Proyectos Productivos 3
en formato SENPLADES
Colección
Nuevo Estado
Primera Edición, 2011
650 G596f
Enríquez, Guillermo
Formulación y evaluación ex-ante de proyectos Productivos de inversión pública Formato SENPLADES/ 1ª. Ed. —Quito: Editorial IAEN, ….
72 p.; 21 x 29,7 cms.; (Colección Nuevo Estado: Planificación, Desarrollo y Proyectos de Inversión Pública, N.º 3)
ISBN: 978-9942-07-103-3
1. ADMINISTRACIÓN PÚBLICA 2. PROYECTOS DE DESARROLLO
3. ECONOMÍA SOCIAL 4. PLAN NACIONAL DEL BUEN VIVIR 5. SECRETARIA NACIONAL DE PLANIFICACIÓN Y DESARROLLO I. Título
© De esta edición: IAEN
Instituto de Altos Estudios Nacionales Av. Amazonas N37-271 y Villalengua esq.
Telf: (593) 02 2464201 / 02 2260008 www.iaen.edu.ec
Equipo Académico Autor
Guillermo Enríquez Bermeo
Edición pedagógica y revisión de estilo Dalia María Noboa C.
Equipo Editorial Coordinación editorial Paquita Troya Fernández
(593) 02 2260011. Extensión 208
Correo electrónico: [email protected] Diseño gráfico y diagramación
David Rivera Vargas
Diseño colección y portada Allen Vallejo
ISBN: 978-9942-07-103-3 Imprensión:
Imprenta Mariscal Quito - Ecuador, 2011
Prohibida la reproducción parcial o total sin autorización expresa del IAEN.
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Trabajamos para ti
fundamental para el trabajo teórico y práctico de los y las servidores servidoras públicos.
El documento incluye una serie de reflexiones normativo - conceptuales, así como herramientas probadas y aplicadas en diversos tipos de escenarios y, finalmente, involucra el aspecto afectivo/emocional, como factor determinante en el proceso de formulación de proyectos productivos.
Este texto está orientado para que se convierta en referente fundamental de la capacitación a servidoras y servidores públicos del Gobierno Central así como de los Gobiernos Autónomos Descentralizados, que estén relacionados con el desarrollo, la planificación participativa y particularmente, con la producción de bienes y servicios. Especial énfasis se ha puesto en la denominada “Economía Popular y Solidaria”, que requiere de la presentación de proyectos de inversión pública en el formato SENPLADES.
Surge de la urgencia por implementar iniciativas productivas que se articulen al desarrollo desde el nuevo ordenamiento territorial, la estrategia alimentaria, la generación de empleo y todos aquellos factores que profundicen la aplicación de principios como los de equidad, solidaridad, y sustentabilidad para la construcción del Buen Vivir. Representa una suerte de síntesis, producto de múltiples esfuerzos académicos y su encuentro con las necesidades ciudadanas.
Este texto permitirá trabajar casos reales que impliquen la aplicación de conceptos, normas, uso de herramientas y principios; tiene la versatilidad de proporcionar insumos a cursantes con distintos niveles de experiencia y conocimientos.
A nombre de las instituciones comprometidas en este trabajo, deseamos a los lectores éxitos en las distintas instancias de gestión pública y aspiramos que a corto plazo podamos contar con proyectos comprometidos con la propuesta de desarrollo para la construcción del Buen Vivir.
MSc. Carlos Arcos Cabrera Rector Instituto Altos Estudios Nacionales
René Ramírez Gallegos Secretario Nacional SENPLADES
El Plan del Desarrollo ... 11
El COOTAD y el COPFP ... 14
Articulación en función de las competencias ... 16
El Plan Nacional de Buen Vivir ... 19
El Plan Nacional de Buen Vivir (extracto) ... 22
La Economía Popular y Solidaria ... 27
Priorización de Proyectos de Inversión Pública ... 31
Proyectos Productivos ... 37
Normas para la inclusión de programas y proyectos en los planes de inversión pública ... 42
Contenido... 42
1. Antecedentes... 42
2. Procedimiento para la inclusión de programas y proyectos en los planes de inversión pública... 42
3. Estructura general para la presentación de proyectos de inversión y de cooperación externa no reembolsable ... 43
Guía general para la presentación de proyectos de inversión y de cooperación externa no reembolsable ... 45
1. Datos generales del proyecto ... 45
2. Diagnóstico y problema ... 46
3. Objetivos del proyecto ... 49
Matriz de Marco Lógico ... 50
4. Viabilidad y plan de sostenibilidad ... 51
5. Presupuesto ... 54
6.Estrategia de ejecución ... 55
7. Estrategia de seguimiento y evaluación ... 56
8. Anexos ... 57
Sectores y subsectores de intervención definidos ... 58
Anexo Sostenibilidad Social ... 60
Esquema general para la presentacióndel documento de un programa de inversión ... 61
Guía para la presentación del documento de un programa ... 62
ANEXO I formato para la presentación de perfiles de proyectos ... 67
Bibliografía recomendada ... 71
necesarios para la generación de iniciativas productivas.
Se han considerado para este propósito, aspectos de orden normativo y de orden conceptual.
Dentro de los normativos, la Constitución y un conjunto de leyes, que nos orientan sobre el marco que regirá para atender la generación del desarrollo; y, entre los conceptuales, los que nos orientan sobre la construcción de un futuro de dignidad para los ecuatorianos, vinculados al Buen Vivir.
La tarea de conocer lo normativo y lo conceptual nos permitirá, en función del desarrollo, articular la planificación en sus distintos niveles, las competencias de los gobiernos locales, el rol de las instituciones del Estado, el ordenamiento territorial y especialmente, la participación ciudadana, para la construcción del Buen Vivir.
Así, la construcción del Buen Vivir, es una tarea a largo plazo mediada por la concurrencia de múltiples actores y factores; en lo relativo a la producción, se trata de un proceso de articulación de los factores productivos, con la participación comunitaria, que permita su perfeccionamiento.
La producción en la óptica del Buen Vivir podemos entenderla como el recurso que construye una estrategia alimentaria, la generación de empleo, la producción con valor agregado, y el desarrollo local.
Particularmente, este texto se enfocará en la generación o fortalecimiento en la denominada
“economía popular y solidaria” expresada a través de múltiples instrumentos normativos y conceptuales. Para ello utilizaremos distintas herramientas metodológicas que identifiquen la viabilidad de la iniciativa productiva, en la escala que fuere y sin perder de vista definiciones de planificación del Gobierno Central y los Gobiernos Autónomos Descentralizados GADs.
Veremos un caso práctico en que se aplicarán los conocimientos y las herramientas mencionadas. Adicionalmente, cada lector, estará en capacidad de elaborar su propio proyecto.
Finalmente es necesario destacar que al aplicar aquellos conocimientos y herramientas, para la generación o fortalecimiento de iniciativas productivas, se considerarán los contenidos:
éticos, de conciencia y de responsabilidad social.
La propuesta señalada en la Constitución de Montecristi sobre el modelo de desarrollo, plantea una nueva visión de la economía. Ahora toda la actividad económica está subordinada a la construcción del Buen Vivir; el art. 2751 señala: “El régimen de desarrollo del país es un conjunto organizado, sostenible y dinámico de los sistemas económicos políticos, socio culturales y ambientales, que garantizan la realización del Buen Vivir, el sumak kawsay (. . .)”
Como puede apreciarse, pese al grado de complejidad, ya que considera múltiples elementos, esta propuesta es armónica a la vez que sencilla.
Modelo de desarrollo
En esta concurrencia de elementos para la construcción del modelo de desarrollo propuesto, se considera fundamental la planificación participativa para el desarrollo, según lo señala el art. 2792 “El sistema nacional descentralizado de planificación participativa, organizará la planificación para el desarrollo. El sistema se conformará por un Consejo Nacional de Planificación, que integrará los distintos niveles de gobierno, con participación ciudadana (. . .)”; el Art. 239 expresa que “(. . .)el régimen de gobiernos autónomos descentralizados se regirá por la ley correspondiente, que establecerá un sistema nacional de competencias de carácter obligatorio y progresivo y definirá las políticas y mecanismos para compensar los desequilibrios territoriales en el proceso de desarrollo.”
Ordenamiento del territorio
Otro elemento considerado, es el nuevo ordenamiento territorial, que permite contar con una organización territorial con más afinidades, de modo que se facilite la generación de condiciones para el desarrollo, particularmente en el tema que nos interesa que es la producción, otorgando facultades especiales para la toma de decisiones, en los distintos niveles de gobiernos autónomos descentralizados con el aval de la planificación participativa, que servirán para la construcción del futuro que cada localidad requiera; el Art. 241 dice:
…”los gobiernos autónomos descentralizados de las regiones, distritos metropolitanos, provincias, y cantones tendrán facultades legislativas en el ámbito de sus competencias y jurisdicciones territoriales (. . .) Las juntas parroquiales tendrán facultades reglamentarias. . .”
Art. 241 ”La planificación garantizará el ordenamiento territorial y será obligatoria en todos los gobiernos autónomos descentralizados”. Al planeamiento se suman la participación y un nuevo orden territorial.
1 Constitución del Ecuador, Ed.”El Forum” 2011
2 Constitución del Ecuador, Ed.”El Forum” 2011
Propósito del régimen de desarrollo
El propósito del régimen de desarrollo es garantizar la calidad y esperanza de vida, mejorar las capacidades de la población; construir un sistema económico justo, democrático, productivo solidario y sostenible; fomentar la participación y el control social; recuperar y conservar la naturaleza; garantizar la soberanía nacional; promover el ordenamiento territorial equilibrado y equitativo, que articule actividades socioculturales, administrativas, económicas y de gestión, que proteja la diversidad cultural, preserve la memoria ancestral y el patrimonio cultural.
El régimen de desarrollo se asienta en los siguientes postulados: la Planificación Participativa para el desarrollo (Art. 279); la Soberanía Alimentaria (Art.281), responsable de la supervivencia de la nación; la Soberanía Económica (Art.283) que define el sistema económico y la política económica; “la identificación de Sectores Estratégicos, Servicios y Empresas Públicas, el Trabajo y la Producción y sus formas de organización para la producción y su gestión.
Soberanía económica
El Art. 283 al tratar de la soberanía económica, nos dice que: “(. . .) el sistema económico es social y solidario; reconoce al ser humano como sujeto y fin; propende a una relación dinámica y equilibrada de la sociedad. Estado y mercado en armonía con la naturaleza; y, tiene como objeto garantizar la producción y reproducción de las condiciones materiales e inmateriales que posibiliten el Buen Vivir(. . .)se integrará por las forma de organización económica pública, privada, mixta, popular y solidaria, y las demás que la Constitución determine.”
Sectores estratégicos
El Art. 319, al respecto de la ”identificación de Sectores Estratégicos, Servicios y Empresas Públicas, el Trabajo y la Producción”, señala: “ Se reconocen diversas formas de organización de la producción, entre otras la comunitaria, cooperativas(. . .) el Estado promoverá las formas de producción que aseguren el Buen Vivir de la población(. . .)alentará la producción que satisfaga la demanda interna y garantice una activa participación del Ecuador en el contexto internacional “.
La producción en este contexto constituye un factor determinante para el desarrollo gracias a su rol de proporcionar bienes y servicios, y nos viene con una nueva visión: la del Buen Vivir.
Foto GEB: Planificación Comunitaria San Francisco/Muisne/Esmeraldas
El modelo de desarrollo tiene como objetivo la construcción del Buen Vivir, para ello requerimos diseñar un futuro con planificación participativa en el que la producción sea parte del sistema económico solidario.
El Código Orgánico de Organización Territorial, Autonomía y Descentralización-COOTAD/ Código Orgánico de Planificación y Finanzas Públicas-COPFP
Para complementar el carácter normativo de la Constitución surgen dos instrumentos adicionales: el Código Orgánico de Organización Territorial, Autonomía y Descentralización;
y, el Código Orgánico de Planificación y Finanzas Públicas; de estos consideraremos varios aspectos relativos a la planificación y a las competencias.
Dadas las características de biodiversidad y diversidad cultural existentes en el Ecuador, la Constitución, así como diverso tipo de postulados provenientes especialmente del desarrollo local, enunciaron que se crearían mejores condiciones para el desarrollo si los pueblos involucrados en esta tarea, contaban con afinidades, provenientes de un espacio territorial o cultural comunes; esto permitiría aprovechar mejor, cuencas hidrográficas, recursos naturales, oportunidades para la producción o la generación de servicios, crear redes de producción, alcanzar una visión macro sobre la producción y otros factores; por esto se señala entre los objetivos del COOTAD en el Art. 23“(. . .)b) La profundización del proceso de autonomías y descentralización del Estado, con el fin de promover el desarrollo equitativo, solidario y sustentable del territorio, la integración y participación ciudadana, así como el desarrollo social y económico de la población(. . .)”Art.4. “(. . .)g) El desarrollo planificado participativamente para transformar la realidad y el impulso de la economía popular y solidaria con el propósito de erradicar la pobreza, distribuir equitativamente los recursos y la riqueza, y alcanzar el buen vivir(. . .)”
Planificación participativa
Un elemento determinante en el ejercicio de aprovechar las afinidades de orden territorial está dada por la capacidad que tengan sus habitantes de identificar el futuro que quieren construir, inicialmente en cada localidad menor y paulatinamente en ámbitos que irían desde lo parroquial hasta lo regional, es la planificación participativa y se la ejerce autónomamente en cada ámbito jurisdiccional que señala la ley; el Art. 2954.- Planificación del desarrollo.- Los gobiernos autónomos descentralizados, con la participación protagónica de la ciudadanía, planificarán estratégicamente su desarrollo con visión de largo plazo considerando las particularidades de sus jurisdicción, que además permitirán ordenar la localización de acciones públicas en función de las cualidades territoriales(. . .).a). Un diagnóstico que permita conocer las capacidades, oportunidades y potencialidades de desarrollo(. . .)”
El ejercicio de la planificación participativa se expresa en distintos niveles, todos ellos regulados para que puedan articularse y complementarse, sea del caso que la planificación de la junta parroquia rural sea complementaria al de las juntas vecinas, al cantón, a la provincia a la región y el país mismo. Esta planificación participativa tiene además una
3 Código Orgánico de Organización Territorial, Autonomía y Descentralización, Ed.”El Forum” 2011
4 Código Orgánico de Organización Territorial, Autonomía y Descentralización, Ed.”El Forum” 2011
dimensión holística, es decir debe incluir todo aspecto posible; para ello el Art. 2975. Nos dice de los Objetivos del ordenamiento territorial:”(. . .)tiene como objeto complementar la planificación económica, social y ambiental...racionalizar las intervenciones sobre el territorio;
y orientar su desarrollo y aprovechamiento sostenible (. . .)”, “(. . .)a) La definición de las estrategias territoriales de uso, ocupación y manejo del suelo en función de los objetivos económicos, ambientales y urbanísticos (. . .)”
Se ha insistido mucho en esto de la planificación participativa y existe una razón esencial para ello: y es que únicamente se legitima una acción de planificación si viene con el aval y el consenso de la comunidad; además no es posible confiar en la visión futura de la planificación si proviene del técnico, del político o del cura. Cada uno de ellos tiene su visión de futuro y es legítima, pero es importante encontrar un espacio en el que se expresen todas las visiones de futuro y en ese espacio construir consensos; esto nos explica claramente lo que dice el Art. 3026.- respecto de la Participación ciudadana: “La ciudadanía, en forma individual o colectiva, podrán participar de manera protagónica en la toma de decisiones, la planificación y la gestión de los asuntos públicos y en el control social público(. . .)”
Foto GEB. Planificación Comunitaria Muisne/Esmeraldas
Únicamente se legitima una acción de planificación si viene con el aval y el consenso de la comunidad;
además no es posible confiar en la visión futura de la planificación si proviene del técnico, del político o del cura. Cada uno de ellos tiene su visión de futuro y es legítima, pero es importante encontrar un espacio en el que se expresen todas las visiones de futuro y en ese espacio construir consensos.
5 Código Orgánico de Organización Territorial, Autonomía y Descentralización, Ed.”El Forum” 2011
6 Código Orgánico de Organización Territorial, Autonomía y Descentralización, Ed.”El Forum” 2011
Articulación en función de las competencias
Si disponemos de un ordenamiento territorial que crea las mejores condiciones para implementar el desarrollo, identificando afinidades de orden geográfico, cultural, económico y están también presentes aspectos como la solidaridad que es la unidad de los lazos sociales que unirán a los miembros de una determinada localidad, o región de nuestra sociedad o la subsidiaridad que es dar apoyo a otras localidades que tienen poco desarrollo. El Buen Vivir es apoyarnos, hermanarnos, avanzar todos. Sencillamente no podemos enfrentar un futuro cargado de conflictividad por las crisis de todo orden, sino contamos con un halo ético/
espiritual que nos comunique e identifique como seres humanos.
Para esto el Estado define las reglas del juego que nos permitirán construir el futuro que deseamos, pero sobre todo, gracias al ámbito de las autonomías, especifica las competencias y sobre todo evidencia su complementariedad; brevemente revisaremos fragmentos de distintos artículos que tratan estas reglas: el Art. 327 sobre las Competencias exclusivas de gobiernos autónomos descentralizados a nivel regional, dice: “(. . .)g) Fomentar las actividades productivas regionales...h) Fomentar la seguridad alimentaria en la región(. . .)”;
para las provincias: Art. 428.- “(. . .). f) Fomentar las actividades productivas provinciales, especialmente las agropecuarias...”;para los municipios el Art.559 Si bien no se señala específicamente un apoyo a la producción, sí lo hace en forma indirecta cuando trata de la dotación de los medios para el funcionamiento de la producción, en cuanto a: ocupación del suelo, transporte y vialidad, servicios, capacidad de legislar mediante ordenanzas, planificar y mantener infraestructura física, catastros etc. ; para los gobiernos autónomo descentralizados de parroquias rurales, el Art. 6510 señala: “(. . .)d) incentivar el desarrollo de actividades productivas comunitarias, la preservación de la biodiversidad y la protección del ambiente(.
. .)”. Como puede apreciarse hemos puesto especial énfasis en la producción, recordando a los cursantes que este factor es apenas parte, aunque complementaria, de una visón holística11 que se expresa en la Constitución.
El Art. 135. “Ejercicio de la competencia de fomento de las actividades productivas y agropecuarias... Para este ejercicio la Constitución asigna a los gobiernos autónomos descentralizados regionales, provinciales y parroquiales rurales, se ejecutarán de manera coordinada y compartida, observando las políticas emanadas de las entidades rectoras en materia productiva y agropecuaria y se ajustarán a las características y vocaciones productivas territoriales,(. . .).””(..). A los gobiernos autónomos descentralizados regionales, provinciales, cantonales y parroquiales rurales les corresponde de manera concurrente la definición de estrategias de participación de apoyo a las producción; el fortalecimiento de las cadenas productivas con un enfoque de equidad; la generación y democratización de los servicios técnicos y financieros a la producción; la transferencia de tecnología, desarrollo del conocimiento y preservación de los saberes ancestrales orientados a la producción; la agregación de valor para lo cual se promoverá la investigación científica y tecnológica; la
7 Código Orgánico de Organización Territorial, Autonomía y Descentralización, Ed.”El Forum” 2011
8 Código Orgánico de Organización Territorial, Autonomía y Descentralización, Ed.”El Forum” 2011
9 Código Orgánico de Organización Territorial, Autonomía y Descentralización, Ed.”El Forum” 2011
10 Código Orgánico de Organización Territorial, Autonomía y Descentralización, Ed.”El Forum” 2011
11 Holístico: que analiza los eventos desde el punto de vista de múltiples interrelaciones,
construcción de infraestructura de apoyo a la producción; el impulso de organizaciones económicas de los productores e impulso de emprendimientos económicos y empresas comunitarias; la generación de redes de comercialización; y, la participación ciudadana en el control en la ejecución y resultados de estrategias productivas(. . .)”
“Para el cumplimiento de sus competencias establecerán programas y proyectos orientados al incremento de la productividad, optimización del riego, asistencia técnica, suministro de insumos agropecuarios y trasferencia de tecnología, en el marco de la soberanía alimentaria, dirigidos principalmente a los micro y pequeños productores.”
“Los gobiernos autónomos descentralizados provinciales podrán delegar el ejercicio de esta competencia a los gobiernos autónomos descentralizados municipales cuyos territorios sean de vocación agropecuaria. Adicionalmente, estos podrán implementar programas y actividades productivas en las áreas urbanas y de apoyo a la producción y comercialización de bienes rurales, en coordinación con los gobiernos autónomos descentralizados parroquiales rurales.”
“El fomento de la actividad productiva y agropecuaria debe estar orientada al acceso equitativo de los factores de producción, para lo cual los diferentes niveles de gobierno evitarán la concentración o acaparamiento de estos recursos productivos; impulsarán la eliminación de privilegios o desigualdades en el acceso a ellos; y, desarrollarán políticas específicas para erradicar la desigualdad y discriminación hacia las mujeres productoras.”
“El turismo es una actividad productiva que puede ser gestionada concurrentemente por todos los niveles de gobierno”.
En el Código Orgánico de Planificación y Finanzas Públicas, se corrobora, se concuerda y se complementa esta visión, aplicada en este caso a la asignación de los recursos en función de una planificación que ha guardado su sindéresis conforme la explicación que antecede;
el Art.- 912 nos dice: “La planificación del desarrollo se orienta hacia el cumplimiento de los derechos constitucionales, el régimen del desarrollo y el régimen del Buen Vivir, y garantiza el ordenamiento territorial(. . .)”. El Art.- 1213. señala:”La planificación del desarrollo y el ordenamiento territorial es competencia de los gobiernos autónomos descentralizados en sus territorios (. . .)”; El Art. 1814: nos dice sobre: el “Sistema Nacional Descentralizado de Planificación Participativa: Constituye el conjunto de procesos, entidades e instrumentos que permiten la interacción de los diferentes actores, sociales e institucionales, para organizar y coordinar la planificación del desarrollo en todos los niveles de gobierno.”; finalmente el Art. 6215: trata un aspecto que se destaca en el “formato SENPLADES cuando se trata de inversión externa: para la Cooperación internacional no Reembolsable, “Se entiende por cooperación internacional no reembolsable al mecanismo por el cual la República del Ecuador otorga, recibe, transfiere o intercambia recursos, bienes, servicios, capitales, conocimientos y/o tecnología con el objeto de contribuir o complementar las iniciativas nacionales para el logro de los objetivos de planificación(. . .)”
12 Código Orgánico de Planificación y Finanzas Públicas, Ed.”El Forum” 2011
13 Código Orgánico de Planificación y Finanzas Públicas, Ed.”El Forum” 2011
14 Código Orgánico de Planificación y Finanzas Públicas, Ed.”El Forum” 2011
15 Código Orgánico de Planificación y Finanzas Públicas, Ed.”El Forum” 2011
Sencillamente no podemos enfrentar un futuro cargado de conflictividad por las crisis de todo orden sino contamos con halo ético/espiritual que nos comunique e identifique.
Foto GEB; Planificación Comunitaria Rioverde/Esmeraldas
El Plan Nacional de Buen Vivir
La Constitución constituye una expresión del pensamiento universal, de entre las más consecuentes con la realidad del mundo en que vivimos, posiblemente estén consagrados principios y conceptos que han venido tratándose e implementándose en muchos lugares del planeta, desde hace algunas décadas y expresa también, en muchos ámbitos, el aporte del pensamiento ecuatoriano.
El elemento vertebrador de toda una propuesta de desarrollo, es el Buen Vivir o el “sumak kawsay”, que nos llevará a la construcción de una alternativa de vida con dignidad.
Desde el Art. 3 de la Constitución, se destaca la serie de deberes que el Estado garantiza a todos sus habitantes: la educación, la salud, la alimentación, la seguridad social y el agua;
garantizar la soberanía nacional, fortalecer la unidad nacional desde la diversidad, la ética laica como el sustento del quehacer público; y, la planificación del desarrollo nacional, para erradicar la pobreza, promover el desarrollo sustentable y la redistribución equitativa de los recursos y la riqueza.
Y esto de construirlo requiere la concurrencia de diversos factores, uno de ellos es la participación ciudadana, y se lo ha afirmado como un derecho. Las y los ciudadanos deben ser parte de la toma de decisiones; otro es la planificación y la gestión de los asuntos públicos, así como del control popular de las instituciones del Estado. A la vez, la participación de la población en la formulación de políticas públicas es un elemento fundamental para la realización de los derechos del Buen Vivir. En este sentido, es una prioridad recoger la voz de aquellos que en escasas ocasiones han tenido la oportunidad de expresar sus sueños, aspiraciones y cosmovisiones; pero también es un deber establecer canales de diálogo con la ciudadanía organizada a fin de fortalecer la democracia.
Asimismo, es necesario crear las condiciones para la construcción de un sistema de participación social, articulado a las distintas fases del ciclo de políticas públicas: planificación, ejecución, seguimiento, evaluación y contraloría social. El desafío a futuro será la puesta en marcha de un sistema participativo de seguimiento, evaluación y vigilancia social, a partir de los objetivos del Plan Nacional para el Buen Vivir, con el concurso de las diferentes instancias involucradas.
La elaboración participativa del Plan 2009-2013 responde a un proceso sostenido de consulta que inició con la elaboración del Plan Nacional de Desarrollo 2007-2010, en el marco de uno de los grandes compromisos asumidos por el Gobierno Nacional. Éste se caracteriza por la diversidad de actores que formaron parte del proceso y se concibe, en varios momentos, de veedurías ciudadanas a la ejecución de políticas, la consulta ciudadana nacional y regional, y diálogo y concertación con los actores sociales e institucionales.
Entre los mecanismos que se agotaron en esta práctica democrática constan los denominados Talleres de Consulta Ciudadana; el Diálogo y concertación con actores sociales e institucionales, con la participación de acciones individuales y colectivas, se consultó a los Consejos Nacionales para la Igualdad, con sus respectivas prácticas de diálogo con las organizaciones, los movimientos sociales, los pueblos y nacionalidades, en una labor de definir las políticas que se requieren para un desarrollo inclusivo.
Objetivo
El presente trabajo tiene por objeto orientar a las entidades en la preparación del documento del proyecto que deberán presentar a SENPLADES, MEF y AGECI para la priorización de los proyectos y asignación de recursos, respectivamente, tomando como referencia el documento: “Estructura para la Presentación de Proyectos de Inversión y de Cooperación Externa no Reembolsable”, cuyo contenido se desarrolla a continuación.
De acuerdo con el Art. 1016 “Las personas, comunidades, pueblos, nacionalidades y colectivos son titulares y gozarán de los derechos garantizados en la Constitución y en los instrumentos internacionales…estos derechos se pueden ejercer, promover y exigir.”
Todos estos derecho se consagran gracias a la participación (Art. 61, 95, 10017) para lo público, desde la presentación de proyectos; la participación para ser consultados; o la participación para sugerir resoluciones, ordenanzas u otros instrumentos, que faciliten el desarrollo; y, finalmente, a fiscalizar los actos públicos.
La definición del Buen Vivir caracteriza como elementos primarios a valores: el de inclusión y el de equidad, y les da la categoría de “sistema”, un sistema que conceptualiza, articula y otorga un ámbito específico; según constan en de los siguientes Arts. de la Constitución;
el Art. 34018 “El sistema nacional de inclusión y equidad social es el conjunto articulado y coordinado de sistemas, instituciones, políticas, normas, programas y servicios que aseguren el ejercicio, garantía y exigibilidad de los derechos reconocidos en la Constitución y el cumplimiento de los objetivos del régimen de desarrollo.
16 Constitución del Ecuador, Ed.”El Forum” 2011
17 Constitución del Ecuador, Ed.”El Forum” 2011
18 Constitución del Ecuador, Ed.”El Forum” 2011
El sistema articulará al Plan Nacional de Desarrollo y al sistema nacional descentralizado de planificación participativa; se guiará por los principios de universalidad, igualdad, equidad, progresividad, interculturalidad, solidaridad, y no discriminación; y, funcionará bajo los criterios de calidad, eficiencia, transparencia, responsabilidad, y participación.
El sistema se compone de los ámbitos de la educación, salud, seguridad social, gestión de riesgos, cultura física y deporte, hábitat y vivienda, cultura, comunicación e información, disfrute del tiempo libre, ciencia y tecnología, población, seguridad humana y transporte.”
Plan Nacional para el Buen Vivir 2009 - 2013 (extracto)
19“Las propuestas contenidas en el Plan Nacional para el Buen Vivir plantean importantes desafíos técnicos y políticos e innovaciones metodológicas e instrumentales. No obstante, el significado más profundo del Plan está en la ruptura conceptual que plantea con los idearios del Consenso de Washington20 y con las aproximaciones más ortodoxas del concepto de desarrollo”.
El Buen Vivir es una apuesta de cambio que se construye continuamente desde esas reivindicaciones por reforzar la necesidad de una visión más amplia. Se trata de superar los estrechos márgenes cuantitativos del economicismo y aplicar un nuevo modelo económico, cuyo fin no se concentre en los procesos de acumulación material, mecanicista e interminable de bienes, sino que promueva una estrategia económica incluyente y democrática; es decir, que incorpore a los procesos de acumulación y redistribución a los actores que históricamente han sido excluidos de las lógicas del mercado capitalista, así como a aquellas formas de producción y reproducción que se fundamentan en principios diferentes a dicha lógica de mercado.
Este esquema de planificación nacional implica la construcción de un sólido proceso participativo. En este contexto, la formulación del Plan Nacional para el Buen Vivir responde a un proceso sostenido de consulta que se inició con la elaboración del Plan Nacional de Desarrollo 2007-2010. Se caracteriza por la diversidad de actores que formaron parte de él y, en varios momentos, por la integración de veedurías ciudadanas a la ejecución de políticas, grupos focales, consultas ciudadanas, tanto a nivel nacional como territorial. Su formulación también suscitó espacios de diálogo y concertación con los actores sociales e institucionales.
Asimismo, se construye desde las posiciones que demandan la revisión y reinterpretación de la relación entre la naturaleza y los seres humanos, es decir, desde el tránsito del actual antropocentrismo al biopluralismo (derecho “ontológico” a la vida), en tanto la actividad humana realiza un uso de los recursos naturales adaptado a su (re)generación natural y también desde las reivindicaciones por la igualdad y la justicia social y desde el reconocimiento, la valoración y el diálogo de los pueblos y de sus culturas, saberes y modos de vida.
La definición del Buen Vivir – “Sumak Kawsay”, implica reconocer que es un concepto complejo, vivo, no lineal, pero históricamente construido y que, por lo tanto, estará en constante resignificación. Sobre esa base, sin embargo, podemos aventurarnos a sintetizar qué entendemos por Buen Vivir “la satisfacción de las necesidades, la consecución de una calidad de vida y muerte digna, el amar y ser amado y el florecimiento saludable de todos y todas, en paz y armonía con la naturaleza y la prolongación indefinida de las culturas humanas.
El Buen Vivir presupone tener tiempo libre para la contemplación y la emancipación y que las libertades, oportunidades, capacidades y potencialidades reales de los individuos se
19 Tomado de: Plan Nacional para el Buen Vivir
20 Salida ideológica a la crisis del capitalismo que surge de una conferencia realizada por el Institute for Inter- national Economics, en Washington. 1989 10
amplíen y florezcan, de modo que permitan lograr simultáneamente aquello que la sociedad, los territorios, las diversas identidades colectivas y cada uno –visto como un ser humano universal y particular a la vez- valora como objetivo de vida deseable (tanto material como subjetivamente y sin producir ningún tipo de dominación a otro). Este concepto de Buen Vivir obliga a reconstruir lo público para reconocernos, comprendernos y valorarnos unos a otros –entre diversos pero iguales- a fin de que prospere la posibilidad de reciprocidad y mutuo reconocimiento y, con ello, posibilitar la autorrealización y la construcción de un porvenir social compartido”.
Esta ruptura conceptual que se propone, tiene orientaciones éticas y principios que marcan el camino hacia un cambio radical para la construcción de una sociedad justa, libre y democrática. Las orientaciones éticas se expresan en cinco dimensiones: la justicia social y económica; la justicia democrática participativa; la justicia intergeneracional e interpersonal; la justicia transnacional; y, la justicia como imparcialidad. A su vez, propone desafíos al proyecto de cambio que se pueden sintetizar en:
1. Construir una sociedad que reconozca la unidad en la diversidad;
2. Reconocer al ser humano como gregario que desea vivir en sociedad;
3. Promover la igualdad, la integración y la cohesión social como pauta de convivencia;
4. Garantizar progresivamente los derechos universales y la potenciación de las capacidades humanas;
5. Construir relaciones sociales y económicas en armonía con la naturaleza;
6. Edificar una convivencia solidaria, fraterna y cooperativa;
7. Consolidar relaciones de trabajo y de ocio liberadores;
8. Reconstruir lo público;
9. Profundizar la construcción de una democracia representativa, participativa y deliberativa;
10. Consolidar un Estado democrático, pluralista y laico.
La ruptura conceptual con el concepto de desarrollo y el modo de Estado se plasma en una Estrategia de mediano plazo que busca construir una “bio-polis ecoturística”, cuyo desafío es concretar un nuevo modo de generación de riqueza y re-distribución post-petrolera para el Buen Vivir, la misma que define, para la primera fase de su aplicación durante el período 2009-2013, doce estrategias de cambio:
a) Democratización de los medios de producción, redistribución de la riqueza y diversificación de las formas de propiedad y de organización;
b) Transformación del patrón de especialización de la economía a través de la sustitución selectiva de importaciones para el Buen Vivir;
c) Aumento de la productividad real y diversificación de las exportaciones, exportadores y destinos mundiales;
d) Inserción estratégica y soberana en el mundo e integración latinoamericana;
e) Transformación de la educación superior y transferencia de conocimiento en ciencia, tecnología e innovación;
f) Conectividad y telecomunicaciones para construir la sociedad de la información.
g) Cambio de la matriz energética;
h) Inversión para el Buen Vivir, en el marco de una macroeconomía sostenible;
i) Inclusión, protección social solidaria y garantía de derechos en el marco del Estado Constitucional de Derechos y Justicia;
j) Sostenibilidad, conservación, conocimiento del patrimonio natural y fomento al turismo comunitario;
k) Desarrollo y ordenamiento territorial, desconcentración y descentralización;
l) Poder ciudadano y protagonismo social.
Con estos fundamentos, el Plan aterriza en elementos concretos y propone una lógica de planificación a partir de los siguientes 12 Objetivos Nacionales para el Buen Vivir, los mismos que ya fueron planteados en el Plan Nacional de Desarrollo 2007-2010 y que ahora son actualizados bajo parámetros que se relacionan con el desempeño de las metas nacionales, con las distintas propuestas de acción pública sectorial y territorial, y principalmente con la necesidad de concretar los desafíos derivados del nuevo marco constitucional:
1. Auspiciar la igualdad, cohesión e integración social y territorial en la diversidad.
2. Mejorar las capacidades y potencialidades de la ciudadanía.
3. Mejorar la calidad de vida de la población.
4. Garantizar los derechos de la naturaleza y promover un ambiente sano y sustentable.
5. Garantizar la soberanía y la paz, e impulsar la inserción estratégica en el mundo y la integración Latinoamericana.
6. Garantizar el trabajo estable, justo y digno en su diversidad de formas.
7. Construir y fortalecer espacios públicos, interculturales y de encuentro común.
8. Afirmar y fortalecer la identidad nacional, las identidades diversas, la plurinacionalidad y la interculturalidad.
9. Garantizar la vigencia de los derechos y la justicia.
10. Garantizar el acceso a la participación pública y política.
11. Establecer un sistema económico social, solidario y sostenible.
12. Construir un Estado democrático para el Buen Vivir.
Este Plan no fue concebido como la suma de partes y elementos dispersos. Tiene una mirada integradora basada en un enfoque de derechos que va más allá de la entrada sectorialista tradicional. Tiene como ejes la sustentabilidad ambiental y las equidades de género, generacional, intercultural y territorial. La armonización de lo sectorial con los objetivos nacionales supuso un gran esfuerzo de coordinación y articulación interestatal
para conjugar la problemática, las políticas y las visiones sectoriales con los grandes intereses nacionales.
De igual manera, el Plan refuerza la articulación entre la planificación nacional y territorial al identificar las dinámicas y particularidades específicas para la formulación de políticas públicas. El proceso de formulación de agendas para las siete zonas administrativas de planificación permitió identificar las necesidades de las poblaciones relacionadas con las cualidades, potencialidades y limitaciones de los territorios y desarrollar una propuesta de modelo territorial en el que se expresan los lineamientos para el uso del suelo y las intervenciones estratégicas articuladas a una propuesta nacional.
En su primera parte, el Plan presenta las orientaciones y principios para un cambio radical orientados hacia el Buen Vivir. Luego, incorpora un diagnóstico crítico sobre los procesos económicos, sociales y políticos que han caracterizado al país en las últimas décadas, así como una lectura crítica de los primeros treinta y un meses de Gobierno. Y, principalmente, propone las transformaciones necesarias para alcanzar, en el mediano plazo, un nuevo modo de acumulación y redistribución para el Buen Vivir.
En su segunda parte, el Plan desarrolla los contenidos de los doce Objetivos Nacionales para el Buen Vivir, actualizados en función de los contenidos constitucionales, los resultados de la evaluación del Plan Nacional de Desarrollo 2007-2010, las agendas y políticas sectoriales y territoriales, las acciones e inversiones públicas y los aportes ciudadanos. En ellos, se definen las políticas y lineamientos de políticas necesarias para la consecución de metas, que permitan hacer un seguimiento de los resultados logrados por el Gobierno. Estas metas, que fueron validadas por las instituciones ejecutoras, rompen con las inercias burocráticas e institucionales y muestran el compromiso del Gobierno Nacional para cumplir con su propuesta de transformación.
En su tercera parte, y en el marco de las innovaciones del Plan Nacional para el Buen Vivir 2009-2013, se incluye la Estrategia Territorial Nacional. Ésta identifica y territorializa las principales intervenciones y proyectos estratégicos nacionales. Se incluyen, como anexos complementarios a la estrategia territorial, una primera versión de las agendas zonales.
Dichas agendas constituyen un aporte para un proceso de discusión ampliado, en el que progresivamente, y sobre la base de procesos de información y planificación territorial, se brinde sustento para el diseño de políticas públicas en función de la diversidad propia del país.
En su parte final, el Plan incluye el desarrollo de criterios para la asignación de recursos a través de la formulación del Plan Plurianual de Inversiones. Cabe resaltar que la planificación y la priorización de la inversión pública estuvieron acompañadas de un proceso de análisis, validación y jerarquización de programas y proyectos articulados a las estrategias de mediano plazo y a las políticas definidas en cada objetivo.
La parte instrumental del Plan Nacional para el Buen Vivir es una herramienta flexible y dinámica, en formato magnético, que, además de los contenidos antes descritos, recopila todos los resultados de la participación en las mesas de consulta ciudadana e incluye información adicional al propio Plan con miras a garantizar su actualización permanente conforme se van formulando políticas complementarias.
Finalmente, es necesario recalcar que el Plan Nacional para el Buen Vivir es un primer paso para la construcción del Sistema Nacional Descentralizado de Planificación Participativa, cuya finalidad es descentralizar y desconcentrar el poder y construir el Estado Plurinacional e Intercultural. En este afán, y siguiendo las disposiciones constitucionales, el Plan Nacional para el Buen Vivir deja abiertas las puertas e invita a la construcción de los Planes de Vida de los diferentes pueblos y nacionalidades del país, así como a la elaboración del plan de la circunscripción territorial especial de la Amazonía. De la misma forma, y en el marco de sus autonomías, plantea a los gobiernos autónomos descentralizados la articulación con este Plan y la actualización de sus instrumentos de planificación y prioridades de intervención territorial.
El Plan Nacional para el Buen Vivir –Construyendo un Estado Plurinacional e Intercultural- ha sido elaborado a través de la orientación técnica y metodológica de la Secretaría Nacional de Planificación y Desarrollo (SENPLADES), en coordinación con los equipos técnicos de los distintos ministerios y secretarías de Estado y, especialmente, sobre la base de los aportes de ciudadanas y ciudadanos ecuatorianos.
La aprobación del Plan por el Consejo Nacional de Planificación, conformado por representantes de todos los niveles de Gobierno, constituye un hito en la aplicación de la Constitución y en la consolidación de la democracia participativa.”
sobrevivencia, de tercerización espúrea, de trueque, pre capitalista y otras más, que le otorgaban un papel secundario y desvalorado, ha tomado una nueva dimensión gracias a la importancia que le otorga la visión de la economía y del desarrollo en el gobierno actual, y que rompe con los indicadores ortodoxos del capital financiero mundial; cuyo peso en la economía, por la generación de mano de obra, por el volumen de producción y sobre todo por la importancia en la realidad local, representa un factor decisivo y determinante en la construcción del futuro para los ecuatorianos: en la Constitución se la ha denominado:
“Economía popular y solidaria”.
La Constitución señala en el Art. 283. “El sistema económico, social y solidario, reconoce al ser humano como sujeto y fin; propende a una relación dinámica y equilibrada entre sociedad, Estado y mercado, en armonía con la naturaleza; y tiene como objetivo garantizar la producción y reproducción en condiciones materiales e inmateriales que posibiliten el bien vivir.
El sistema económico se integrará por las formas de organización económica pública, privada, mixta, popular solidaria (. . .)”
Diversas formas de economía popular solidaria
• Redes de familias emprendimientos asociativos y comunidades dedicadas a la producción de alimentos y productos artesanales para autosustento y mercado nacional.
• Cooperativas de producción, vivienda, consumo y transporte.
• Cajas de ahorro y crédito de mujeres rurales y urbanas, bancos comunales y cooperativas de ahorro y crédito.
• Redes de ayuda mutua: comedores comunitarios, clubes de madres, sistemas de cuidado y protección de grupos especiales (menores, personas con capacidades especiales, adultos mayores).
• Redes y asociaciones para el abastecimiento de insumos y de prestación de servicios productivos,(equipos, etc.).
• Redes de comercio justo y solidario(local, nacional, e internacional).
• Asociación de usuarios a cargo de la autogestión de varios servicios (juntas de regantes, comités de usuarias de la salud, grupos de alfabetización, grupos d construcción de vivienda, servicios de seguridad social).
• Grupos que manejan granjas ecológicas.
• Asociación y redes para la conservación de los recursos naturales.
• Asociaciones de consumidores
En el documento de las Políticas y lineamientos de Política del Plan Nacional para Buen Vivir 2009-2013, señalamos algunas definiciones en torno al: “Sistema económico social, solidario y sostenible”; expresado en el Objetivo 11. del Plan Nacional para el Buen Vivir.
Foto GEB Planificación Comunitaria Bolívar/Muisne/Esmeraldas
11.1. Impulsar una economía endógena para el Buen Vivir, sostenible y territorialmente equilibrada, que propenda a la garantía de los derechos y la transformación diversificación y especialización productiva a partir del fomento de las diversas formas de producción.
11.2 Impulsar la actividad de las pequeñas y medianas economías asociativas y fomentar la demanda de los bienes y servicios que generan.
11.3 Impulsar las condiciones productivas necesarias para el logro de la soberanía alimentaria.
11.4 Impulsar el desarrollo soberano de los sectores estratégicos en el marco del aprovechamiento ambiental y socialmente responsable de los recursos no renovables.
11.5 Fortalecer y ampliar la cobertura de la infraestructura básica y de servicios públicos par extender las capacidades y oportunidades económicas.
11.6. Diversificar los mercados para los intercambios económico, promover esquemas justos de precios y calidad para minimizar las distorsionas de la intermediación y privilegiar la complementariedad y solidaridad.
11.7. Promover condiciones para el comercio interno e internacional, considerando principalmente sus interrelaciones con la producción y las condiciones de vida.
11.8. Identificar, controlar y sancionar las prácticas de competencias desleales, y toda violación a los derechos económicos y los bienes públicos y colectivos para fomentar la igualdad de condiciones y oportunidades en los mercados.
11.9. Promover el acceso al conocimientos y etnologías y su generación endógena como bienes públicos.
11.10. Promover cambios a los patrones de consumo, a fin de reducir su componente importado y suntuario, generalizar hábitos saludables y practicas solidarias, social y ambientalmente responsables.
11.11. Promover la sostenibilidad ecosistémica de la economía a través de la implementación de tecnologías y prácticas de producción limpia.
La generación o fortalecimiento de iniciativas productivas, como puede apreciarse de la cita que se hace de varios de los numerales que expresan: identificación, impulso, y promoción en distintas orientaciones, pone en el tapete, las posibilidades al imaginario popular y tienen cabida iniciativas familiares o de pequeños grupos de productores que con diferentes grados de esfuerzo, pueden alcanzar metas que van desde aumento de la oferta productiva con un mínimo de valor agregado hasta la organización de una producción local con estándares, volúmenes y certificaciones; con posibilidades de atender una demanda local, como prioritaria opción y el de exportar excedentes como segunda opción.
Foto GEB; Planificación Mompiche/Muisne(Esmeraldas)
Insistimos, hay una condición: y es que el crecimiento y el desarrollo rebasa conceptos como el de la competitividad, reducción de costos operativos, uso de insumos exógenos, y otros elementos propios de la economía de mercado; para dar a lugar a redes de productores, administración y liderazgos en la producción basados en principios como la solidaridad, manejo responsable de los recursos naturales y la ética.
Como es conocido por quienes diseñan, formulan, ejecutan o controlan proyectos que son requeridos por la sociedad, ante recursos escasos, se necesitan mecanismos que prioricen dichos recursos para alcanzar el bien común. Ello hace que el Estado determine pautas, directrices y procedimientos que permiten optimizar el presupuesto de inversiones y que contribuyen a resolver los problemas planteados, por lo que es necesario previamente compartir algunos conceptos y criterios con los cuales se realiza la priorización de proyectos, según se explica a continuación.
Significado y rubros de gastos que se realizan en la inversión pública
El eje central de análisis se concentra en el significado de la inversión pública y la misma representa a los gastos que realizan las entidades y organismos del sector público en los siguientes rubros:
a) Infraestructura indispensable para sustentar o ampliar las actividades productivas, rebajar los costos, facilitar la inversión privada; aprovechar y preservar los recursos naturales, incluye la elaboración de los expedientes técnicos;
b) Reposición o reemplazo de bienes de capital que se gastan en el proceso productivo;
c) Reparaciones mayores de obras de infraestructura o bienes de capital, incluido el mantenimiento;
d) Cobertura del costo de los equipos, maquinarias, recursos humanos, insumos (materiales, combustibles, lubricantes) necesarios para la realización de los conceptos anteriores, incluye la instalación;
e) Proyectos de infraestructura en salud, alimentación, educación, agua potable, saneamiento ambiental, vivienda, escenarios deportivos y culturales y aquellos orientados a la creación de fuentes de trabajo y empleo en el sector privado, incluye costos de asistencia y cooperación técnica;
f) Cobertura de costos de reducción del personal, determinados por despidos, supresión de vacantes, compensaciones para renuncias voluntarias, entrenamiento para participación de ese personal en áreas productivas del sector privado y otros gastos indispensables para reducir en el mediano y largo plazo los costos de los servicios públicos, como resultado de la aplicación del Programa de modernización del Estado;
g) Infraestructura y desarrollo tecnológico (centros de investigación y laboratorios), consultoría, normalización, metrología y certificación de calidad, proyectos de apoyo a la innovación tecnológica;
21 Tomado de: La Guía general para la presentación de proyectos de inversión y de cooperación externa no rembolsable; SENPLADES www.senplades.gob.ec
h) Proyectos de apoyo a la producción (insumos no materiales del proceso productivo) como realización de estudios, diseño, comercialización, distribución, control de calidad, información, telecomunicaciones, informática;
i) Costos de la mano de obra que se incorpora a las inversiones físicas, incluye jornales, contratos eventuales y otro tipo de conceptos por remuneraciones;
j) Inversiones financieras, en los casos específicos de preservación de capital, adquisición de activos rentables, acciones, papeles fiduciarios o reducción de deuda;
k) Operaciones de reingeniería de deuda;
l) Proyectos con orientación social.
A más de los recursos fiscales, existe la posibilidad de financiar proyectos a través de deuda pública, tanto en los rubros antes revisados, así como en aquellos dedicados al desarrollo del capital humano y operaciones de reingeniería de deuda, pero con excepción de gastos financieros. Sin embargo, cuando los proyectos se financian con deuda pública, los gastos en consultoría y en estudios y diseño serán hasta por un máximo del 20% del monto total del endeudamiento que lo financie. Los proyectos de inversión en infraestructura que se financian con deuda pública contarán con el 100% de sus estudios definitivos.
Tipos de recursos que financian proyectos de inversión pública Los proyectos de inversión pública se pueden financiar con:
a) Recursos fiscales;
b) Recursos de endeudamiento interno y externo;
c) Recursos de asistencia y cooperación técnica internacional;
d) Recursos propios de la entidad (autogestión);
e) Aporte de los beneficiarios.
Tipos de proyectos
La importancia de un proyecto se refiere a su repercusión en las metas del desarrollo establecidos en el país a través del Plan Nacional para el Buen Vivir 2009 – 2013. La repercusión de cada proyecto depende fundamentalmente de:
- El tamaño del proyecto en relación con las dimensiones económicas del sistema en que se inserta.
- La naturaleza de sus insumos y de su producto y de la posición de estos en el cuadro general de la economía nacional.
Clasificación de proyectos
Desde el punto de vista económico, la clasificación más corriente de los proyectos de producción de bienes y de prestación de servicios corresponde a la división de la economía en sectores de producción, estableciéndose de esta manera los siguientes:
- Proyectos agropecuarios;
- Proyectos industriales;
- Proyectos de infraestructura social;
- Proyectos de infraestructura económica; y, - Proyectos de servicios.
Dentro de esta clasificación hay propuestas que con elaborar un “perfil del proyecto” puede ser considerado prioritario y adjudicarse los recursos económicos para su ejecución.
En cambio hay otros proyectos (construcción de caminos, hidrieléctricas) que requieren un estudio preliminar “estudio de prefactibilidad y luego es necesario tener el estudio de
“factibilidad”, para llevarlo adelante.
Para realizar los estudios de prefactibilidad y factibilidad, el Gobierno Central cuenta con el Instituto Nacional de Preinversión (INP) que apoya técnica y económicamente a los diferentes sectores de los Gobierno Descentralizados en la elaboración y estudios que un determinado proyecto.
De ahí que en la fase preliminar a la ejecución de un proyecto de inversión que permite, mediante la elaboración de estudios, demostrar la viabilidad e impacto técnico, económico- financiero, institucional, social y ambiental, están la coordinación, ejecución y certificación de los procesos de preinversión generados por entidades de derecho público del Ecuador como el INP.
Dentro de su ámbito el INP está la ejecución y financiamiento de los estudios de proyectos que en su fase de inversión:
- Agreguen valor;
- Sustituyan importaciones;
- Reduzcan la vulnerabilidad y dependencia del país;
- Satisfagan necesidades básicas;
- Fortalezcan la soberanía alimentaria;
- Produzcan cambios en la matriz energética (uso de energías, renovables y alternativas);
- Garanticen la soberanía energética y tecnológica;
- Creen las bases para una industria nacional;
- Produzcan alta generación de empleo de calidad (mano de obra especializada);
- Usen ciencia y nuevas tecnologías para la innovación y, - Logren transferencia de tecnología.
Priorización de proyectos
La priorización de proyectos es un proceso que involucra el análisis técnico, económico, financiero, social y ambiental de los proyectos de inversión pública y de su pertinencia con los objetivos, políticas y estrategias del Plan Nacional de Desarrollo 2007-2010 y del Plan Nacional del Buen Vivir 2009 - 2013. El dictamen de prioridad es un requisito indispensable para poder obtener recursos fiscales y de endeudamiento para ejecutar los proyectos.
De conformidad con la normativa legal vigente, este dictamen de prioridad será emitido una sola vez en el año, en atención a la metodología de jerarquización y a las previsiones presupuestarias que el Ministerio de Economía determine para cada ejercicio fiscal.
Adicionalmente, para que un proyecto pueda ser sometido al proceso de priorización debe ser ingresado al Inventario nacional de proyectos.
Una vez analizados los estudios de factibilidad de los proyectos y luego de que cumplan con los requisitos contenidos en la “Estructura general y guía, para la presentación de proyectos de inversión y de cooperación externa no reembolsable” (expedido mediante Acuerdo No.
123-2008 de 11 de Febrero de 2008 y publicada en el Registro Oficial No. 293 de Marzo 12 de 2008 y que se encuentra en la página web: www.senplades.gov.ec), los proyectos serán incorporados al Inventario nacional de proyectos.
Luego de la aplicación de la metodología de jerarquización, y considerando las previsiones presupuestarias que el Ministerio de Economía determine, serán priorizados aquellos proyectos que se encuentran contenidos en el Inventario nacional de proyectos, los cuales deberán ser ejecutados en el siguiente año fiscal.
Determinación de la prioridad de los proyectos de inversión pública
Cuando los proyectos se financian con recursos fiscales, la prioridad la determina la Secretaría Nacional de Planificación y Desarrollo SENPLADES.
Cuando los proyectos se financian con endeudamiento público y son presentados por entidades del gobierno central, la prioridad la determina la Secretaría Nacional de Planificación y Desarrollo SENPLADES.
Cuando los proyectos se financian con endeudamiento público y son presentados por entidades del régimen seccional, la prioridad la determina la propia entidad seccional. Sin embargo, cuando se requiera el aval del Estado ecuatoriano, se solicitará la prioridad de la SENPLADES.
Obtención del dictamen de prioridad de la SENPLADES
Para obtener el dictamen de prioridad se necesita enviar a la SENPLADES el estudio del proyecto a nivel de factibilidad, de acuerdo con lo establecido en la “Estructura general y guía, para la presentación de proyectos de inversión y de cooperación externa no reembolsable”, solicitando se emita el dictamen de prioridad.
Adicionalmente, las entidades del régimen seccional deben adjuntar a la solicitud:
a) Certificación de que el proyecto propuesto está incluido en el Plan de Desarrollo Local, adjuntando los documentos de soporte;
b) Certificación de viabilidad técnica (que incluya análisis de los costos de inversión), otorgado por el ministerio rector del sector al que pertenece el proyecto, con la finalidad de garantizar la viabilidad del proyecto;
c) Certificado de disponibilidad de recursos económicos para el financiamiento del proyecto, otorgado por la entidad pública rectora del sector al que pertenece, con la finalidad de garantizar la ejecución del proyecto;
d) Garantizar, documentadamente, que la entidad seccional cuenta con la capacidad administrativa y técnica para la ejecución del proyecto.
Estudios de factibilidad de proyectos
Son los estudios definitivos de los proyectos, en los cuales se aborda los mismos capítulos de la etapa de prefactibilidad, pero profundizando, detallando y determinando las características de cada uno de ellos, minimizando la variación esperada de los costos y beneficios; para lo cual es indispensable el uso de información primaria o secundaria confiable. La elaboración se centra en aquella alternativa de proyecto, recomendada en las etapas de perfil y pre- factibilidad.
La etapa de factibilidad contiene las evaluaciones financiera, económica y ambiental, dependiendo del tipo de proyecto (productivo o social). Las dos primeras evaluaciones se fundamentan en los resultados que se obtengan de la determinación de los costos, ingresos y/o beneficios; la tercera evaluación se basa en los posibles impactos negativos que tendrían la ejecución y operación del proyecto en el medio ambiente.
Para facilitar la realización de los estudios de factibilidad de los proyectos, la SENPLADES ha formulado la “Estructura general y guía para la presentación de proyectos de inversión y cooperación externa no reembolsable”, expedida mediante Acuerdo No. 123-2008 de 11 de Febrero de 2008 y publicado en el Registro Oficial No. 293 de Marzo 12 de 2008 y que se encuentra en la página web: www.senplades.gov.ec.
Procedimiento para enviar las solicitudes de dictamen de prioridad
Las solicitudes de dictamen de prioridad se deben enviar a las oficinas de la SENPLADES y de acuerdo con el sitio en donde se ejecutará el proyecto. Así:
a) Si los proyectos se realizaren en las provincias de Esmeraldas, Carchi, Imbabura, Sucumbíos, se deben enviar a la Subsecretaría Regional 1-NORTE, con sede en Ibarra;
b) Si los proyectos se realizaren en las provincias de Pichincha, Napo y Orellana, se deben enviar a la Subsecretaria Regional 2-CENTRO NORTE, con sede en Tena;
c) Si los proyectos se realizaren en las provincias de Pastaza, Cotopaxi, Tungurahua y Chimborazo, se deben enviar a la Subsecretaria Regional 3-CENTRO, con sede en Ambato;
d) Si los proyectos se realizaren en las provincias de Manabí y Santo Domingo de los Tsáchilas, se deben enviar a la Subsecretaria Regional 4-PACÍFICO, con sede en Manta;
e) Si los proyectos se cumolieren en las provincias de Santa Elena, Guayas, Los Ríos y Bolívar, se deben enviar a la Subsecretaria Regional 5-LITORAL CENTRO, con sede en Guayaquil;
f) Si los proyectos se ejecutaren en las provincias de Cañar, Azuay y Morona Santiago, se deben enviar a la Subsecretaria Regional 6-CENTRO SUR, con sede en Cuenca;
g) Si los proyectos se realizaren en las provincias de El Oro, Loja y Zamora Chinchipe, se deben enviar a la Subsecretaria Regional 7-SUR, con sede en Loja.
Procedimiento para el otorgamiento de informes para los proyectos de asistencia y cooperación técnica internacional a través de SENPLADES
El informe favorable para los proyectos que se financian con recursos de asistencia y cooperación técnica internacional lo otorgan SENPLADES y el Ministerio de Economía y Finanzas, por separado.
Para obtener el informe favorable de un proyecto, es necesario enviar previamente a la Agencia Ecuatoriana de Cooperación Internacional (AGECI) el estudio de factibilidad del proyecto con los requisitos contenidos en la “Estructura general y guía, para la presentación de proyectos de inversión y de cooperación externa no reembolsable” y es la AGECI, la institución que, luego de un análisis técnico, solicita a la SENPLADES, emita el dictamen favorable.
Cuando los proyectos sean para financiar consultorías y estudios, es necesario enviar el perfil del proyecto, con los términos de referencia respectivos.
Las solicitudes de informe favorable se deben enviar a las oficinas de la Agencia Ecuatoriana de Cooperación Internacional (AGECI), con Sede en Quito o, a las oficinas de la SENPLADES, de acuerdo con el sitio en donde se ejecutará el proyecto; esto es a las Subsecretarías Regionales de la SENPLADES.
Para recibir asistencia y apoyo técnico, las entidades del sector público deben dirigirse a las Subsecretarías de SENPLADES, de acuerdo con los ámbitos territoriales determinados anteriormente.
nuevos como es el caso de procedimientos para proyectos y planes de inversión pública y perfiles de proyectos, con sus respectivas guías.
A continuación precisamos aspectos relativos a la aplicación del formato SENPLADES para proyectos productivos, son aspectos que requieren un mayor explicación; lo productivo tiene una serie de particularidades que lo diferencia de los proyectos sociales, como es el caso del estudio de mercado y posterior efecto en el análisis de viabilidad financiera, así como en la línea base y la aplicación del marco lógico. Señalamos a continuación estas observaciones.
Descripción de la situación actual del área de intervención del proyecto
Además de la identificación del área de intervención del proyecto, relativos a localización, límites, servicios básicos y otros señalados en la guía de formulación de proyectos formato SENPLADES; para proyectos productivos, el diagnóstico es concordante con lo propuesto en el Plan de Desarrollo del nivel del GADs y/o el Plan de Ordenamiento Territorial.
Identificación, descripción y diagnóstico del problema
En el caso de actividades relacionadas con la producción, tenemos que considerar que la situación negativa proviene: de la falta de organización de los productores, de estándares de calidad bajos, de no incluir valor agregado, de escaso uso de tecnología, de la necesidad de respuesta a nuevas iniciativas de producción dado los niveles de pobreza, deterioro del medio ambiente, migración y otros.
Se buscará la mayor concreción posible en la identificación del problema o necesidad, determinando los aspectos específicos y las características más importantes, las posibles causas, repercusiones y las condiciones en que se está presentando dicha situación.
En todo caso la producción en la propuesta de desarrollo propuesta en la Constitución, es un proceso altamente participativo, el papel de las organizaciones de productores es determinante en la identificación y posterior formulación del proyecto.
La identificación y descripción de un problema o necesidad, requiere de la participación directa de los involucrados; el proponente de un proyecto deberá recurrir a ellos o a sus organizaciones: juntas parroquiales, municipios, gremios, etc., y mediante la aplicación de metodologías participativas en talleres, elaborará la identificación y descripción de un problema validado por la propia gente. Esto es vital para que, en el futuro, las personas se comprometan y se involucren en el proyecto propuesto.
La participación, corresponde a los actores interesados en la producción, sea para mejorarla, iniciar una nueva actividad, procesos para incorporar valor agregado, turismo, transporte y otros. Es necesario que los potenciales beneficiarios del proyecto estén organizados.
