Gestión del riesgo de desastre y la inversión pública

Dr. Allan Lavell Antes de comenzar, el relator indicó la necesidad de dar una breve definición de la gestión del riesgo de desastre, ya que hasta el momento no existe una definición muy clara u homogenizada de este concepto.

Allan Lavell indicó que gestión del riesgo de desastre se trata básicamente de una serie de prácticas, acciones, políticas, estrategias cuyo propósito final es uno de los tres siguientes:

i) Lidiar con condiciones de riesgo existentes que conducen en algún momento a condiciones de pérdida o desastre y de alguna forma reducirlos o eliminarlos.

ii) Pensar el futuro de forma prospectiva e intentar evitar que las condiciones de riesgo asociados con amenaza, vulnerabilidad y exposición se construyan en la sociedad conduciendo finalmente, en algún momento determinado a pérdidas y daños.

iii) Un riesgo aceptado que en algún momento se concretará en condiciones de pérdida y daño de desastre. Con lo cual a través de mecanismos de preparación-respuesta, recuperación temprana, recuperación-reconstrucción y construcción de resiliencia se logra manejar ese riesgo actualizado.

En esta línea se señaló que no se trata de respuesta a desastres, sino más bien es algo íntimamente relacionado con el proceso de desarrollo sectorial, territorial, social, ambiental y que solamente a través de mecanismos de desarrollo, con los instrumentos disponibles como planificación del uso de suelo, ordenamiento territorial, ordenamiento, gestión y manejo de servicios ambientales es posible lidiar con condiciones existentes o posibles condiciones nuevas a futuro.

El relator indicó que “Las definiciones que daré son de carácter conceptual, contextual y experiencial”, donde una constancia que es fundamental tener en claro es la evidencia expresada en base de datos aportados por los últimos Global Assesment Reports de Naciones Unidas muestran, sin duda, en los últimos 40 años las pérdidas y daños asociados con eventos físicos nocivos adversos de algún tipo están en aumento. Lavell precisó que a pesar de los múltiples intentos de lidiar con el tema de desastre, se demuestra que no se está ganando la batalla, y señaló que las principales razones de esto provienen:

• En primer lugar, del modelo económico, del sistema y de los diversos factores que se introducen para que el riesgo crezca. Y dentro de estas pérdidas, los productos de lo que podemos llamar la inversión pública tienen una alta gravitación. Son difíciles de medir, contar, desagregar por sectores, regiones, espacios o territorios debido a la forma que nuestros sistemas de contabilidad están asociados, pero existen y en crecimiento.

• Una segunda fuente es que se está en un contexto en que el cambio climático, además de trabajar sobre la variabilidad climática histórica con la que se ha batallado en términos de eventos extremos o no rutinarios, introduciendo nuevas profundidades que no han sido pensados, ni considerados y mucho menos se ha tenido que lidiar con ellos históricamente. Entre ellos cambios en promedios de clima, los que han sido la base de los desarrollos, hoy en día esos cambios representan un estresor más dentro de los estresores físicos ambientales preexistentes.

• Un tercer elemento interesante es, que, al parecer, hay un alto nivel de aversión al riesgo de desastre por parte de los sectores privados y públicos. Explicar esto resulta esencial para poder avanzar en la reducción de los daños y las pérdidas existentes o previstas para el futuro. Un ejemplo del sector público, si se abre un prospecto de inversión para un país como Indonesia, Tailandia, Guatemala u otros que son altamente susceptibles a pérdidas en condiciones naturales adversas, difícilmente se encuentra una afirmación de que en este país está presente el riesgo asociado con sismos, sencillamente se esconde. El desarrollo económico exige que exista inversión y muchas veces se olvida la existencia de condiciones adversas a ese mismo desarrollo.

• En el caso del sector privado, un ejemplo bien ilustrativo, es el caso de las inundaciones que sucedieron en Tailandia hace unos diez años, cuando el río Chao Phraya cerca de Bangkok se desbordó de forma dramática produciendo 1,6 billones de dólares en pérdidas directas para las compañías Toyota y Honda. Ambas estaban ubicadas en las planicies de inundación de la ribera del río en condiciones que cualquier técnico de gestión de riesgo les diría que no es conveniente. De las 80 fábricas ubicadas en la misma zona, en una encuesta ex post declararon en un 85% que se iban a quedar ahí. El relator indica que no dará una explicación por qué ese riesgo está tratado de esa forma, pero claramente está íntimamente relacionado con las complejidades del sistema económico transnacionalizado y la protección que se recibe combinada con las ventajas que existen en ubicarse en una zona de riesgo o amenazas, las que finalmente terminan siendo zonas de oportunidad y de recursos.

Cada pendiente de un volcán, cada zona de inundación de un río, cada zona de sismicidad constituye zonas de oportunidad precisamente por la dinámica de la tierra presentando espacios de recursos y ventajas para los seres humanos. Y tal vez la gestión de riesgo termina siendo un juego a plazos determinados en un continuo de amenaza y recursos.

• Un tercer ejemplo, hace referencia a un artículo del relator en que trata de explicar lo que se denomina la construcción social del riesgo, como este se produce por decisiones propias, indecisiones colectivas o individuales. En ese artículo se incorporó como tesis de maestría que, en aquel entonces, y esto sí ha cambiado, se estudiara cuanto de la ayuda externa de Honduras estaba compuesto por proyectos que desaparecieron y que fueron financiados a través de los bancos internacionales de desarrollo. Parece que el estudio se hizo, pero nunca se supo el resultado. Esto ha cambiado dramáticamente en los últimos años con el tema del mainstreaming, integración, etc., el tema de riesgo de desastre en la inversión pública y en el sistema de financiamiento internacional. Sin embargo, subsisten grandes lagunas para avanzar.

Lavell destacó la labor de la inversión pública en el crecimiento, en la reducción de pobreza, en equidad, en justicia, recuperando su importancia después de los años 2000, tras años de haber caído por razones diversas neoliberalización, privatización, nuevas formas de financiamiento hagan bajar la demanda. Sin embargo, en el periodo post 2000, con el proceso de urbanización, paulatinamente, hasta en África se presentan nuevas demandas enormes por inversión pública en busca de eficiencia, equidad, crecimiento, competitividad, aunque alcanza entre un 15 a 20% de la inversión de los países es estratégicamente significativo y hace un balance base del crecimiento inspirado desde lo privado o la sociedad civil.

Además, se señaló que en el caso de Tailandia y compañías privadas que se ubicaron en la planicie de inundación del río, una de las razones era la reducción de los impuestos nacionales, prediales, locales por parte de los gobiernos por un contraste entre objetivos de crecimiento y empleo vs reducción de riesgo que termina siendo un afán de los estudiosos del tema, pero no de quien toma las decisiones a nivel mundial.

En términos de la experiencia, en la búsqueda de inculcar en el sector privado, a través de distintos mecanismos sectoriales, territoriales o globales de planificación el considerar en cada inversión el tema de reducción y control de riesgo fue inspirado inicialmente desde una perspectiva sectorial por evidencia de su propia insostenibilidad con las inversiones realizadas.

En los ‘80 y ‘90 en Costa Rica, Lavell realizó un estudio, de la toma de decisiones de la Caja Costarricense de Seguro Social, que condujo a la reestructuración de tres de sus principales hospitales, al descubrir que, sin mayor consideración sobre técnica, se había importado un modelo de construcción desde México que con un sismo de moderada intensidad caería. Debido a la voluntad e impulso de los directivos de la Caja y no del Ministerio de Economía y Finanzas, se corrigió el error en tres de los principales hospitales en el país.

Por otra parte, en El Salvador, se descubrió que todo el sistema de telecomunicaciones fue afectado durante días por el impacto de un sismo, esto condujo a la reestructuración e incorporación de nuevos métodos de protección para el sistema de telecomunicaciones del país, el que ha superado eventos posteriores sin problemas.

Desde estos casos sectoriales, territoriales o de intereses particulares surgidos por evidencias que demostraron que la infraestructura propia era insegura se ha pasado a una visión más amplia, abierta, sistémica que por medio de los sistemas financieros y los sistemas nacionales de inversión pública, como es el caso de Perú en donde se han realizado esfuerzos por incorporar el tema de reducción y control de riesgo en la política pública a través del Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) y el Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP), siendo difundido también en otros entornos en América Latina y el resto del mundo. Se destacó los 15 años de experiencia en Perú, y otros países, donde existen problemas sustantivos, desde la existencia de datos, desarrollo de capacidades y voluntad política de autoridades que privilegian inversiones rápidas, en vez de mejorar la seguridad hacia el futuro y de múltiples otros factores.

Finalmente, se destacó que los desafíos están sobre los métodos de evaluación, los que deben ser moderados, modificados, ampliados, integrados de forma distinta, reconociendo que hay complementariedad entre las partes. Los que se mencionaron brevemente son:

i) Como se traduce en la toma de decisiones de inversión los cambios en el riesgo de desastre asociado con la variabilidad ambiental, con las incertidumbres existentes relacionadas a periodos de retorno de eventos conocidos en sus límites, pero desconocidos en su periodicidad. Se ha pasado con el cambio climático a una ampliación de los entornos de amenazas, esto no solamente tiende a dominar el discurso en los medios de comunicación masiva, sino que se tiene la idea de que los huracanes aumentarán su magnitud, intensidad y recurrencia aquejando zonas no afectadas históricamente, al igual que tornados, concentración de aguas de lluvia en periodos breves de inundación, correspondiendo a una acentuación y aceleración en el tema de gestión de riesgo de desastre históricamente conformado. Se está frente a nuevos eventos que lentamente pudieran convertirse en promedios de estos países.

ii) Un segundo elemento es que la gestión de riesgo de desastre no es responder a desastres, entregar asistencia humanitaria y buscar recuperar ex posteriori. Sino que es tomar condiciones de riesgo existentes y buscar reducirlas, mitigarlas, es anticipar el riesgo a futuro. Si se pensara América Latina 30 años hacia adelante, imaginando que toda la inversión pública y de la sociedad civil siguiera los patrones históricos, el manejo del riesgo en esta zona sería absolutamente imposible. Es necesario frenar el proceso de construcción en condiciones de riesgo en la sociedad. Entonces la gestión de riesgo involucra lo colectivo por sobre lo existente, lo prescriptivo en anticipar el futuro que es prevención de riesgo y lo compensatorio o correctivo una vez aceptado un nivel de riesgo, por las razones que sea, sabiendo que en el corto plazo no es posible reducirlo, no quedando más alternativa que utilizar sistemas de alarma temprana, organización para le respuesta ante desastres y recuperación temprana y permanente.

Pero, gestión de riesgo son estas tres cosas, las que corresponden a prerrogativas de instituciones distintas.

Si se comienza a pensar, quien es el responsable para reubicar una comunidad que está en un lugar inadecuado por la amenaza de inundación y deslizamiento que existe, contrastando eso con quien es el responsable que esa comunidad no esté ahí en el futuro.

Uno es Ordenamiento Territorial y otro es Obras Públicas combinado con otros que pueden invertir una enorme cantidad de dinero en trasladar miles de comunidades que están mal ubicadas por las razones que sean (pobreza, mal uso del suelo, planificación).

En Colombia, con mil y un municipios, por ley deben tener como mínimo un mapa de plano de ordenamiento territorial y uso del suelo, lo que se reconoce no es fácil de hacer.

iii) Otro es el tipo de criterios que se quieren introducir para evaluar y, aunque estén relacionados para fines de tipologización, se tiene por un lado eficiencia, economía, competitividad, lo relacionado con el proceso de crecimiento económico per se y por otro lado; la equidad, justicia, reducción de pobreza, por otro más redundancia en el sistema y garantía de seguridad de la oferta de servicios en condiciones de adversidad.

En una discusión con el Ex Ministro de Obras Públicas de Costa Rica, de por qué el costo-beneficio no era una buena idea, para …(ver la conveniencia de)… reparar el camino que conduce hacia una casa ubicada fuera de San José en una zona rural aislada, se argumentó que costo-beneficio no daba. Se decía, se tiene una zona de pobreza que proveyéndole un camino adecuado tendría oportunidades de desarrollo, se tiene el tercer ciclo de desarrollo urbano de San José y se tiene la redundancia en el sistema, “la 27”

principal camino construido recientemente es dañada cada vez que existe una inundación o un deslizamiento.

iv) Y el último punto señalado por Allan Lavell se trató del “qué se evalúa” y “cómo se evalúa”. El Banco Mundial estimuló la discusión sobre lo que llama la Triple Dividend of Resilience de la gestión de riesgo y adaptación al cambio climático. Se ha buscado argumentar para la gestión de riesgo en el sentido de reducir los daños, perdidas y lo que implica, como freno para el desarrollo, la necesidad de reasignar recursos para reconstrucción para el desarrollo.

Además, se ha descubierto que ese argumento no funciona. Muy pocos asumen ese reto en la medida que es necesario. La idea del triple dividendo es que la gestión de riesgo de desastre y adaptación al cambio climático no solamente reduce pérdidas y daños, sino que el hacerlo aumenta el atractivo de zonas y territorios para inversiones a futuro, potenciando el desarrollo y además a través de las acciones que se generan ofrece co- beneficios para el desarrollo. Sencillo ejemplo, se construye un dique para impedir que un río inunde una zona preexistente de riesgo y se coloca una ciclovía para que la gente pueda utilizarla como esparcimiento.

La evaluación social económica en estos tres casos es claramente distinta.

v) El desafío para la evaluación está en la magnitud y la amplitud de la forma en que es considerado el proyecto que se tiene entre manos. Entonces insistió: Gestión de Riesgo NO es Respuesta a Desastres, es algo mucho más complejo.

Finalmente, se planteó volver a la pregunta inicial de la presentación, sobre que la inversión pública para la gestión de riesgo de desastre es correctiva, compensatoria y reactiva. Pero cuando no se prospecta el futuro eso no es gestión de riesgo de desastre, eso es crear las adecuadas condiciones de construcción y seguridad de sostenibilidad, en consecuencia no es gestión de riesgo. Evitar el riesgo futuro es desarrollo sostenible y es prerrogativa de la planificación, finanzas, economía, no lo es de defensa civil.

D. Hacia una agenda de aprendizaje en la implementación