, evaluando y verificando los aspectos administrativos del uso de los recursos y bienes del Estado, así como la gestión y ejecución llevadas a cabo en relación con las metas trazadas y los resultados obtenidos. Esto, al igual que lo comentado anteriormente, así como por el órgano de control institucional mismo, a través de las acciones de control debi-damente establecidas en sus planes anuales de control.
Cabe precisar que no es necesario que se efectúe una auditoría para iniciarse un proceso administrativo disciplinario a un funciona-rio o exfuncionafunciona-rio (comisión especial de procesos administrativos disciplinarios) o a un servidor o exservidor (comisión permanente de procesos administrativos disciplinarios), teniendo en cuenta las facultades establecidas en la Ley de la Carrera Administrativa y en su Reglamento.
Es de indicar que de acuerdo a la Ley Nº 29622 –que aprueba el Reglamento de infracciones y sanciones para la responsabilidad administrativa funcional derivada de los informes emitidos por los órganos del Sistema Nacional de Control– la Contraloría General de la República se encargará de sancionar en caso de que las fal-tas sean graves o muy graves, y las falfal-tas leves serán sancionadas bajo los procedimientos establecidos en las normas referidas en el párrafo precedente. BASE LEGAL Artículo 7 de la Ley Nº 27785. Artículos 4 y 6 de la Ley Nº 28716. Artículos 1 y ss. de la Ley Nº 30161. R.C. Nº 372-2006-CG.
Numeral 6.3, rubro VI de la Directiva Nº 012-2013-CG/CPC, R.C. Nº 386-2013-CG.
007
¿Qué es el control externo?
Es el conjunto de políticas, normas, métodos y procedimientos téc-nicos, que compete aplicar a la Contraloría General de la República u otro órgano del Sistema Nacional de Control por encargo o desig-nación de esta, con el objeto de supervisar, vigilar y verificar la ges-tión, la captación y el uso de los recursos y bienes del Estado. Se realiza fundamentalmente mediante acciones de control con carác-ter selectivo y poscarác-terior.
Al señalarse en el párrafo precedente “u otro órgano del Sistema” se refiere a los órganos de control institucional de cada entidad o a las sociedades de auditoría designadas mediante concurso público por la Contraloría General de la República, principalmente para auditar los estados financieros y presupuestarios de determinado ejercicio. Cuando se habla de que la auditoría es selectiva se refiere, ade-más, a que no se hace en toda la institución y a todas las áreas, sobre todos los aspectos. Es decir, se puede auditar a la Gerencia de Recursos Humanos - ejercicio 2011, esto no quiere decir que no se pueda volver a auditar dicha unidad orgánica al mismo periodo, teniendo en cuenta que es selectivo, es decir, por ejemplo, que solo
se auditó en esa oportunidad planillas y control de asistencia, y en una próxima auditoría se auditará los contratos y los files persona-les, etc.
En concordancia con sus roles de supervisión y vigilancia, el con-trol externo podrá ser preventivo o simultáneo cuando se determine taxativamente por ley o por normativa expresa, sin que en ningún caso conlleve injerencia en los procesos de dirección y gerencia a cargo de la administración de la entidad, o interferencia en el con-trol posterior que corresponda.
En este caso, el órgano de control institucional, o la Contraloría Gene-ral de la República misma, podrá efectuar acciones de control pre-ventivo para determinar posibles deficiencias o riesgos que pudie-ran afectar el normal desarrollo de la actividades de la institución, llámense veedurías, las que contendrán una serie de recomenda-ciones –de ser el caso– a fin de que la institución cumpla con sub-sanar, no siendo impedimento para el ejercicio del control posterior a través de cualquier acción de control posterior.
Para su ejercicio, se aplicarán sistemas de control de legalidad, de gestión, financiero, de resultados, de evaluación de control interno u otros que sean útiles en función a las características de la enti-dad y la materia de control, pudiendo realizarse en forma individual o combinada.
En cuanto a los sistemas de control de legalidad (cumplimiento de normativa externa o interna), de desempeño (auditorías de desem-peño), financiero (auditoría a los estados financieros), resulta-dos (auditoría de resultaresulta-dos), evaluación de control interno (como parte de los procedimientos de una auditoría), son efectuados en forma individual o combinada como parte de los procedimientos de auditoría.
BASE LEGAL
Artículos 7 y 8 de la Ley Nº 27785.
008
¿Cuáles son los principios que guían el control
gubernamental?
Los principios básicos son los siguientes:
1. La universalidad, entendida como la potestad de los órganos
de control para efectuar, con arreglo a su competencia y atribu-ciones, el control sobre todas las actividades de la respectiva entidad, así como de todos sus funcionarios y servidores, cual-quiera fuere su jerarquía.
Es decir, los órganos conformantes del Sistema Nacional de Control pueden auditar cualquier área, cualquier periodo, sobre cualquier material, de cualquier actividad de las instituciones del Estado, sin diferencia de jerarquía (desde el titular hasta cual-quier unidad orgánica o dependencia de la institución).
2. El carácter integral, en virtud del cual el ejercicio del control
consta de un conjunto de acciones y técnicas orientadas a eva-luar, de manera cabal y completa, los procesos y operaciones materia de examen en la entidad y sus beneficios económicos y/o sociales obtenidos en relación con el gasto generado, las metas cualitativas y cuantitativas establecidas, su vinculación con políticas gubernamentales, variables exógenas no previsi-bles o controlaprevisi-bles e índices históricos de eficiencia.
Esta evaluación, que se deberá efectuar de manera cabal y com-pleta, dará como resultado de los procedimientos de la audito-ría datos objetivos por parte del auditor que permita a la enti-dad tomar conocimiento de la situación actual encontrada a fin de que, como resultado de dicho informe, puedan efectuar una correcta y eficiente implementación de recomendaciones pro-ducto de la auditoría, resultado que redundará en beneficio de la entidad auditada.
3. La autonomía funcional, expresada en la potestad de los
órga-nos de control para organizarse y ejercer sus funciones con inde-pendencia técnica y libre de influencias. Ninguna entidad o auto-ridad, funcionario o servidor público ni terceros pueden oponerse,
interferir o dificultar el ejercicio de sus funciones y atribuciones de control.
Los órganos de control institucional dependen normativa y admi-nistrativamente de la Contraloría General de la República, en su calidad de ente superior del Sistema Nacional de Control, y son autónomos respecto de la propia entidad y terceros.
Es preciso indicar que en muchas entidades ya se cuenta con jefes de los órganos de control institucional designados por la propia Contraloría General de la República; sin embargo, toda-vía a la fecha existen jefes de los órganos de control institucio-nal que fueron designados por la propia entidad, si bien bajo concurso público de méritos y comunicados oportunamente a la Contraloría General de la República, con la normativa ante-rior, estos siguen dependiendo normativa y funcionalmente de la propia Contraloría General de la República; en algunos casos se podría decir que no cuentan con una independencia plena, teniendo en cuenta que formar parte de la planilla de la entidad existiendo una dependencia económica que podría vulnerar su independencia, más aún cuando el personal con el que cuenta el órgano de control institucional son trabajadores de la propia institución o por su modalidad de contratación siguen depen-diendo de la entidad que será auditada.
4. El carácter permanente, que define la naturaleza continua y
perdurable del control como instrumento de vigilancia de los pro-cesos y operaciones de la entidad.
El control gubernamental se ejerce permanentemente a través de sus órganos respectivos, mediante las actividades de con-trol programadas en su plan anual de concon-trol, o por encargo del órgano superior de control, pero siempre con conocimiento de titular de la entidad.
5. El carácter técnico y especializado del control como sustento
esencial de su operatividad, bajo exigencias de calidad, consis-tencia y razonabilidad en su ejercicio, considerando la necesi-dad de efectuar el control en función de la naturaleza de la enti-dad en la que se incide.
En mérito a su carácter técnico y especializado puede ejercer su función auditora en cualquier entidad de cualquier naturaleza, a través de su personal multidisciplinario.
6. La legalidad, que supone la plena sujeción del proceso de
con-trol a la normativa constitucional, legal y reglamentaria aplicable a su actuación.
Durante el proceso de control se deberá cumplir con todas las normas y procedimientos establecidos para tal finalidad, los tores deberán ser objetivos e imparciales y brindarán a los audi-tados todas las garantías de ello.
7. El debido proceso de control, por el que se garantiza el
res-peto y observancia de los derechos de las entidades y perso-nas, así como de las reglas y requisitos establecidos.
Como parte del debido proceso de control se encuentra la situa-ción de los hallazgos de auditoría, que deberán ser comunica-dos garantizando el debido proceso, cumpliendo con tocomunica-dos los requisitos establecidos para dicho procedimientos. Dado que es una duda constante en los auditados, es preciso aclarar que los hallazgos son comunicados especificando un norma pre-suntamente incumplida (criterio), la que deberá ser plasmada en la observación final en el informe en caso de ser levantado el hallazgo, ya que si en el informe final se consigna otra norma presuntamente trasgredida distinta a la del hallazgos, se esta-ría vulnerando el derecho a defensa y el debido proceso, como lo comentaremos más adelante.
8. La eficiencia, eficacia y economía, a través de los cuales el
proceso de control logra sus objetivos con un nivel apropiado de calidad y óptima utilización de recursos.
Deberá disponerse de información confiable que permita al audi-tor efectuar su trabajo permitiendo el logro de los objetivos y se cumpla con la normativa vigente al momento del proceso de control.
9. La oportunidad, consistente en que las acciones de control se
lleven a cabo en el momento y circunstancias debidas y perti-nentes para cumplir su cometido.
Es importante el resultado de una acción de control de manera oportuna, a fin de que sirva a la entidad para corregir en su momento de acuerdo a las recomendaciones formuladas en dicha acción, ya que si pasa el tiempo se inobservaría este prin-cipio, y no solo eso, se estará perjudicando a la entidad, hacién-dola seguir incurriendo en las deficiencias encontradas sin haber-las solucionado de manera oportuna.
10. La objetividad, en razón de la cual las acciones de control se
realizan sobre la base de una debida e imparcial evaluación de fundamentos de hecho y de derecho, evitando apreciaciones subjetivas.
Es importante que el auditor logre mantener su objetividad frente a cualquier acción que haga perder imparcialidad al momento de su evaluación, exponiendo al auditado a ser sancionado por una apreciación subjetiva.
11. La materialidad, que implica la potestad del control para
concen-trar su actuación en las transacciones y operaciones de mayor significación económica o relevancia en la entidad examinada. Siempre en este caso hay muchas dudas respecto a los audita-dos de entidades de bajo presupuesto, es decir, de pocos recur-sos, ya que para ellos un monto que puede ser considerado inmaterial para una entidad con recursos, para esta puede sig-nificar porcentualmente a su presupuesto una suma importante, por ello es que el auditor deberá tomar en cuenta la materiali-dad no solo por el monto sino, además, por lo que pueda signi-ficar a la entidad.
De otro lado, es importante señalar que el auditor también deberá tener en cuenta, a la hora de formular su plan anual de control, este principio respecto al resto de la entidad, es decir, la signifi-cancia económica que permita merituar la conveniencia de una acción de control.
12. El carácter selectivo del control, entendido como el que ejerce
el Sistema en las entidades, sus órganos y actividades críticas de estos, que denoten mayor riesgo de incurrir en actos contra la probidad administrativa.
El auditor evaluará cuáles son las áreas críticas que denotan mayor riesgo de incurrir en actos contra la probidad, de acuerdo a los lineamientos impartidos por la Contraloría General de la República dentro de sus directivas, es por ello el carácter selectivo.
13. La presunción de licitud, según la cual, salvo prueba en
con-trario, se reputa que las autoridades, funcionarios y servidores de las entidades han actuado con arreglo a las normas legales y administrativas pertinentes.
Este principio es básico antes, durante y después del proceso de la auditoría, ya que al resquebrajar este principio se estarían violando las normas constitucionales básicas de la presunción de inocencia.
14. El acceso a la información, referido a la potestad de los
órga-nos de control de requerir, conocer y examinar toda la informa-ción y documentainforma-ción sobre las operaciones de la entidad, aun-que sea secreta, necesaria para su función.
Claro está que el acceso a la información debe constar como requisito previo la solicitud formal, y que sea sobre los hechos y documentación materia de investigación.
Si bien los órganos de control podrán solicitar y examinar todo tipo de documentación, dicha solicitud deberá estar amparada legalmente en una investigación con conocimiento del órgano superior de control.
15. La reserva, por cuyo mérito se encuentra prohibido que durante
la ejecución del control se revele información que pueda causar daño a la entidad, a su personal o al Sistema, o dificulte la tarea de este último.
16. La continuidad de las actividades o funcionamiento de la
enti-dad al efectuar una acción de control.
Esto significa que las actividades de la institución no se vean inte-rrumpidas por la acción de control; pese a ello, en el momento en que se elabora el plan anual de control, los órganos de con-trol institucional deberán ver los momentos de no interrumpir la continuidad de las actividades, vale decir, no programar una audi-toría en el área de contabilidad en el mes que está cerrando su balance, o en el área de rentas de un gobierno local durante el mes de febrero, cuando son los meses en que estos dan prio-ridad a sus acciones teniendo en cuenta que se está emitiendo las cuponeras respectivas para el pago de árbitros municipales que en muchos casos es el mes de mayor recaudación para estas instituciones, como en el mes de diciembre como cierre de año y que muchos contribuyentes se están poniendo al día en sus pagos.
Evidentemente, sin interferir en el proceso de elaboración del plan anual de control, el titular de la entidad puede sugerir al órgano de control institucional se tenga en cuenta las necesi-dades planteadas en el párrafo precedente, a fin que las activi-dades propias de la institución no se vean interrumpidas. 17. La publicidad, consistente en la difusión oportuna de los
resul-tados de las acciones de control u otras realizadas por los órga-nos de control, mediante los mecanismos que la Contraloría General considere pertinentes, teniendo en cuenta además las excepciones que plantea la norma en la materia.
Considerando las excepciones que plantea la Contraloría Gene-ral de la República, se deberá a través de los mecanismos esta-blecidos, dar a conocer los resultados de los informes de control tal como se señala, así como tener en cuenta las limitaciones de la publicidad en cuanto a la entrega de los informes de con-trol que identifique responsabilidades administrativas funciona-les, responsabilidades civiles y/o presuntas responsabilidades penales, como lo veremos más adelante.
18. La participación ciudadana, que permita la contribución de la
En este aspecto, en los últimos años la participación ciuda-dana ha sido fundamental a través del control social, tanto por los mismos ciudadanos como por los medios de comunicación que muchas veces pueden dar muchas evidencias a efectos de que se practique una oportuna acción de control de manera inmediata.
Si bien existe un procedimiento establecido respecto a las denun-cias ciudadanas, básicamente, la participación ciudadana se viene dando a través del control social que vienen ejerciendo los diferentes medios de comunicación, los que a través de sus equi-pos de investigaciones revelan algunas irregularidades o indi-cios de actividades vinculadas a hechos delictivos, permitiendo a la Contraloría General de la República enviar un equipo de auditores a la entidad denunciada a efectos de que verifique la autenticidad de los hechos materia de la denuncia, que en este caso es periodística.
19. La flexibilidad, según la cual, al realizarse el control, ha de
otor-garse prioridad al logro de las metas propuestas respecto de aquellos formalismos cuya omisión no incida en la validez de la operación objeto de la verificación, ni determinen aspectos rele-vantes en la decisión final.
En este aspecto, lo que prima es el criterio y objetividad del audi-tor para poder darse cuenta qué es relevante o no lo es.
Este principio, si bien tiene aspectos que puede lindar en lo subjetivo, depende mucho del auditor y el criterio de este, al momento de realizar la actividad de control, priorizando el logro de las metas propuestas según se señala.
BASE LEGAL
009
¿Qué es una acción de control?
Es la herramienta esencial del Sistema Nacional de Control por la cual el personal técnico de sus órganos conformantes, mediante la aplicación de las normas, procedimientos y principios que regulan el control gubernamental, efectúa la verificación y evaluación, obje-tiva y sistemática, de los actos y resultados producidos por la enti-dad en la gestión y ejecución de los recursos, bienes y operaciones institucionales.
Como comentamos, estas acciones de control se realizan con suje-ción al plan nacional de control y a los planes aprobados para cada órgano del Sistema de acuerdo a su programación de actividades y requerimientos de la Contraloría General de la República, los que deberán contar con la correspondiente asignación de recursos pre-supuestales para su ejecución, aprobada por el titular de cada enti-dad, encontrándose protegidos por el principio de reserva.
BASE LEGAL
010
¿Qué es el Sistema Nacional de Control?
El Sistema Nacional de Control es el conjunto de órganos de con-trol, normas, métodos y procedimientos, estructurados e integrados funcionalmente, destinados a conducir y desarrollar el ejercicio del control gubernamental en forma descentralizada.
Su actuación comprende todas las actividades y acciones en los campos administrativo, presupuestal, operativo y financiero de las entidades y alcanza al personal que presta servicios en ellas, inde-pendientemente del régimen que las regule.
BASE LEGAL
Artículo 12 de la Ley Nº 27785.
011
¿Cómo está conformado el Sistema Nacional de
Control?
El Sistema está conformado por los siguientes órganos de control: 1. La Contraloría General de la República, en su calidad de ente
2. Todas las unidades orgánicas responsables de la función de control gubernamental de las entidades, sean estas de carácter sectorial, regional, institucional o se regulen por cualquier otro ordenamiento organizacional, es decir, los órganos de control institucionales.
3. Las sociedades de auditoría externa independientes, cuando
son designadas por la Contraloría General de la República y contratadas durante un periodo determinado para realizar en las entidades los servicios de auditoría económica, financiera, de sistemas informáticos, de medio ambiente y otros.
BASE LEGAL
Artículos 3 y 13 de la Ley Nº 27785.
012
¿Cómo está regulado el control gubernamental?
El control gubernamental se efectúa bajo las normas establecidas por la Contraloría General de la República, la cual establece los lineamientos, disposiciones y procedimientos técnicos correspon-dientes a su proceso en función a la naturaleza y/o especialización de las entidades, las modalidades de control aplicables y los obje-tivos trazados para su ejecución. Dicha regulación permitirá la eva-luación por los órganos de control de la gestión de las entidades y sus resultados.
La Contraloría General de la República, como ente rector del Sis-tema, organiza y desarrolla el control gubernamental en forma des-centralizada y permanente, lo cual se expresa con la presencia y accionar de los órganos de control institucional en cada una de las entidades públicas de los niveles central, regional y local.
BASE LEGAL
013
¿Quiénes son los responsables del control
guber-namental en las entidades?
En las entidades sujetas al Sistema Nacional de Control, los res-ponsables de que el control gubernamental cumpla con sus fines y metas son:
a) El titular, los servidores y funcionarios de la entidad, responsa-bles de la implantación y funcionamiento del control interno, así como de su confiabilidad, conforme a la Ley de Control Interno de las Entidades del Estado y la Ley del Sistema Nacional de Control y de la Contraloría General de la República.
b) El jefe del órgano de control institucional, quien tiene a su cargo el ejercicio del control interno posterior a que se refiere el artí-culo 7 de la Ley del Sistema Nacional de Control y de la Con-traloría General de la República, así como del control externo que se ejerce por encargo de la Contraloría según el artículo 8 de dicha ley.
BASE LEGAL
Artículos 7 y 8 de la Ley Nº 27785.
014
¿Cuáles son las atribuciones del Sistema
Nacio-nal de Control?
Las referidas atribuciones son las siguientes:
1. Efectuar la supervisión, vigilancia y verificación de la correcta gestión y utilización de los recursos y bienes del Estado, lo cual también comprende supervisar la legalidad de los actos de las instituciones sujetas a control en la ejecución de los lineamien-tos para una mejor gestión de las finanzas públicas, con pru-dencia y transparencia fiscal, conforme a los objetivos y planes de las entidades, así como de la ejecución de los presupuestos del sector público y de las operaciones de la deuda pública.
2. Formular oportunamente recomendaciones para mejorar la capa-cidad y eficiencia de las entidades en la toma de sus decisiones y en el manejo de sus recursos, así como los procedimientos y operaciones que emplean en su accionar, a fin de optimizar sus sistemas administrativos, de gestión y de control interno. 3. Impulsar la modernización y el mejoramiento de la gestión
pública, a través de la optimización de los sistemas de gestión y ejerciendo el control gubernamental con especial énfasis en las áreas críticas sensibles a actos de corrupción administrativa. 4. Propugnar la capacitación permanente de los funcionarios y ser-vidores públicos en materias de administración y control guberna-mental. Los objetivos de la capacitación estarán orientados a con-solidar, actualizar y especializar su formación técnica, profesio-nal y ética. Para dicho efecto, la Contraloría General de la Repú-blica, a través de la Escuela Nacional de Control, o mediante convenios celebrados con entidades públicas o privadas ejerce un rol tutelar en el desarrollo de programas y eventos de esta naturaleza. Los titulares de las entidades están obligados a dis-poner que el personal que labora en los sistemas administra-tivos participe en los eventos de capacitación que organiza la Escuela Nacional de Control, debiendo tales funcionarios y ser-vidores acreditar cada dos años dicha participación.
Dicha obligación se hace extensiva a las sociedades de audi-toría que forman parte del Sistema, respecto al personal que empleen para el desarrollo de las auditorías externas.
5. Exigir a los funcionarios y servidores públicos la plena respon-sabilidad por sus actos en la función que desempeñan, iden-tificando el tipo de responsabilidad incurrida, sea administra-tiva funcional, civil o penal, y recomendando la adopción de las acciones preventivas y correctivas necesarias para su imple-mentación. Para la adecuada identificación de la responsabili-dad en que hubieren incurrido funcionarios y servidores públi-cos, se deberá tener en cuenta cuando menos las pautas de: identificación del deber incumplido, reserva, presunción de lici-tud, relación causal, las cuales serán desarrolladas por la Con-traloría General de la República.
6. Emitir, como resultado de las acciones de control efectuadas, los informes respectivos con el debido sustento técnico y legal, constituyendo prueba preconstituida para el inicio de las acciones administrativas y/o legales que sean recomendadas en dichos informes.
En el caso de que los informes generados de una acción de con-trol cuenten con la participación del Ministerio Público y/o de la Policía Nacional, no corresponderá abrir investigación policial o indagatoria previa, así como solicitar u ordenar de oficio la actua-ción de pericias contables.
7. Brindar apoyo técnico al procurador público o al representante legal de la entidad en los casos en que deban iniciarse accio-nes judiciales derivadas de una acción de control, prestando las facilidades y/o aclaraciones del caso, y alcanzando la documen-tación probatoria de la responsabilidad incurrida.
Los diversos órganos del Sistema ejercen estas atribuciones y las que expresamente les señala la ley y sus normas reglamentarias.
BASE LEGAL
DE LA REPÚBLICA
015
¿Qué es la Contraloría General de la República?
Es el ente técnico rector del Sistema Nacional de Control, dotado de autonomía administrativa, funcional, económica y financiera que tiene como misión dirigir y supervisar con eficiencia y eficacia el control gubernamental, orientando su accionar al fortalecimiento y transpa-rencia de la gestión de las entidades, la promoción de valores y la responsabilidad de los funcionarios y servidores públicos, así como contribuir con los poderes del Estado en la toma de decisiones y con la ciudadanía para su adecuada participación en el control social. No puede ejercer atribuciones o funciones distintas a las estableci-das en la Constitución Política, en su ley orgánica, en las disposicio-nes reglamentarias y las normas técnicas especializadas que emita en uso de sus atribuciones.
BASE LEGAL
Artículo 16 de la Ley Nº 27785.
