Instrumentos de política pública para la adopción de vehículos
3. Contexto internacional de los vehículos eléctricos
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• 157 de ve. El consumo de ve se ha incrementado por la disminución de precios al consumidor, debido a la adopción de subsidios por parte de los gobiernos, así como a las innovaciones tecnológicas que favorecen su eficiencia y a las economías de escala que permiten reducir los costos de producción. En 2020, el precio mundial promedio de veb fue de
$ 40 mil dólares mientras que para un vhe fue de $ 50 mil dólares.
Cuadro 2. Modelos de vehículos eléctricos Vehículo eléctrico de
batería (BEV)
Vehículo híbrido enchufable (vhe)
China 149 51
Unión Europea 42 59
Estados Unidos 18 31
Fuente: iea 2021.
En la ue entraron en vigor las normas de emisiones de co2 para automóviles de pasajeros, mediante el estándar nedc3que mide el desempeño de emisiones de co2 por km recorrido. Se introdujo un sistema de créditos para los vehículos con emisiones inferiores a 50g co2 / km, para el período 2020 a 2022. Además, varios gobiernos euro- peos aumentaron los esquemas de subsidios para vehículos eléctricos como parte de los paquetes de estímulos para apoyar la desacele- ración económica por la pandemia, gracias a lo cual se incrementaron las ventas.
En China las ventas de vehículos eléctricos cayeron en el primer semestre de 2020 y algunos fabricantes detuvieron la producción, pero el gobierno extendió los subsidios y las exenciones de impuestos hasta 2022 ayudando a la recuperación del mercado que ahora ofrece 200 modelos de ve. Sus vehículos son competitivos en la relación costo y rango de movilidad. En 2018, los ve en China costaban el doble de los vci, por lo que los subsidios han sido importantes para su adopción.
3 New European Driving Cycle.
Instrumentos de política pública para la adopción de vehículos eléctricos en China
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Se espera que China sea líder de veb con una producción estimada anual de 9 millones de unidades vendidas en 2030 (McKinsey, 2021).
China es autosuficiente en veb porque cuenta con proveedores Tier 1 y 2 para la producción de sus componentes. Además las empresas que dominan el mercado de ve en China son locales.
En Estados Unidos las ventas de vehículos eléctricos habían aumen- tado 80 por ciento en 2018, impulsadas por el lanzamiento del Tesla 3.
Para el siguiente año, General Motors y Tesla alcanzaron rápidamente la cuota de 200 mil unidades sobre las que el gobierno federal otorga- ba créditos fiscales por $ 7 mil 500 dólares por la venta de ve. En 2020 continuó la disminución de ventas por la crisis de salud. Estados Uni- dos solo tiene 49 modelos de ve.
La sustitución de la flota de vehículos de combustión interna por ve depende en gran medida de una infraestructura que le permita al dueño de uno de estos vehículos recargar sus baterías sin proble- mas de tiempo o lugar, por esto se ha incrementado en los últimos cinco años, el número de cargadores (rápidos y lentos) en 1,297 % y 488 %, respectivamente.
Cuadro 3. Cargadores para autos eléctricos en el mundo
2015 2020 %
crecimiento
Cargadores públicos rápido 27,596 385,678 1,297.59
Cargadores públicos lentos 156,695 922,216 488.54
Fuente: iea 2021.
• 159 4. Estrategia de crecimiento económico de China e
instrumentos de política pública para la adopción de vehículos eléctricos
La industria automotriz china ha tenido un crecimiento entre 1999 y 2019 cuando su producción pasó de 1.8 a 25 millones de vehículos por año. Sin embargo, el 97.3 % de este total sigue siendo vci y únicamente el 2.67 % corresponde a vne.
Peng, Zhang, Yang et al. (2019) identifican como inicio de la políti- ca pública dirigida a los vne el Plan de Desarrollo de Alta Tecnología de 2001, a cargo del Ministerio de Ciencia y Tecnología (most).
Asimismo, el X Plan Quinquenal 2001-2006 planteó construir pla- taformas convergentes para las tecnologías relacionadas con los veb, vhe, y vepc. Se buscó que las plataformas tuvieran control sobre el tren motriz, el motor y la batería. Pekín fue nombrada ciudad de de- mostraciónpara pilotear la funcionalidad de los vne. Cinco años des- pués, el Ministerio de Finanzas (mof) redujo los impuestos esperando incrementar su demanda.
A partir de 2009, año en que China se convirtió en el primer pro- ductor mundial de automóviles, se ha incrementado su consumo en el mercado interno, estimándose que, para el 2020, 174 de cada mil personas tendrían un vehículo mientras que el promedio mundial es de 183, y en los países avanzados de 500 unidades por cada mil habitan- tes (China Association of Automobile Manufacturers 2015, citado en Wang, Pan y Zhen 2017:177).
Los riesgos ambientales por el uso intensivo de energías fósiles para la producción automotriz y el riesgo de seguridad energética (Gong, Wang y Wang 2012) que, derivado de la crisis financiera internacional de 2008 provocó el alza de precios del petróleo, evidenciaron la vul- nerabilidad de la economía china; situación que obligó al gobierno a poner mayor atención en los ve y a desplegar una costosa política industrial basada en el desarrollo de la innovación que hasta antes de la crisis de 2008 no se tenía (Naughton 2021). Se comenzó a configurar
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de manera muy incipiente a partir de 2006, pero fue después de la cri- sis económica internacional que se observó la integración de una es- trategia coordinada entre diversos ministerios, niveles de gobierno y empresas líderes nacionales que impulsaran el crecimiento económico del país.
El ve es una innovación impulsora de la convergencia tecnológica de las industrias automotriz, energética, y de tecnologías de informa- ción y comunicación (tic). En 2009 el gobierno chino estimuló la oferta de ve mediante el diseño de instrumentos y acciones de polí- tica pública. Se crearon fondos e incentivos para el desarrollo tecno- lógico y se apoyó a la empresa byd, Co. para la fabricación de ve en grandes volúmenes.
Por el lado de la demanda, en 2009 China inició un proyecto de demostración en 25 ciudades para promover el consumo de ve. Un segundo proyecto lo desarrolló en 2015 extendido a 88 ciudades. Am- bos se realizaron en coordinación con la industria, el gobierno central y gobiernos de las ciudades, cubriendo varios aspectos como la pro- ducción, compra, uso y estaciones de carga, en gran medida, basados en subsidios. Sin embargo, en el último quinquenio y en respuesta a la presión del mercado internacional, el gobierno chino decidió eli- minar paulatinamente los subsidios hasta 2020,4 a fin de observar el comportamiento real del mercado de ve.
El XII Plan Quinquenal 2011-2016 siguió impulsando la demanda de ve, a través de subsidios gubernamentales del nivel central y local.
Los subsidios se destinaron a la disminución del precio de los ve y de los impuestos. Se realizaron compras públicas de ve y se conti- nuó con los proyectos de demostración en varias ciudades (Peng, et al. 2019).
En 2014 el gobierno decidió incentivar la compra de veb en lugar de vhe por considerarlos más avanzados tecnológicamente debido a la convergencia con la industria de las tecnologías de información
4 Debido a la pandemia COVID-19 se extendió el plazo para 2022.
• 161 y comunicación, y en coherencia con la política industrial conducida por la innovación de alto valor tecnológico, que permite a China un crecimiento económico sostenible.
En 2015 el gobierno chino anunció su estrategia de crecimiento económico basada en el conocimiento y la innovación colaborativa, a través del impulso a la convergencia de redes5 y el fomento al consumo interno, con el fin de disminuir la dependencia hacia las exportaciones manufactureras y la inversión extranjera (Zeng y Yang 2015; Hristov 2017; Yang y Xie 2019).
La estrategia se apoya en dos importantes instrumentos: el Plan de Acción de Internet Plus (paip), dirigido aapoyar a empresas vin- culadas con la industria del internet6 y, el Programa Made in China 2025 (PMCh) que, bajo la nueva normalidad de crecimiento más lento, persigue el escalamiento tecnológico de China, basado en la trayectoria y convergencia de sus principales capacidades tecnológicas en secto- res dinámicos a nivel internacional, como las tic, el energético y el automotriz, considerando que los dos primeros son sectores transver- sales indispensables para las actividades económicas, gubernamenta- les y sociales.
El paip se fundamenta en la fusión de la informatización con la industrialización (Hou, Xie, Zhao, et al. 2016). Fomenta la integra- ción del internet móvil con el cloud computing, los grandes datos y el internet de las cosas con la manufactura y los servicios, a fin de adoptar el modelo de fabricación inteligente así como los modelos de ciudades
5 La convergencia de redes inició con la integración de los servicios de las redes fijas de telefonía, televisión e internet. Posteriormente, el triple play evolucionó con las redes de tecnología móvil. Ahora, los avances en las comunicaciones, los equipos de cómputo y los sistemas embebidos inteligentes abren un nuevo período de N convergencia de redes (Zeng y Yang 2015) que promueve el internet industrial y de servicios, con los secto- res de la electricidad y el transporte.
6 Las empresas Baidu, Alibaba, Tencent, Huawei y zte son prioritarias en esta estrategia.
Baidu lanzó su primer modelo de vehículo inteligente CarNet en 2014, y lanzó su propio sistema de Internet de Vehículos denominado Carlife en 2015. Empresas automotrices como Audi, Modern y Shanghai GM firmaron alianzas estratégicas con Baidu para pro- mover la convergencia del sistema de tráfico Internet plus (Zeng y Yang 2015).
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inteligentes. El PMCh contempla tres objetivos a realizarse por fases.
En la primera (2015-2025), reducir la brecha tecnológica con los países desarrollados; en una segunda fase (2025-2035) fortalecer su posición tecnológica y productiva competitiva internacionalmente y, en la ter- cera (2035-2045), ser líder mundial en innovación (Gómez 2016).
La estrategia busca la internacionalización de empresas líderes chinas, promoviendo fusiones, alianzas estratégicas y la reorganización de los sectores industriales.
La estrategia china de política industrial conducida por la innova- ción responde a las iniciativas del Internet Industrial y la Industria 4.0 de los gobiernos de Estados Unidos y Alemania, respectivamente. Tanto el paip como el PMCh son pilares de la política industrial y de inno- vación del gobierno chino. De cierto modo, es una política industrial basada en una revolución tecnológica (Naughton 2021). El desarrollo de vehículos eléctricos es una actividad productiva estratégica para China7 (Zhu, Wang y Zhang 2019).
En este contexto, el ve es interpretado por el gobierno chino como un dispositivo que impulsa el escalamiento tecnológico de las empre- sas chinas; motor del crecimiento económico y generación de valor, capaz de materializar la convergencia de los tres sectores mencionados.
Implica el uso intensivo de la infraestructura del internet, pues se con- sidera como una plataforma de servicios integrados, necesaria para la producción, comercialización y funcionamiento del ve.
El gobierno necesitaba fortalecer la innovación y la calidad de los vehículos por lo que para el Plan Tecnológico de 2015 se incluyó el impulso a tecnologías clave como el almacenaje de energía, los sistemas de conducción, de información y de control del vehículo, con el uso de plataformas convergentes e inteligentes.
Al acelerar la aplicación de redes eléctricas inteligentes, internet mó- vil, internet de las cosas y big data, la política gubernamental alentó a algunas empresas del internet a unirse a la Investigación y Desarrollo
7 En 2015 China se convirtió en el primer productor mundial de ve.
• 163 (i+d) del ve. En 2017 China destinó un fondo de inversión de 14.6 mil millones de dólares para implementar el Plan de Acción de In- ternet Plus y apoyar a empresas de internet.8 En este marco, se creó la Asociación Automotriz 5G (5gaa) que representa un ecosiste- ma para el Internet de Vehículos inteligentes en el que participan las empresas automotrices, las proveedoras de infraestructura y opera- doras de telecomunicaciones, así como las proveedoras de chips y autopartes (igi 2017).
El gobierno chino junto con varias empresas, entre ellas, la Cor- poración de la Red Estatal China (sgcc) y la China Southern Power Grid, han llevado a cabo programas de investigación para el desarrollo tecnológico y construcción de infraestructura para los ve. Dichos pro- gramas se han desarrollado en tecnologías clave como la eficiencia en la infraestructura de carga. En 2015 la Administración Nacional de Ener- gía de China publicó la Guía para el desarrollo de la infraestructura de carga para vehículos eléctricos 2015-2020 (Hou, et al. 2016:1333).
También se destinaron recursos para la i+d orientados a la crea- ción de estándares y la demostración de proyectos asociados con la infraestructura de red, así como los modelos de operación de servicio9 (Xu, Yao, Zeng, Liu y Cai 2015). La Comisión Nacional de Reformas para el Desarrollo (nrdc) autorizó la reducción de precios para el su- ministro de electricidad en las estaciones de carga y se canalizaron subsidios para la construcción de las infraestructuras de carga para los ve. El gobierno planea construir 2,351 centros de carga eléctrica con
8 Las empresas Baidu, Alibaba, Tencent, Huawei y zte son prioritarias en esta estrategia.
Baidu lanzó su primer modelo de vehículo inteligente CarNet en 2014, y lanzó su propio sistema de Internet de Vehículos denominado Carlife en 2015. Asimismo, Baidu, com- petidora de Google, ha desarrollado la plataforma Apollo de conducción autónoma, que implementará con la automotriz Volvo, propiedad de la empresa más grande de China, Geely. Empresas automotrices como Audi, Modern y Shanghai GM firmaron alianzas estratégicas con Baidu para promover la convergencia del sistema de tráfico Internet plus (Zeng y Yang 2015).
9 El modelo de operación del servicio para los ve comprende el identificador de la batería, las celdas eléctricas, la infraestructura de carga, el usuario/propietario y la red inteligente, entre otros (Xu, et al. 2015).
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220,000 puntos de carga. Para 2020 se esperaba que China tuviera en circulación 5 millones de ve (Ma, Gao y Tan 2017).
Con el fin de consolidar la industria nacional de ve, mediante la reducción de competidores y el apoyo a los modelos más eficientes, China eliminó los subsidios10 para vehículos con rangos de movilidad inferiores a los 250 km (Nikkei Asia 2019). Sin embargo, ha canalizado recursos para la i+d de baterías. Las baterías eléctricas representan entre el 35 y 50 por ciento del costo del vehículo. China es el principal productor mundial de baterías eléctricas.
En China los subsidios y regulaciones para los proveedores de baterías han favorecido a empresas con grandes volúmenes de pro- ducción de energía (al menos 8gw/ h / año) para baterías de litio, a las cuales exime de pagar el impuesto de 4 por ciento por consumo. Solo dos empresas han superado esa producción. El gobierno chino piensa establecer un mínimo de capacidades de producción que oscilen en un rango de 3 a 5 gw/ h / año, con el fin de consolidar a los peque- ños productores y lograr economías de escala para la reducción de costos de producción de las baterías.
Por otro lado, se ha fomentado la inversión extranjera para la producción de baterías, restringiendo los incentivos existentes a los pro- ductores locales (Lutsey, Grant y Wappelhort 2018). China fomenta el reciclado de baterías para el segundo uso después de su ciclo de vida, a fin de reducir la producción de residuos sólidos y peligrosos.
Respecto al financiamiento y para alcanzar las metas de reducción de co2, China diseñó una política de crédito verde mediante un instru- mento de créditos especiales para las empresas que venden automóvi- les de pasajeros, incluidos los fabricantes e importadores nacionales. Es un instrumento financiero de dos vías. Por un lado, las compañías de automóviles de combustión interna están sujetas a cumplir con el es- tándar corporativo de consumo promedio de combustible (Corporate
10 Con subsidio, un veb puede reducir su precio de 34,000 a 28,000 yuanes.
• 165 Average Fuel Consumption / cafc) y, por otro, con una cuota de ve- hículos de nuevas energías.
Esta regulación busca mejorar la eficiencia de combustible de los vehículos con motores de combustión interna y, al mismo tiempo, pro- mover la expansión de vne en China. Las empresas están sujetas a una meta de cafc anual específica que se expresa en litros / km, y se calcula considerando la mezcla de su flota vehicular anualmente.
Las metas de consumo de combustible están relacionadas con el peso del automóvil y van desde vehículos que pesan 750 kg que de- ben rendir 22.2 km por litro y los de más de 2,510 kg deben rendir 13 km por litro (icct 2016). La norma establece que para el 2020 el consumo promedio de combustible de la flota vehicular en China sea de 5L / 100km, lo que equivale a 20 kilómetros por litro (~ 119g / km co2) (Continental 2019).
Respecto a la cuota, las empresas están obligadas a que el 12% de su producción y / o importación anual total de automóviles de pasajeros funcionen con nuevas energías.
Las empresas que cumplan con esta normatividad generan crédi- tos que pueden administrar transfiriéndolos entre años fiscales o entre sus filiales. En el caso de que las empresas no alcancen estas me- tas establecidas por las dos normas, pueden comprar los créditos de otras empresas, para no recibir sanciones.
5. Relación de los instrumentos para la adopción de VE con