COMPROMISOS FISCALES EN EL SISTEMA DE PENSIONES

Nótese la significativa caída de la PEA joven desde los años 80 y 90. Cabe destacar que dichas caídas coinciden con el importante aumento de cobertura educacional tanto en el nivel medio como en el nivel superior. En ese sentido, estos cambios en la composición de la población activa muestran que a medida que la cobertura educacional siga creciendo, la entrada de las cohortes más jóvenes al mercado del trabajo toma más tiempo, lo que se suma a flujos más escasos de jóvenes entrando a dichas cohortes, y una población activa más envejecida.

Estas dinámicas poblacionales implicarán por lo tanto, nuevos desafíos para la política fiscal.

En particular, ésta se verá enfrentada a fuertes presiones sobre el gasto fiscal, especialmente sobre el gasto previsional y el gasto en salud. Al mismo tiempo, se espera que existan menos holguras presupuestarias debido a un cambio de la composición del mercado laboral, produci- do por una estructura de la población activa más sesgada hacia altos tramos de edad, lo que potencialmente puede afectar los ingresos estructurales.

Esto contrasta con la situación que permitía la fase de oportunidades, en que la evolución del número de habitantes facilitaba a la política fiscal disponer de holguras como consecuencia de un menor número relativo de dependientes, pudiendo asignar recursos para invertir en servicios destinados a la población económicamente activa, aumentando la cobertura de estos servicios o mejorando la calidad de los mismos.

Un elemento de gasto que será de suma importancia en el largo plazo, y que está directamen- te vinculado con el envejecimiento más avanzado, es el cuidado que requerirán los adultos mayores para desarrollar sus actividades cotidianas diarias. Es importante destacar que, si bien ésta es una preocupación relativamente nueva en países en vías de desarrollo como Chile, en gran parte de la Unión Europea donde la transición demográfica está en etapas más avan- zadas, el Estado participa, ya sea en la provisión o el financiamiento de este tipo de servicios para cuidados que son entregados en los hogares de las familias o en instituciones.

Lo anterior da cuenta de la importancia de dimensionar las implicancias fiscales de las transfor- maciones demográficas futuras, de modo de anticiparse a los cambios, y responder de manera gradual a las necesidades y presiones que enfrentarán los recursos públicos. Adicionalmente, y dada la evolución esperada, se requiere incorporar estos antecedentes al reformular políticas en estas áreas, debiendo evaluarse el impacto de largo plazo en consideración de estas pro- yecciones y de su repercusión en ellas. Finalmente, el cambio de la composición demográfica de nuestro país presenta desafíos más allá de las políticas fiscales de corte asistencialista o de transferencias directas; implica desafíos en materia de productividad de las personas y de su incorporación adecuada al mercado laboral en las diferentes etapas de la vida.

El sistema civil de pensiones chileno está basado en la capitalización individual. Estos sistemas se ven menos afectados ante un continuo aumento de la proporción de población jubilada lo que es una ventaja en términos de solvencia fiscal en el largo plazo. Sin embargo, problemas de participación en el mercado laboral, intermitencias, informalidad, discriminación y otros, afectan particularmente el desempeño de este tipo de sistemas en términos del monto de pensión entregado. Lo anterior refuerza la participación del Estado por medio de beneficios complementarios, reparatorios, garantías y fiscalización del sistema. Los beneficios estipula- dos en la legislación chilena se resumen en el Cuadro IV.3.2.1, que presenta tanto la situación previa a la Reforma Previsional de 2008, como la vigente, y distingue los componentes tran- sitorios de los permanentes.

Cuadro IV.3.2.1

Compromisos fiscales con el Sistema de Pensiones

Sistema Tipo Antes de la reforma previsional

de 2008 Después de la reforma

previsional de 2008

Sistema civil de pensiones

Transitorios - Bonos de reconocimiento - Déficit operacional del

sistema antiguo

- Bonos de reconocimiento

- Déficit operacional del sistema antiguo - Garantía Estatal de Pensión Mínima Permanentes -Pensión asistencial

-Garantía estatal de pensión mínima

- Pensión Básica Solidaria - Aporte Previsional Solidario - Bono por hijo

- Otros beneficios de la reforma previsional*

Sistema de pensiones de las Fuerzas Armadas y de Orden y Seguridad

- Sistema de pensiones de las Fuerzas Armadas administrado por la Caja de Previsión de la Defensa Nacional (Capredena) - Sistema de pensiones de las Fuerzas de Orden y Seguridad administrado por la Dirección de Previsión de Carabineros (Dipreca)

(*) Entre otros beneficios se cuentan el subsidio a los trabajadores jóvenes y los beneficios para el ahorro previsional voluntario.

Fuente: Dipres.

Los bonos de reconocimiento son un título de deuda expresado en dinero, emitido por las instituciones de previsión del régimen antiguo (ex cajas de previsión). Estos representan las cotizaciones que en esas instituciones registraron los imponentes que se incorporaron poste- riormente al sistema de pensiones establecido en el D.L. N°3.500. El déficit operacional del sistema antiguo (Dop) se define como la diferencia entre los ingresos por imposiciones que efectúan los imponentes activos de las ex-cajas de previsión agrupadas en el actual Instituto de Previsión Social (IPS) y, los egresos generados por el pago de beneficios a los pensionados del antiguo sistema de pensiones. Ambos beneficios son compromisos transitorios que no se vieron afectados con la reforma previsional de 2008.

Las pensiones asistenciales (Pasis), por su parte, incluían pensiones de vejez para personas mayores de 65 años de edad y de invalidez para mayores de 18 y menores de 65 años y para me- nores con discapacidad mental. Estas pensiones eran un beneficio no contributivo entregado al quintil más pobre de la población y fueron sustituidas con la Reforma Previsional por la Pensión Básica Solidaria (PBS), con una mayor cobertura y un monto de beneficio superior. Así, la PBS que entrega beneficios de vejez y de invalidez, es el actual beneficio financiado por el Estado al que pueden acceder las personas que no tienen derecho a pensión en algún régimen previsional y que reúnen los requisitos de edad, focalización y residencia establecidos en la Ley N°20.255.

Por otro lado, en el sistema de pensiones establecido en el D.L. N°3.500, el Estado garantiza pensiones mínimas de vejez, invalidez y sobrevivencia en la medida que se cumplan los requi- sitos establecidos por ley¹⁷. La Garantía Estatal de Pensión Mínima (GEPM) es un compromiso transitorio, que está siendo gradualmente sustituido por el Aporte Previsional Solidario (APS) establecido en la Ley N°20.255. El APS es el beneficio que se integra al sistema contributivo, complementando las pensiones de menor valor, con beneficios de vejez e invalidez. Es finan- ciado por el Estado y pueden acceder a éste las personas cuya pensión base sea inferior al monto de la pensión máxima con aporte solidario y que reúnan los requisitos de edad, focali- zación y residencia que señala la Ley N°20.255.

El bono por hijo es otro beneficio de cargo fiscal creado con la Ley N°20.255. Este beneficio tiene por objetivo aumentar la cobertura previsional de las mujeres, equivale al 10% de 18 ingresos mínimos, y entró en vigencia en julio de 2009. El bono por hijo es depositado en la cuenta de capitalización individual de las mujeres a los 65 años si la tienen o, en caso contra- rio, complementa el beneficio del sistema de pensiones solidarias al que tengan derecho¹⁸. En 2013, el gasto por este concepto llegó a los $33.270 millones.

En el Cuadro IV.3.2.2, se resume la situación actual y las proyecciones de cada uno de los compromisos fiscales con el sistema de pensiones para los años 2025 y 2030. En el caso del sis- tema civil, aquellos que más gasto generan en la actualidad son los componentes transitorios, siendo el Dop el de mayor relevancia (1,4% del PIB en 2013). En el caso de los bonos de reco- nocimiento, el gasto en interés devengado representó 0,1% del PIB y se proyecta igualmente una trayectoria decreciente. Por su parte, la GEPM en 2013 representó un 0,1% del PIB, y se espera que experimente una fuerte reducción sólo después de 2023 cuando no se registren nuevos entrantes.

Cuadro IV.3.2.2

Compromisos fiscales con el sistema de pensiones (% del PIB)

Tipo Beneficio Ejecución 2013 Estimado 2025 (*) Estimado 2030 (*)

Transitorios

- Bonos de Reconocimiento 0,1% 0,0% 0,0%

- Déficit Operacional 1,4% 0,7% 0,5%

- GEPM 0,1% 0,2% 0,1%

Permanentes

- Sistema de Pensiones Solidarias 0,7% 0,9% 0,9%

- Bono por Hijo 0,0% 0,1% 0,1%

- Capredena 0,6% 0,5% 0,5%

- Dipreca 0,4% 0,4% 0,1%

Total 3,3% 2,7% 2,5%

(*) Asume un crecimiento de 4% real para el PIB y en el caso de los beneficios del SPS un 2% real anual en sus parámetros.

Fuente: Dipres.

17 Artículos 73° al 81° del Decreto Ley N°3.500, derogados por la Ley N°20.255 y que mantienen su vigencia sólo para los efectos de la transitoriedad establecida en esta última ley. Se mantiene la posibilidad de acceder a este beneficio hasta el año 2023.

18 Para mayor información de requisitos y proyecciones ver Estudio de Finanzas Públicas “Bono por hijo para las mujeres:

proyecciones fiscales 2010-2055”. Dirección de Presupuestos (2011). http://www.dipres.cl