7.1 Estrategia general para implementar las medidas para afrontar la falta de sostenibilidad en las operaciones rurales de los FITELES I al IV
El objetivo de la estrategia es implementar las medidas que lleven a alcanzar la sostenibilidad de las operaciones en el corto plazo y su consolidación en el mediano plazo.
Para esto se plantea la “declaración de emergencia” de las comunicaciones rurales por un plazo de dos años, plazo en el que deberían implementarse las recomendaciones proporcionadas en el estudio.
La connotación de una “declaración de emergencia”, se refiere a un periodo en el cual se permiten establecer medidas extraordinarias de orden legal y administrativo que faciliten las medidas requeridas para restablecer una situación deseada con alcances sociales importantes, como es la telefonía rural.
En el caso que nos ocupa, la sostenibilidad de los operadores rurales, esta medida permitiría acortar los plazos para establecer las acciones requeridas a un ritmo apropiado, que no son posibles bajo el marco legal actual y los procedimientos establecidos. El sustento es que estando en peligro un servicio social como son las comunicaciones rurales se requieren medidas extraordinarias como la renegociación de los contratos, la movilización rápida de los operadores en las localidades de su concesión, el otorgamiento de créditos preferenciales, suspensión temporal de tributos, la emisión de dispositivos legales que permitan la creación de un mecanismo de compensación de costos evitados por nuevas inversiones, contratación rápida de estudios, etc., en general las acciones que sean requeridas en forma ágil y oportuna, para restablecer la sostenibilidad y mantener el servicio de telecomunicaciones rurales.
Esta declaración debe promoverla OSIPTEL en coordinación con el FITEL y el Viceministerio de Comunicaciones del MTC, a través de un dispositivo legal con carácter de Decreto de Urgencia.
En el corto plazo, de la fecha a 6 meses
Permitir a los operadores rurales el retiro de las localidades con tráfico nulo y a la vez presencia de cobertura celular, de acuerdo a los últimos registros de tráfico del FITEL y OSIPTEL, constatando además que las localidades no tengan problemas de accesibilidad y disponibilidad (falta de atención al público, falta de disponibilidad de tarjetas, calidad de la comunicación deficitaria, etc.), y después de un breve periodo de observación, que podría ser de un mes.
La conveniencia final para el retiro debe estar supervisada por un equipo del OSIPTEL y FITEL y los operadores GTH y RT, los cuales deberán hacer una visita conjunta a las localidades seleccionadas, para constatar el nivel de tráfico y percibir directamente la posibilidad de problemas sociales por el retiro del TUP.
Para el caso de TdP, efectuar un estudio que establezca condiciones especiales para los retiros debido a que es necesario conciliar estas acciones con lo establecido en el contrato de concesión derivado del proceso de privatización y por posibles implicancias en el precio de la transacción.
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Preparar para RT y GTH la negociación de los términos de los retiros y/o reubicación de los TUPs, la cual sugerimos se base en un mecanismo compensatorio en el que se establezca un equilibrio entre el ahorro y los costos evitados por el mantenimiento de las actuales localidades sin tráfico, el uso del segmento satelital, posibles costos de reinstalación en otras localidades y las posibles prestaciones por servicios adicionales o la reconversión de servicios.
Para esto se puede utilizar un modelo de compensación, similar al usado por Compartel en Colombia, para un fin análogo.
Determinar la conveniencia del traslado de los puntos sin tráfico a otras localidades más remotas sin interés actual por los operadores móviles con subsidios a la demanda, al estilo de los “peajes sombra” donde se cubran niveles de tráfico hasta el punto de equilibrio, por el plazo del periodo de emergencia, después del cual se dejaría al operador en libertad de reubicarse o continuar con el subsidio.
Esta medida debe implementarse conjuntamente con los operadores GTH y RT, a través de mesas de diálogo o negociación.
Paralelamente se debe estudiar el detalle de la implementación de la reconversión de la planta de infraestructura, considerando las alternativas tecnológicas descritas en el estudio de ESAN y las medidas de comercialización adscritas, así como definir la implementación de las medidas regulatorias que deben acompañar la implementación, como son: la posible creación de un área virtual rural, el aceleramiento de las mejoras en curso de los cargos de acceso y los referidos a las plataformas de pago, la posibilidad de la implementación del esquema del chalequero, entre otros que sean requeridos.
Disponer en forma inmediata para la implementación del área virtual un estudio para estimar la elasticidad de las tarifas a la demanda, a fin de fijar una tarifa única adecuada para las comunicaciones rurales.
Evaluar e implementar con el concurso de los operadores rurales el uso de la tarjeta o pin virtual con mecanismos de pago electrónico, interconectándose con entidades bancarias o con empresas de recarga virtual mediante dispositivos IVR o directamente utilizando el propio teléfono público y promover este mismo mecanismo como medio de pago de otros bienes y servicios.
Implementar las llamadas con cobro revertido o “Call Collect”, que creemos tendrá un gran impacto debido a las diferencias sustanciales entre los ingresos reales de los pobladores urbanos y rurales.
Adecuar la regulación existente sobre Interconexión Rural de tal manera que los operadores rurales puedan interconectarse a las redes fijas y móviles mediante líneas de abonado tanto móviles como fijas.
Para la supervisión de OSIPTEL, dentro del marco del dispositivo de emergencia, establecer la fuente de financiamiento adicional que le permita una supervisión proactiva de las operaciones rurales, además de las requeridas para la implementación de las medidas aquí descritas.
En el mediano plazo, de 6 meses a dos años
Implementar la reconversión tecnológica selectiva, para reemplazar
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parcialmente la infraestructura satelital y VSATs por tecnologías que permitan evitar costos, en localidades que por encontrarse cerca a centros poblados importantes permita la introducción de tecnologías terrestres con ventajas en calidad y costos, dentro del esquema del modelo de compensación de costos.
Impulsar mediante contratos de acceso específicos con los operadores rurales, la implementación de macro celdas / femtoceldas con una opción para conectar las redes de los operadores móviles a nivel de interfaz Abis o A utilizando la red de transporte VSAT de los operadores rurales u otro medio.
Considerar en todos los casos en los que se requiera financiamiento adicional para las reconversiones tecnológicas el otorgamiento de créditos blandos a largo plazo, de tal forma que los operadores no se vean presionados en el corto plazo y sean más asequibles al cambio.
Para el grupo de localidades con buen tráfico (arriba de 50 minutos) en los FITELES I al IV, considerar la realización de una subasta en la que participen exclusivamente los operadores actuales para la migración de tecnología satelital de circuitos que no permite el acceso a Internet, a tecnología VSAT convergente como Sky Edge, que permite el acceso a Internet.
Estrategia de negociación con los operadores
La negociación con los operadores debe ser concertada, al estilo “Win-to-Win”, por medio de una mesa de diálogo, en la que el problema fundamental de la falta de sostenibilidad sea vista como un problema común a ambas partes y cuya solución es el objetivo, con el beneficio para ambas partes.
Se debe exponer en la mesa de diálogo los requerimientos de las partes y buscar soluciones en forma conjunta, considerando las acciones descritas para ambos plazos: a seis meses y a los dos años, buscando asumir los compromisos necesarios en forma voluntaria. Por ejemplo, por el lado de los operadores el compromiso a la reconversión tecnológica donde sea conveniente usando el modelo de compensación mencionado arriba. Por el lado de OSIPTEL, comprometerse a la pronta implementación de las medidas regulatorias que permitan la desmovilización de las localidades sin tráfico, el subsidio a la demanda, la implementación del área virtual móvil, apoyo para el financiamiento preferencial, etc., que representen beneficios tangibles para los operadores.
7.2 Conclusiones y Recomendaciones 7.2.1 Evaluación de Impacto
Conclusiones
Los usuarios señalan que existe una significativa expectativa de comunicación no exitosa cuando en los servicios de telefonía con sistemas de uso que utilizan tarjetas. El precio, la disponibilidad de las tarjetas y los problemas para la manipulación de las mismas son los elementos más notables en los aspectos asociados a accesibilidad a la telefonía pública tarjetera. Por otro lado, los teléfonos monederos se encuentran mejor considerados en la medida en la que los usuarios encuentran en ella menos probabilidades de comunicación fallida que en la telefonía tarjetera. Los datos señalan que la mayoría de usuarios de este sistema de uso preferirían
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usar teléfonos monederos para acceder a la telefonía pública. Por otro lado, para ambos sistemas de uso los usuarios presentan las mismas expectativas de uso, enfocadas primordialmente a la comunicación con familiares y amigos.
La telefonía móvil tiene una enorme asimilación en las estrategias comunicativas de las áreas rurales. Un porcentaje significativo de las familias en las áreas estudiadas poseen por lo menos un teléfono móvil (77%). El operador móvil con mayor presencia entre los usuarios es Movistar, y, en general las familias tienen teléfonos celulares desde hace cuatro años.
Considerando los elementos que dificultan la accesibilidad a la telefonía de uso público, la telefonía es considerada por los usuarios como una forma alternativa con características remarcables. El 93% de las personas prefiere la utilización de la telefonía móvil en sus localidades; teniendo fines similares a los de la telefonía pública, existen elementos que propician la migración de los usuarios de este último servicio a la telefonía móvil.
Entre aquellos elementos que los usuarios consideran diferenciadores entre los servicios de telefonía pública y la telefonía móvil se encuentran los usos relacionados a las actividades económicas. El 37% considera que la telefonía móvil es un servicio de comunicación que sirve para usos comerciales; en comparación con el 18% de los usuarios que consideran lo mismo para la telefonía pública. Otro elemento importante para la elegibilidad de la telefonía móvil sobre la telefonía pública está relacionado a la disponibilidad y movilidad que permite a sus usuarios así como la facilidad de uso en comparación con los sistemas de uso de la telefonía pública. La extendida presencia de los teléfonos móviles en las familias de las áreas rurales posibilita que los usuarios mantengan un vínculo cotidiano con los teléfonos celulares, lo que propicia una asimilación acelerada de la demanda hacia los mismos.
Recomendaciones
Promover una reorientación del enfoque de los proyectos FITEL, desde un enfoque orientado hacia el acceso universal hacia un enfoque de servicio universal en las localidades donde el FITEL ha intervenido con telefonía pública.
Desarrollar índices e indicadores para evaluar la accesibilidad de los servicios de telecomunicaciones en las áreas rurales y su asimilación a las prácticas comunicativas de los usuarios.
Realizar estudios intensivos en campo para documentar el comportamiento de los usuarios frente a los servicios de telecomunicaciones, especialmente aquellos promovidos por los proyectos FITEL.
7.2.2 Línea de Base Conclusiones
Un elemento de interés para este estudio fue el comprender el papel del concesionario para los problemas de accesibilidad de los usuarios a la telefonía de uso público. Haciendo una triangulación de diversas fuentes de informantes, es visible que los concesionarios operan alrededor de doce
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horas al día durante por lo menos cinco días a la semana. El 24% de los concesionarios declaran que sus equipos presentan fallas, y, que los problemas más frecuentes son la interferencia y los inconvenientes con el audio. La recomendación fundamental de los administradores de los concesionarios está dirigida hacia a mejorar la calidad de la comunicación y la celeridad en la solución de las averías que sus terminales telefónicos presentan circunstancialmente.
Las fallas en los terminales telefónicos juegan un papel relevante para determinar la elegibilidad de un servicio de voz. Aunque los teléfonos públicos puedan estar operando bien, los usuarios consideran que es esperable que muchos de ellos estén averiados. Existen altos niveles de disconformidad de los administradores de los concesionarios (las personas encargadas del teléfono público) sobre sus terminales telefónicos tarjeteros en las localidades que tienen un tráfico total diario menor a los veinte minutos.
La provisión de tarjetas fue un tema de interés para evaluar su efecto sobre la accesibilidad de los usuarios a la telefonía pública. En términos generales, cerca de la mitad de los concesionarios no tienen tarjetas disponibles a la venta, acentuándose esto en las localidades que tienen tráfico total diario menor a los 20 minutos (57.9%) en comparación a aquellas localidades que tienen tráfico total diario superior a los 40 minutos (29.3%). La falta de provisión de tarjetas en los concesionarios se encuentra generalmente entre los 5 y 10 días; existen casos extremos de falta de tarjetas alrededor de los 18 meses.
El motivo más frecuente por los que los concesionarios no adquieren tarjetas es la no realización del viaje a la ciudad más cercana para aprovisionarse de las mismas. Los factores que disuaden a los concesionarios de adquirir nuevas tarjetas son el costo de desplazamiento y la falta de demanda de las mismas.
No existe evidencia concluyente para afirmar que la falta de provisión de tarjetas en los concesionarios afecta dramáticamente el comportamiento del tráfico; es razonable afirmar que, bajo un comportamiento económico convencional, los concesionarios dejaron de adquirir tarjetas por el descenso de usuarios de las mismas. Sin embargo, evidencia razonable señala que los sistemas de uso de la telefonía móvil viene asimilando la demanda de la telefonía pública por adecuarse a las prácticas comunicativas de los usuarios.
Dado lo anterior; este estudio concluye que la telefonía de uso público posee un carácter regresivo en las estrategias comunicativas de los usuarios de las áreas rurales. Esta regresión es simultánea a la asimilación de la demanda de la telefonía pública a la telefonía móvil, siendo esta modelada por el despliegue de medios que acrecientan la accesibilidad de los usuarios a los servicios de telefonía.
Recomendaciones
Diseñar un sistema de monitoreo y evaluación para el seguimiento de los servicios de telecomunicaciones en las áreas rurales asociados a los proyectos FITEL.
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Indagar sobre las capacidades de OSIPTEL para el acopio, estudio y análisis de información relativa a la telefonía rural.
Implantar prácticas para la manipulación y la explotación de datos para la elaboración de reportes sobre las características y circunstancias de las telecomunicaciones en las áreas rurales.
7.2.3 Evaluación de la Sostenibilidad Conclusiones
Para los Proyectos FITEL, el Contrato de Concesión y el Contrato de Financiamiento suscritos entre el Estado Peruano (MTC y OSIPTEL – FITEL) con las empresas Gilat To Home Perú S.A. –GTH y Rural Telecom S.A.C. son contratos vinculados que establecen la obligación del Concesionario - Operador de asegurar la continuidad del servicio a través de la operación y mantenimiento (O y M) durante la vigencia del período de su respectivo contrato de concesión.
La variable demanda esperada en las subastas, tanto por FITEL como por los operadores, no ha resultado como se previó. La realidad nos ha demostrado a lo largo de los últimos diez años que la demanda no alcanzó a llegar ni al 50%
de la demanda prevista de 102 minutos/día promedio en las localidades del FITEL, estimado en base a lo observado en el caso de TdP, cuya operación estaba en localidades rurales más grandes y un concesionario motivado por el alto tráfico. A este respecto también cabe señalar carencias en la gestión de los operadores (social, económica y comercial) que se evidencian en el caso de las localidades de FITEL IV donde los teléfonos de FITEL casi no tienen tráfico en cambio los de Telefónica tienen la mayor parte del tráfico de la localidad.
En la misma línea de análisis se encuentra la incursión de la telefonía móvil, que también constituye una variable no previsible al momento de las subastas.
Las numerosas adendas a los contratos firmadas con los operadores es un indicador de que se requiere un rediseño de los nuevos contratos y el mejoramiento de los actuales, incluyendo elementos de equilibrio financiero y otras condiciones de tal forma que se cumplan los objetivos sin necesidad de renegociar o hacer una nueva adenda por los cambios. Un ejemplo de esta flexibilización es el caso de permitir la libre movilidad del operador entre localidades rurales bajo condiciones predefinidas (como permanencia mínima en una localidad, nivel de tráfico observado, población atendida, presencia de otros operadores y otras), manteniendo el número de TUPs constantes en la concesión otorgada. En este mismo sentido, habría que estudiar acortar el plazo de los contratos de concesión (ponemos como referencia el caso Colombiano, en los que los contratos duran entre 6 y 10 años) e igualar los plazos con los contratos de financiamiento.
En la misma línea, el sistema de penalidades por incumplimiento de los plazos en los compromisos de los contratos generalmente por factores incontrolables por el operador, son percibidos como exagerados. Es necesario considerar este punto con sumo cuidado puesto que los márgenes
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generados por las operaciones rurales no son altos y no incentivan la expansión de las operaciones como iniciativa propia. Un caso a tener en cuenta relacionado a este punto es la falta de flexibilidad para desmovilizar un TUP instalado por el operador fuera del contrato de FITEL una vez instalado.
De acuerdo a las evaluaciones realizadas el negocio total de los operadores rurales muestra términos saludables pero con tendencias decrecientes (margen EBITDA), sin embargo, el negocio ligado al servicio de telefonía rural está experimentando tasas de desempeño financieras negativas, especialmente en los últimos tres años, debido a la severa caída del tráfico en sus redes, principalmente por la presencia de la telefonía móvil.
De continuar esta situación los operadores tendrán que mantener una carga financiera pesada sobre sus negocios globales, debido a que los márgenes negativos crecientes de la porción rural. Los resultados de las evaluaciones muestran que el tráfico promedio de 22 minutos/día y 15 minutos/día en GTH y RT respectivamente producen pérdidas importantes a los operadores (EBITDA negativos o insuficientes los tres últimos años). De mantenerse esta situación se crearía un antecedente que haría difícil atraer nuevos operadores poniendo en riesgo los avances del programa de acceso universal en el Perú, con consecuencias principalmente sociales.
Para mantener el negocio integral saludable hemos encontrado que ambos operadores se han diversificado hacia otros clientes corporativos en los años analizados, cobrando cada vez mayor importancia relativa en el negocio. A la fecha aproximadamente más del 50% de los ingresos de RT se deban a otros clientes y en el caso de GTH aproximadamente el 30%.
De los análisis de sensibilidad efectuados se desprende que el cambio más importante es el de la modificación de los cargos por el acceso a las plataformas de pago, que habría tenido un efecto en el caso de GTH del +3.1%
en el margen EBITDA, si esto adicionalmente generara un incremento del tráfico en 1 minuto/día el efecto sería de +6.7% en el margen EBITDA. Esto confirma la necesidad de su pronta implementación como ha sido presentada por los operadores GTH y RT a ESAN en sus documentos solicitando cambios en la regulación de estos conceptos. Unido a este pedido está la necesidad de hacer una reingeniería de los procedimientos de análisis e implementación de los cambios regulatorios que son percibidos como demasiado largos y con consecuencias importantes en la sostenibilidad.
Debe estudiarse en forma conjunta con los operadores posibles soluciones tecnológicas para superar el actual problema tecnológico impuesto por el binomio concesionario-TUP tarjetero, que constituye después de la caída de la demanda el factor más importante a solucionar. En este sentido los operadores se encuentran evaluando alternativas como los locutorios tarificadores que están difundidos en Argentina, Colombia y España, así como los tarificadores virtuales y la implementación de las llamadas por cobrar del campo a la ciudad. Para la implementación de estas medidas se puede formar una alianza con la banca promocional del Estado para el otorgamiento de créditos blandos para el reemplazo paulatino de TUPs en localidades que cumplan ciertos criterios