Criterios para la evaluación de políticas de desarrollo territorial 6

diseño, no dupliquen esfuerzos, etc. En Colombia hay más de 100.000 trámites administrativos que deberían, en teoría, ser registrados y hay 2.779 instituciones públicas que deberían registrarlos. El progreso para entidades nacionales es mayor que para las subnacionales, la CAF está diseñando un experimento en el que le damos mensajes a las instituciones responsables de registrar estos trámites. Esto es importante para el funcionamiento del Estado, la instancia nacional creada y con capacidades para prestar apoyo para mejorar la efectividad de esos trámites de las instituciones no puede hacerlo, porque los funcionarios de estas no registran el 80% de los trámites en forma adecuada, generándose una brecha de implementación enorme. Originalmente se enviaba un pdf de 3 páginas adjunto en un correo con un lenguaje difícil de digerir. Lo que se está haciendo ahora, es diseñando mensajes con versiones con énfasis coercitivo o énfasis social, que desde el punto de vista comportamental son más razonables.

También en Colombia se tiene otra evaluación experimental dirigida a que los individuos registren o actualicen su información en bolsas de trabajo. Una de las razones porque las bolsas de trabajo no funcionan realmente, cuando se hace una evaluación de impacto del programa para facilitar el empleo es, en parte, porque las personas no actualizan su información. Se trata de evaluar una política que no es tal cosa, no se evalúa la política sino un instrumento que no está entregando los servicios que debería.

Dentro de la CAF hay un comedor en el que se le informa a la gente cuántas calorías se está comiendo, al elegir cada tipo de plato de alimento. El resultado de la información fue totalmente nulo, porque las reducciones en proteínas y acompañamientos subían en ensaladas y postres.

Para finalizar, la propuesta de la CAF descansa sobre la idea de que el subdesarrollo no se trata tanto de falta de recursos, se trata más de falta de conocimiento de qué hacer con lo que se tiene disponible; esto implica que se requiere de instituciones que sean capaces de transformar la experiencia, que es infinita, en conocimiento, se quiere apuntar a instituciones que aprenden de lo que hacen. Al enfocar la evaluación de impacto en la promoción de una cultura de aprendizaje la CAF siente que la está acercando a lo que es su verdadera razón de ser, que es ayudar a los países, a los responsables de los recursos públicos a rendir cuentas a la ciudadanía, no a rendir cuentas al organismo internacional donante o a la fundación externa. Se debe rendir cuentas a la ciudadanía y eso se hace a través de aprender, para hacer mejor uso de los recursos públicos.

E. Criterios para la evaluación de políticas

La noción de desarrollo territorial es un intangible, es una imagen colectivamente desarrollada de lo que un grupo de personas quiere ser y sentirse dignamente tratado que despliega medios y estrategias para alcanzarlo.

A propósito de la Agenda 2030, visión contemporánea del desarrollo, el territorio de la manera que es trabajado es un ámbito espacial delimitado con referencia al cual un grupo humano específico construye sentido de pertenencia y de bien común, de identidad y de futuro. La asociación entre el grupo y el territorio en un espacio físico delimitado es el contexto a partir del cual es posible desarrollar este sentido colectivo. Eso hace por lo tanto que el territorio sea un sujeto colectivo que tiene capacidad de plantearse desafíos de desarrollo y medios para resolver o enfrentarlos. Por lo tanto, en estricto, ese sujeto colectivo no tiene una definición espacial fija o especifica. Ese sujeto colectivo se puede construir en el pequeño barrio, puede ser lo que se construye alrededor de un eje comercial, en una vereda o un sujeto más amplio alrededor de un área metropolitana o de una región.

La importancia de esta definición es que pone en relevancia la importancia del cómo se hace y no solamente el que se hace.

En el desarrollo territorial, como contexto, es muy importante que los proyectos, los programas y las políticas miren si contribuyen a la construcción de ese sujeto colectivo que llamamos territorio. No da lo mismo que el proyecto caiga como una atención de emergencia que permita resolver el problema del hambre o de la sed, sino que la solución tiene que dar lugar a un proceso que contribuya a la generación de capacidades, de identificación de quienes somos, de que queremos y de que tenemos para conseguir lo que queremos llegar a ser.

Aquí aparece un primer desafío fundamental en términos de la evaluación de la política pública. Las dos cosas deben ir juntas y es por lo tanto indispensable ver si la evaluación holística es aplicable en este caso o si hay otros métodos y herramientas de evaluación contextual que permitan resolver el problema de la relación entre las partes, lo que está implícito en el tema de los qué y la articulación entre el cómo y el qué, inquietud planteada derivada de esta definición de desarrollo territorial.

Una segunda pregunta complicada es ¿por qué el tema de desarrollo territorial puede o debe ser objeto de política pública?, ¿cuáles son las dificultades relacionadas con la organización territorial de la sociedad, del estado, de la economía que nos obligan a pensar en la posibilidad y necesidad de implementar políticas de desarrollo territorial? De las repuestas a esas preguntas van a surgir criterios generales que van a permitir aclarar los grandes fines alrededor de los cuales se debe construir la política de desarrollo territorial y también se debe evaluar en términos de grandes resultados.

Hay razones de variados tipos. Desde el punto de vista económico las desigualdades territoriales no necesariamente son un problema. La concentración de las actividades económicas y de la población en ciudades y territorios específicos es una tendencia natural de las sociedades que ayuda a acelerar la innovación, la invención, la imaginación, el cambio, la productividad, la competitividad.

La concentración, entonces, no necesariamente es un problema, la diferencia tampoco lo es. Hay comunidades que tienen orientaciones de un tipo u otro por razones culturales, étnicas, económicas o geográficas. Sin embargo hay ciertos límites o umbrales en que esos grados de concentración pueden llegar a ser una traba. En América Latina los grados de concentración de la actividad económica y de las poblaciones son particularmente altos, existiendo investigaciones econométricas no muy recientes pero bastante concluyentes, en un trabajo de Henderson en el año 2000 que demuestra que cuando los niveles de concentración espacial de la actividad económica sobrepasan un límite generan pérdidas en términos de eficiencia económica y lo que es peor, en ese mismo estudio, 11 de 14 países latinoamericanos estudiados se encuentran sobre ese umbral, convirtiendo esa concentración en un obstáculo para el crecimiento.

No es esa la única razón, desde el punto de vista social, las sociedades desarrollan dispositivos éticos y valóricos que concretan lo que ellas se trazan lo que entienden como básico y elemental para considerar que la vida es digna, que se hace parte y es tratado con igualdad dentro del grupo. En ese dispositivo ético han aparecido valores que son nuevos, que hacen parte de la experiencia reciente y que

es importante tener en cuenta que las sociedades contemporáneas han desarrollado la idea de la igualdad como fundamental en términos del deber ser y que en términos territoriales significa que las políticas de desarrollo territorial deberían buscar garantizar el acceso universal de todos los ciudadanos en cobertura y calidad a bienes y servicios que la sociedad considera básicos, sin los cuales esa sociedad supone que la persona no es digna o tampoco puede ejercer sus derechos ni políticos, ni económicos. Hay un segundo universo de valores que tiene que ver con la equidad territorial, igualdad y equidad no son lo mismo. Equidad se entiende como acceso a oportunidades de desarrollo, significando que los territorios pueden aprovecharlas o no dependiendo de si deciden hacerlo. Sin embargo, en todos los casos la política territorial debe definir algunos elementos básicos que garanticen oportunidades para todos independientemente de si cada uno decide aprovecharla o no. Finalmente, el derecho a la diferencia y diversidad, los territorios por su origen étnico, cultural o por sus características ecológicas pueden reivindicar el derecho a la diferencia, el derecho por ejemplo a convertirse en áreas naturalmente protegidas o a convertirse en áreas patrimonialmente consideradas valiosas que requieren un tratamiento especial o que tienen parámetros de gobierno y de organización política que requieren ser diferentes a los del resto de sus sociedades nacionales. Las constituciones recientes de América Latina, en particular las de Ecuador, Bolivia y Venezuela reconocen el carácter plurinacional de nuestras sociedades y en ese reconocimiento están valorando el derecho a la diferencia. Hay entonces un conjunto de valores alrededor de los cuales las políticas de desarrollo territorial deberían construirse. No basta con hablar del problema de desigualdades territoriales, también hay que tratar de entender las inequidades territoriales y también en conjunto entender el respeto a la diferencia y diversidad territorial. En conjunto esos tres universos valóricos deberían ser parte del diseño y de los grandes fines de la política pública.

Desde el punto de vista ambiental también aparecen problemas relacionados con la organización territorial y que se deben convertir en objetos de la política pública. Las ciudades son una de las invenciones más maravillosas de la humanidad sin embargo, convertir el sueño urbano en la pesadilla más increíble que hoy la vivimos a través de la congestión, de la violencia, de la inseguridad, de las enfermedades crónicas de origen ambiental. Hemos convertido una máquina de felicidad en el molino que destroza nuestros sueños. Eso tiene mucho que ver con lo ambiental el tamaño, la organización y las escalas de los territorios, de las regiones y del grado de concentración de actividades pueden convertirse en un determinado momento en un obstáculo porque, en el lenguaje técnico, se convierten en elementos generadores de deseconomías, de aglomeración y en vez de contribuir a la productividad y al bienestar se convierten más bien en factores de disminución de la productividad y perdida de bienestar. Por lo tanto hay razones de diverso tipo que obligan a pensar en la necesidad de entender el desarrollo territorial como parte de la política pública, conjugando un conjunto de elementos que tiene que ver con la eficiencia, la equidad, la igualdad, con la diversidad y pase por alto un último muy importante que es de orden político con la democracia.

También a la política territorial se debe preguntar si la organización territorial de provisión de servicios contribuye a la generación de sujetos y de ciudadanos activos que hacen de la democracia un sistema vivo con capacidad de renovación y de creación permanente. Y ese es uno de los grandes desafíos que tienen las sociedades latinoamericanas si lo leemos alrededor de las quejas, las reivindicaciones, de la corrupción, de la ineficiencia y también de la desconfianza de la ciudadanía en las instituciones públicas.

Por lo tanto, eso constituiría una primera respuesta de los fines de la política territorial y de la manera de evaluarlo en términos de criterios generales.

No solo es importante preguntarse por el tema de los fines, sino también por el tema de los medios. ¿Estamos organizados de la manera adecuada para responder a los retos que nos supone la política de desarrollo territorial? Se señala, en ese sentido, algo que se ha venido elaborando en el ILPES en los últimos años, que tiene que ver con lo que se ha denominado Los Retos de la Planificación para el Desarrollo: La gestión pública y la planificación para el desarrollo implican asumir retos relacionados con el papel que las instituciones, los sistemas de planificación y gestión pública pueden contribuir en la gestión de las interacciones complejas que permiten construir procesos que respondan a los desafíos del desarrollo. Desde ese punto de vista hemos señalado 4 grandes desafíos que son:

i) Desafío de la intersectorialidad

ii) Desafío de la relación entre niveles de gobierno iii) Desafío de la relación entre actores

iv) Desafío de la relación entre plazos.

En la gestión pública los distintos actores y las distintas instituciones, trabajan con plazos de diferente naturaleza corto, mediano, largo plazo. La gestión de las interacciones tiene que plantearse el desafío de articular esos plazos, es decir, de actuar en el corto plazo con visión de largo plazo y eso significa hacer un ejercicio de prospectiva, planificación y de gestión pública que no es elemental.

Se resalta la conclusión principal de la investigación que es la evaluación el seguimiento y el monitoreo aparecen como el cerebro que la gestión pública y la planificación para el desarrollo debe desplegar para generar instituciones que aprenden, que acumulan errores para no repetirlos y que además son capaces de articular diseño, planificación y gestión que no los podemos seguir entendiendo como elementos desarticulados, sino como parte de la cadena que produce valor público y que está comprometida con la generación de desarrollo.

Se ha desarrollado una herramienta recientemente denominada Planbarómetro⁸ para que las instituciones de gobierno utilicen para evaluar sus sistemas de planificación, dando lugar a la elaboración de radares que permiten mirar los sesgos, los desequilibrios y desbalances en la construcción de un conjunto de instituciones que pretenden la promoción del desarrollo a través de la planificación y la gestión pública.

Finalmente, una última reflexión lo territorial y las políticas territoriales se resuelven hoy en día no solamente al interior de lo que los sistemas y las instituciones reconocen como instituciones que llevan a cabo las políticas regionales y territoriales, sino que se juegan también en políticas y en instituciones que aparentemente no tiene que ver con lo territorial. El Sistema Nacional de Inversión Pública, los Ministerios de Obras Públicas y de Hacienda tienen un impacto sobre el desarrollo territorial probablemente más poderoso que el que puede tener el Ministerio de Desarrollo Territorial, si es que existe, o la Secretaría del Interior. Por lo tanto, todo esto se tiene que pensar en un contexto amplio, no solamente en lo que en la institucionalidad se llama la política regional o política territorial. Hoy en día, en la tradición de nuestros gobiernos y nuestros sistemas públicos existe lo que hemos llamado una gran familia de políticas territoriales que desde punto vista muy diversos tienen impactos territoriales y que tienen que conversar entre sí, también ser evaluadas en términos de estos criterios. Desde la ciencia y la tecnología, desde el medioambiente, desde la gestión de los riesgos, desde el desarrollo social y obviamente también, desde el ordenamiento territorial, el fomento productivo, la innovación y por supuesto la descentralización.

8 https://observatorioplanificacion.cepal.org/es/documentos/planbarometro-mejorando-la-calidad-de-laplanificacion.

II. Presentaciones paneles de expertos