En la ciudad de Paraná, capital de la provincia de Entre Ríos, a los veintitrés días del mes de septiembre del año dos mil veintiuno, reunidos en la Sala de Audiencias de la Excma. Cámara Federal de Apelaciones, los señores miembros de la misma, a saber: Presidente, Dra. Beatriz Estela Aranguren y Jueces de Cámara, Dra. Cintia Graciela Gomez y Dr. Mateo José Busaniche; a fin de tratar el expediente caratulado: “ALBORNOZ, JOSE LUIS CONTRA ESTADO NACIONAL- POLICIA FEDERAL ARGENTINA SOBRE DIFERENCIAS SALARIALES”, Expte. N° FPA 5197/2019/CA1, proveniente del Juzgado Federal N°2 de Paraná, en virtud del recurso de apelación deducido contra la resolución de primera instancia, se someten a estudio las siguientes cuestiones:
PRIMERA CUESTIÓN: ¿Es justa la sentencia apelada?
SEGUNDA CUESTIÓN: ¿Qué pronunciamiento corresponde dictar?
A LA PRIMERA DE LAS CUESTIONES PLANTEADAS, LA SRA.
JUEZ DE CÁMARA, DRA. BEATRIZ ESTELA ARANGUREN, DIJO :
I- Que llegan estos actuados a conocimiento del Tribunal en virtud del recurso de apelación interpuesto por la parte demandada el 22/03/2021, contra la sentencia de fecha 19/03/2021, que rechaza la excepción de prescripción;
hace lugar a la demanda, declara el carácter remunerativo y bonificable de los suplementos “zona” y “función policial operativa” creados por el Decreto 380/17 del PEN y condena a la demandada a incluirlos, según corresponda, en los haberes mensuales del actor, debiendo abonar las sumas retroactivas devengadas desde la fecha de su creación, con más intereses devengados a tasa pasiva hasta la efectiva incorporación de los mismos, por planilla de liquidación a
realizarse por el organismo liquidador. Impone las costas en el orden causado, difiere la regulación de honorarios y tiene presente la reserva del caso federal efectuada.
El recurso se concede el 12/04/2021, expresa agravios la demandada el 16/04/2021, los que son contestados por la parte actora en fecha 13/05/2021 y quedan los presentes en estado de resolver en fecha 28/05/2021.
II- a) Que la parte apelante relata los antecedentes de la causa y se agravia de la sentencia de grado que la condenara a incluir en el concepto “haber mensual” los suplementos dispuestos por el decreto 380/17, con carácter remunerativo y bonificable. Cita la causa “Bovari de Díaz”
de la Corte Suprema de Justicia de la Nación.
Expresa que los suplementos creados por el Decreto 380/17 deben asignarse en forma exclusiva y excluyente al personal en actividad o que presta servicios efectivos en la institución policial y destaca que poseen carácter no salarial y no bonificable.
Finalmente, opone el plazo de prescripción de dos (2) años previstos en el Código Civil y Comercial y mantiene la reserva del caso federal.
b) Que la parte actora rebate los fundamentos de su contraria y solicita, asimismo, que se modifique la distribución de costas efectuada y se impongan a la demandada, por resultar vencida.
III- Que el actor, personal activo de la Policía Federal Argentina, ocurre a la jurisdicción y deduce demanda contra el Estado Nacional - Ministerio de Seguridad - Policía Federal Argentina, a fin de obtener la incorporación en el concepto sueldo de su haber mensual,
con carácter remunerativo y bonificable, los suplementos establecidos en el art. 5 “Zona” y art. 6 “Función Policial Operativa” creados por el Decreto 380/17 y sus modificatorios, más los retroactivos conforme fueran devengados desde la fecha de su aplicación, más intereses.
La parte demandada al contestar el traslado de la demanda, sostiene el carácter particular de los suplementos reclamados y opone excepción de prescripción de 2 años conforme la nueva redacción del CCC.
El magistrado de grado rechazó el planteo de prescripción e hizo lugar a la demanda incoada y contra dicha decisión se alza la parte apelante.
IV- Que, en forma liminar, corresponde destacar que la Corte Suprema de Justicia de la Nación ha decidido en repetidas oportunidades que los jueces no están obligados a analizar todos los argumentos articulados por las partes, sino únicamente aquéllos que a su juicio resulten conducentes para la resolución de la contienda (Fallos 276:132, 280:320, 303:2088, 304:819, 305:537, 307:1121).
V- Que cuestiones de orden metodológico imponen tratar en primer lugar el segundo agravio expresado por la parte demandada y conforme al cual postula que el plazo de prescripción aplicable es el de dos (2) años previsto en el Código Civil y Comercial.
Al analizar la decisión del juez de grado se observa que, efectivamente, el plazo aplicado fue el de dos (2) años (art. 2560 del CCC) y que se rechazó la excepción de prescripción atento la fecha en que fue sancionado el decreto (30/05/2017), y la de interposición de la demanda (02/05/2019, cfr. cargo de fs. 11).
Por ello, el agravio expresado es inoficioso.
VI- a) Que el decreto 380/2017, dictado el 30/05/2017, fijó el haber mensual para el personal de la Policía Federal Argentina conforme el detalle del Anexo I (art. 1), del que surge que el haber mensual de Comisario General se fijó en PESOS VEINTICUATRO MIL CUATROCIENTOS CON SETENTA Y NUEVE CENTAVOS ($24.400,79) y el de Agente en PESOS NUEVE MIL DOSCIENTOS NOVENTA Y OCHO CON NOVENTA Y CUATRO CENTAVOS ($9.298,94).
Asimismo, creó el Programa de Alta Dedicación Operativa (P.A.D.O., arts. 2 y 3).
En el art. 4 se instituyó el suplemento particular, no remunerativo y no bonificable, por “Alta Dedicación Operativa” a percibirse por el personal con destino permanente o en comisión de servicio en el Programa de Alta Dedicación Operativa (P.A.D.O.), consistente en montos fijos por grados. La planilla anexa correspondiente fija al Comisario Inspector la suma de PESOS VEINTE MIL OCHO ($
20.008) y al Agente la de PESOS DIEZ MIL TRESCIENTOS TREINTA Y DOS ($10.332).
En el art. 5 se incorpora el suplemento por “Zona”, de carácter no remunerativo y no bonificable, para el personal que sea destinado o se encuentre destinado en las regiones destalladas en el Anexo correspondiente y conforme los montos fijos estipulados.
Del Anexo correspondiente surge que se instituyeron ocho (8) regiones en las que están incluidas las veintitrés (23) provincias (aclarando respecto de la provincia de Buenos Aires, que están excluidas las dependencias que se encuentren en un radio de 80 km. de la Ciudad Autónoma de
Buenos Aires, así como ésta). Los montos, según las distintas regiones, oscilan para un Comisario General entre PESOS DIECIOCHO MIL CUATROCIENTOS TREINTA Y OCHO CON NOVENTA Y NUEVE CENTAVOS ($18.438,99) y PESOS ONCE MIL SEISCIENTOS NOVENTA Y SEIS CON TREINTA Y TRES CENTAVOS ($11.696,33); y para un Agente, entre PESOS SIETE MIL QUINIENTOS SESENTA Y CUATRO CON SETENTA Y TRES CENTAVOS ($7.564,73) y PESOS CUATRO MIL SETECIENTOS NOVENTA Y OCHO CON CINCUENTA CENTAVOS ($4.798,50).
Mediante art. 6 se previó el “Suplemento por Función Policial Operativa”, de carácter remunerativo y no bonificable, destinado al personal policial al que se le asignen funciones de naturaleza operativa vinculadas a la investigación, prevención y combate del delito. Es incompatible con la percepción de los suplementos de Alta Dedicación Operativa y por Función Técnica de Apoyo. Se calcula mediante un monto fijo establecido en Planilla anexa que lo determina en PESOS DIECIOCHO MIL QUINIENTOS VEINTIDOS ($18.522) para el Comisario General y en PESOS SIETE MIL QUINIENTOS CINCUENTA Y CUATRO CON SETENTA Y CINCO CENTAVOS ($7.554,75) para el Agente.
El art. 7 creó el suplemento por “Función Técnica de Apoyo”, de carácter remunerativo y no bonificable, a percibirse por el personal policial que cumpla tareas de apoyo a las funciones operativas en organismos o dependencias policiales con Asiento en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y en la provincia de Buenos Aires en un radio de 80 Km de la CABA. Es incompatible con la percepción de los suplementos de Alta Dedicación Operativa y por Función Policial Operativa. Se calcula en montos
fijos por grados, según planilla anexa que lo establece para Comisario General en PESOS ONCE MIL QUINIENTOS DIECIOCHO CON SETENTA Y CINCO CENTAVOS ($11.518,75) y para Agente en PESOS CUATRO MIL SETECIENTOS CINCUENTA Y TRES CON TREINTA Y CINCO CENTAVOS ($4.753,35).
En el art. 8 se estipula que la “Compensación por Custodia” la cobrará el personal policial que cumpla funciones de custodia en sedes de organismos públicos fuera del horario normal de labor y se liquidará por hora trabajada.
El art. 9 estipula que el suplemento particular
“Especialidad de alto riesgo”, de carácter no remunerativo y no bonificable, lo percibirá el personal con destino permanente o en comisión del Servicio en los Grupos Especiales de Operaciones Federales (G.E.O.F.) o en el Grupo Especial UNO (G.E.1) que tuviere tareas de riesgo directo y específico derivado de la misión asignada a tales unidades. Se calcula mediante un coeficiente fijado en el anexo respectivo.
Finalmente, el decreto reglamenta otros aspectos de la función policial, ajenos a la presente litis.
Resulta de interés mencionar que mediante Resolución 2569/2017 de la Caja de Retiros, Jubilaciones y Pensiones de la Policía Federal se estableció el alcance de los suplementos precedentes “como suplementos particulares solo para el personal efectivo, no alcanzando al personal en situación de pasividad, conforme lo establecen los artículos 96 y 101 inc. c) de la ley 21.965” (art. 1). Por ello, dejó establecido que no corresponde la liquidación de tales sumas (art. 2).
b) Que el régimen salarial de la Policía Federal, consagrado en la ley 21.965, establece que “El sueldo básico y la suma de aquellos conceptos que perciba la generalidad del personal policial en servicio efectivo, cuya enumeración y alcances determine la Reglamentación se denominará ‘haber mensual’. Cualquier asignación que en el futuro resulte necesario otorgar al personal policial en actividad y la misma revista carácter general, se incluirá en el rubro del ‘haber mensual’ que establezca la norma legal que la otorgue” (art. 75).
El art. 77 sienta que: “Los suplementos particulares para el personal en servicio efectivo, los percibirá quien desarrolle actividades que impliquen normalmente un riesgo o peligro o provoquen un deterioro físico o psíquico, en el monto y condiciones que fije la Reglamentación. El PODER EJECUTIVO NACIONAL podrá crear, además, otros suplementos particulares en razón de las exigencias a que se vea sometido el personal, como consecuencia de la evolución técnica de los medios que equipan a la Institución, o de las zonas, ambientes o situaciones especiales en que deba actuar”.
El art. 96 de la ley citada determina lo atinente al haber de retiro y estipula: “Cualquiera sea la situación en que revistare el personal en el momento de su pase a situación de retiro, el haber de retiro se calculará sobre el CIEN POR CIENTO (100%) de la suma de los conceptos de sueldo y suplementos generales, o por otros conceptos que se establezcan expresamente en el futuro para el personal en servicio efectivo del mismo grado y antigüedad y según la escala de porcentajes proporcionales al tiempo de
servicio. En todos los casos y para todos los efectos, el haber de retiro tendrá el mismo tratamiento que el sueldo y suplementos generales que perciba el personal en servicio efectivo. Las asignaciones familiares que establece la legislación nacional, así como los suplementos particulares y las compensaciones a que se refieren los artículos 77 y 78 de la presente Ley, quedan excluidos a los efectos del cálculo del haber de retiro previsto en el presente artículo”.
De conformidad con lo expresado, a fin de determinar si el actor tiene derecho a percibir los suplementos creados por el decreto 380/2017, corresponde establecer los alcances de los suplementos instituidos.
c) Que el Dr. Rosenkrantz, en su voto emitido en la causa “Bosso”, explica que “…una asignación reviste carácter general cuando es otorgada al personal en actividad sin que sea necesario para su cobro desempeñarse en alguna función específica o que se presente una situación de hecho particular. Esa determinación puede surgir de la propia norma de creación del suplemento en cuestión o bien de la forma en que se liquida entre el personal en actividad”.
Agrega que “De acuerdo con el primero de los criterios enunciados precedentemente, para que un suplemento revista carácter general en los términos del art. 75 de la ley 21.965 es menester que la norma de creación lo haya otorgado a la totalidad del personal policial con independencia de si cumple determinada función… En lo que respecta al segundo de los criterios mencionados, la determinación de si un suplemento creado
como particular reviste carácter general por el modo en que cada fuerza lo liquida a su personal depende de una circunstancia de hecho que debe ser probada en el expediente” (“Bosso, Fabián Gonzalo c/ EN – Mº de Seguridad – PFA s/ Personal Militar y civil de las FFAA y de Seg.”, Expte. Nº CAF 73977/2014/CS1-CA1, sentencia del 24/09/2019).
En el presente caso, no se cumple el primero de los criterios enunciados en la medida en que el decreto especificó los requisitos que debían cumplirse, en principio, para la percepción de cada uno de los suplementos creados.
En relación al segundo de los criterios expuestos, cabe destacar que en autos no se produjo prueba alguna tendiente a acreditar el modo en que se liquidan los diferentes suplementos. Es más, la parte actora no cuestionó la declaración de la cuestión como de puro derecho (fs. 40 y vta.).
No obstante, de la lectura misma del decreto surge que la totalidad de los agentes que se desempeñan en las provincias percibe el suplemento “Zona”. Asimismo, el suplemento por “Función policial operativa” es abonado a todo el personal policial que se dedique a la investigación prevención y combate del delito. Finalmente, dentro de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y en un radio 80 km. de ésta dentro de la Provincia de Buenos Aires, todos los agentes que cumplen tareas de apoyo a las funciones operativas cobran el suplemento por “Función Técnica de Apoyo”.
De lo expresado precedentemente surge que todos los agentes en las provincias perciben el suplemento “Zona”, al que se le puede sumar el de “Función policial operativa” si realizan tal tipo de tareas. En la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y dentro de un radio de 80 km. dentro de la Provincia de Buenos Aires, todo el personal percibirá el suplemento por “Función Técnica de Apoyo” o por “Función policial operativa”, dependiendo de las tareas que tenga asignadas, en tanto es razonable considerar que dentro de la Fuerza policial se realiza una de tales tareas, o la otra.
Tales pautas permiten concluir que mediante la interacción de los alcances de sus arts. 5, 6 y 7, el decreto bajo análisis permitió que la gran mayoría del personal policial percibe alguno de los suplementos allí creados.
A lo que se suma que las normas bajo análisis no fijaron límites de personal que podría cobrar los suplementos u otras pautas que evitaran su generalización.
Por otro lado, y más allá de las ponderaciones precedentes, cabe puntualizar la alta significación económica que tales suplementos tienen sobre las remuneraciones fijadas.
En el caso del suplemento “Zona”, si bien las asignaciones varían según la región, los valores más bajos alcanzan al 50% del haber mensual de cada categoría.
Respecto del suplemento por “Función policial operativa”
los montos fijados representan, aproximadamente, un 75% del haber de cada categoría. Finalmente, la incidencia del
suplemento por “Función técnica de apoyo” ronda el 50% del haber de cada categoría.
En este punto, resulta de interés recordar que la Corte Suprema ha expresado: “Que, por lo demás, no es inapropiado observar que una retribución como la indicada -fijada por la reglamentación en el 35% del haber- no es meramente accesoria, sino que representa una parte sustancial de la remuneración del personal, a punto que de no ser así entendido la expresión “haber” (y, en su caso, el “sueldo básico” del art. 74 de la misma ley) dejaría de tener una verdadera significación real. Y es que, la exclusión de asignaciones que por su entidad conforman una parte importante del haber, tiene el efecto de transformar la remuneración principal en accesoria, con el consiguiente trastrocamiento de la función primordial que el haber cumple, cual es la de servir de base para el cálculo de otros suplementos, lo que es contrario a la finalidad perseguida por el citado art. 75 (doctrina de la causa
“Franco”, Fallos 322:1868, considerando 12). Desde tal perspectiva, no cabe negar el carácter bonificable del ingreso económico de que se trata, ya que viene impuesto por aplicación de normas superiores que expresan la voluntad del legislador en el punto” (Fallos: 326:928).
Para enfatizar lo dicho precedentemente vale citar lo expresado por la Corte Suprema, aunque con relación a los haberes del personal militar, en la doctrina de Fallos:
322:1874, donde sostuvo: “Que por extensas que se juzguen las atribuciones conferidas en la ley 19.101 al Poder Ejecutivo para determinar la composición del haber mensual y el monto de los suplementos que lo complementan, ellas no
le alcanzan para transformar la remuneración principal en accesoria ni la remuneraciones accesorias en lo principal, mediante el simple arbitrio de designar a una parte sustancial de la retribución que regularmente percibe la generalidad del personal en contraprestación por sus servicios militares como ajena al haber o ‘sueldo’ de éste”.
Atento todo lo expresado, se concluye que los suplementos “Zona” (art. 5), por “Función policial operativa” (art. 6) y por “Función técnica de apoyo” (art.
7) reúnen características que permiten asignarles carácter general, remunerativo y bonificable; las que no presentan los demás suplementos creados por el decreto 380/2017.
Por ello, se rechaza el recurso de apelación interpuesto y se confirma la sentencia que asigna tal carácter a los dos suplementos reclamados en autos (“Zona”
y “Función policial operativa”).
En sentido similar se ha pronunciado este Tribunal, por mayoría de votos, en los autos “BENITEZ, VICTOR JORGE CONTRA ESTADO NACIONAL SOBRE SUPLEMENTOS FUERZAS ARMADAS Y DE SEGURIDAD” (Expte. N°FPA 22566/2018/CA1, sentencia del 03/03/2021).
VII- Que no corresponde abordar en esta instancia el cuestionamiento a la distribución de costas que efectuó la parte actora al contestar agravios, en tanto dicha parte omitió interponer el correspondiente recurso de apelación.
VIII- Que, en cuanto a las costas de esta instancia, la complejidad del caso y el carácter novedoso de la cuestión, justifican el apartamiento del principio general
de la derrota y su distribución en el orden causado (art.
68, segundo párrafo, del CPCCN).
IX- Que se regulan los honorarios habidos en esta instancia por la Dra. Silvana N. TAGLIAFERRO en un 33% de los que oportunamente le sean regulados en la instancia de grado, según el art. 30 de la ley 27.423; sin regularse al letrado de la parte demandada atento a lo previsto en el art. 2 de la misma ley.
Voto a la primera cuestión por la afirmativa.
El Sr. Vocal de Cámara, Dr. Mateo José Busaniche, por los mismos fundamentos, adhiere al voto precedente.
A LA MISMA CUESTIÓN PLANTEADA, LA SRA. JUEZA DE CÁMARA, DRA. CINTIA GRACIELA GOMEZ , DIJO :
I-…, II-…, III-…, IV-…, V-…, VI- a) Que dicho ello, cabe señalar que el decreto 380/2017 introdujo modificaciones en el régimen salarial de la Policía Federal Argentina, creando tres suplementos con carácter particular, a saber: “Alta Dedicación Operativa (P.A.D.O),
“Función Policial Operativa” y “Función Técnica de Apoyo”.
Así, se dispuso en el art. 4 del decreto citado que el Suplemento por “Alta Dedicación Operativa” reviste carácter no remunerativo y no bonificable. En tanto los arts. 6 y 7 referidos a los suplementos por “Función Policial Operativa” y “Función Técnica de Apoyo”, se crearon con carácter remunerativo y no bonificable.
Asimismo, dicha normativa estableció las condiciones y requisitos para acceder a ellos.
Que los arts. 13, 14 y 15 extienden dichos suplementos al personal civil.
Que, ahora bien, corresponde considerar lo dispuesto en los arts. 74 y 75 de la Ley 21.965, así el primero de los artículos citados, en su primer párrafo, determina que el personal en situación de actividad percibirá el sueldo básico, suplementos generales, suplementos particulares y compensaciones que para cada caso determine expresamente la ley y su reglamentación. Por su parte, el art. 75 refiere que cualquier asignación que en el futuro resulte necesario otorgar al personal policial en actividad reviste carácter general, debe incluirse en el rubro “haber mensual” que establezca la norma legal que lo disponga.
Que asimismo el art. 96 de la misma ley establece que cualquiera sea la situación que revista el personal al momento de su pase a situación de retiro, el haber de retiro se calculará sobre el cien por ciento (100%) de la suma de los conceptos de sueldos y suplementos generales, o por otros conceptos que se establezcan expresamente en el futuro para el personal en servicio efectivo del mismo grado y antigüedad y según la escala y porcentajes proporcionales al tiempo de servicio. En todos los casos y para todos los efectos el haber de retiro tendrá el mismo tratamiento que el sueldo y suplementos generales que perciba el personal de servicio efectivo.
Arribados a este punto, cabe recordar que es doctrina de nuestro Máximo Tribunal que, aun cuando sólo decide en los casos concretos que le son sometidos y que sus fallos no resultan obligatorios para otros análogos, es deber de los jueces inferiores conformar sus decisiones a aquél.
Así, se ha dicho que “…carecen de fundamento las sentencias de los tribunales inferiores que se apartan de
tales precedentes sin aportar nuevos argumentos que justifiquen modificar la posición sentada por la Corte, en su carácter de intérprete supremo de la Constitución Nacional y de las leyes dictadas en su consecuencia…”
(“Fallos” 307:1094).
Que el Máximo Tribunal se ha expedido en “Torres, Pedro C/ Caja de Retiro, Jubilaciones y Pensiones de la Policía Federal” al referir que “La generalidad que asume el pago al personal en actividad de los suplementos establecidos por el decreto 2744/93, que se percibe con independencia de si el interesado se ve sometido a una exigencia o situación especial que implique riesgo o peligro, muestra de modo indisimulable que su otorgamiento ha tenido connotaciones salariales” (Fallo 321:619).
Dicho fallo resulta aplicable atento a la analogía de las cuestiones involucradas.
En virtud de todo lo expresado se considera que los suplementos dispuestos por el Decreto 380/2017 revisten carácter general, remunerativo y bonificable.
Por todo ello, corresponde rechazar el agravio expresado y confirmar la sentencia dictada.
VII-…, VIII-…, IX-…
Voto a esta primera cuestión por la afirmativa.
A LA SEGUNDA CUESTION PLANTEADA, L A SRA. JUEZ DE CÁMARA, DRA. BEATRIZ ESTELA ARANGUREN , DIJO :
Que corresponde rechazar el recurso de apelación interpuesto y confirmar la sentencia apelada.
Se imponen las costas de la presente instancia en el orden causado (art. 68, segundo párrafo, del CPCCN).
Se regulan los honorarios habidos en esta instancia por la Dra. Silvana N. TAGLIAFERRO en un 33% de los que oportunamente le sean regulados en la instancia de grado, según el art. 30 de la ley 27.423; sin regularse al letrado de la parte demandada atento a lo previsto en el art. 2 de la misma ley.
Se tiene presente la reserva del caso federal efectuada. Así voto.
Los Sres. Vocales de Cámara, Dres. Mateo José Busaniche y Cintia Graciela Gómez, adhieren al voto precedente.
No siendo para más, se dio por finalizado el acto, labrándose la presente, la que es firmada por los Vocales de Cámara, por ante mí, que doy fe.
CINTIA GRACIELA GOMEZ BEATRIZ ESTELA ARANGUREN MATEO JOSÉ BUSANICHE CON SU VOTO
SENTENCIA
Paraná,23 de septiembre de 2021.
Y VISTOS:
Atento el Acuerdo que antecede;
SE RESUELVE:
Rechazar el recurso de apelación interpuesto y confirmar la sentencia apelada.
Imponer las costas de la presente instancia en el orden causado (art. 68, segundo párrafo, del CPCCN).
Regular los honorarios habidos en esta instancia por la Dra. Silvana N. TAGLIAFERRO en un 33% de los que oportunamente le sean regulados en la instancia de grado, según el art. 30 de la ley 27.423; sin regularse al letrado de la parte demandada atento a lo previsto en el art. 2 de la misma ley.
Tener presente la reserva del caso federal efectuada.
Regístrese, notifíquese, difúndase a través de la Dirección de Comunicación Pública de la Corte Suprema de Justicia de la Nación. Cumplido bajen.
CINTIA GRACIELA GOMEZ BEATRIZ ESTELA ARANGUREN MATEO JOSÉ BUSANICHE CON SU VOTO
