A lo largo del tiempo, el grado de cobertura de los parados en el área comunitaria ha tendido a aumentar, salvo lo sucedido en Grecia de 1985 a 1990 y en Gran Bretaña. La cobertura aumenta en ocasiones debido a que los parados disminuyen más que los beneficiarios, aunque en el caso de España, en el
período 1985-1992, el crecimiento de la cobertura se debió a que, simultáneamente, cayeron los parados y aumentaron los beneficiarios.
En Holanda el porcentaje de cobertura fue muy superior al 100% en 1992, aparente anomalía que se debe a que se incluyen en las prestaciones cantidades suplementarias destinadas a los jóvenes. Las mayores coberturas, p o r este o r d e n , son las de Bélgica, Alemania, Francia y España. En Italia es muy baja la cobertura de los parados que trabajaron anteriormente, reci- biendo el resto, en su mayoría, prestaciones derivadas de p r o - gramas especiales.
Existe un sistema m i x t o - c o n t r i b u t i v o y asistencial- en Alema- nia, Grecia, España, Francia, Irlanda y Portugal. En Bélgica, D i - namarca, Holanda y Gran Bretaña se conceden prestaciones contributivas y, después, la renta mínima garantizada.
Por lo que se refiere a la duración de las prestaciones c o n t r i - butivas, el e x t r e m o es el de Bélgica, que las tiene con carácter ilimitado, aunque decreciente en el t i e m p o , salvo para el cabeza de familia, que percibirá siempre el 60% del salario b r u t o . D e t o d o s modos tiene un límite tal falta de límite, valga la paradoja, cuando la duración en el paro sea el doble de la media nacional.
También existen otras excepciones para los t e m p o r e r o s y los que trabajan a t i e m p o parcial. Después, en cuanto a duración, la prestación contributiva guarda relación con el período c o - tizado, con una serie de matizaciones según los países.
En ciertas legislaciones predomina la relación de la prestación con el salario a n t e r i o r -principio contributivo-, c o m o es el caso de Alemania, Francia y España. En otras, c o m o sucede en Gran Bretaña e Irlanda, lo p r i o r i t a r i o es garantizar un mínimo de renta, o principio asistencial.
La relación entre el período mínimo con derecho a la prestación con respecto al período cotizado alcanza el valor más bajo en España (0'3), seguido p o r Italia, Alemania, Dinamarca y Portugal, c o m o países en que ésta es m e n o r que I. En el resto, es I o una cifra superior. Hay que añadir que la duración de la pres- tación contributiva es función creciente del período cotizado, aunque en t o d o s los países en que predomina el sistema con- tributivo, c o m o sucede en España, existe un límite. A veces, c o m o sucede en Alemania, Portugal, Grecia, Dinamarca y Es- paña, en los tramos más altos de las rentas salariales, son más bajos los porcentajes respecto a la renta anterior.
Las prestaciones asistenciales se relacionan con la edad en Portugal, Holanda y Grecia; son ilimitadas en su duración en
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Gran Bretaña, Holanda, Irlanda y Alemania y, en la generalidad de los países, procuran enlazar la situación del parado con la del jubilado. T o d o s los países establecen una edad mínima para acceder a esta auténtica situación de prejubilación. En general estas prestaciones asistenciales dependen de las circunstancias familiares, salvo en el caso de Francia. Las disposiciones legales más estrictas son las de Grecia, Portugal e Italia. En el conjunto comunitario, la situación española podría calificarse, respecto a estas prestaciones asistenciales, c o m o relativamente estricto.
Existen otras prestaciones en favor de los parados. Destacan las ayudas en relación con la vivienda. Son muy importantes las de Gran Bretaña. N o se reciben ayudas de este t i p o , ni en Portugal, ni en Grecia, ni en España.
Es muy fuerte el porcentaje que estas prestaciones p o r desem- pleo suponen sobre el PIB en España. T a n t o aquí, c o m o en Irlanda, Holanda y Bélgica es evidente el alivio de la mejoría coyuntural iniciada en 1985. En Gran Bretaña, Portugal y Grecia, este gasto, respecto al PIB, es muy reducido.
El acceso a la prestación también tiene diferencias en el ámbito comunitario. A veces en países con prestaciones relativamente bajas o de c o r t a duración, c o m o o c u r r e con Grecia, Italia, Irlanda y Gran Bretaña, existe un período de carencia de varios días antes de poder reclamar las prestaciones. En cambio hay o t r o s países donde el gasto en este t i p o de atenciones es relativamente alto, c o m o o c u r r e con Dinamarca, Alemania, Es- paña, Francia y Holanda, donde no hay período de carencia.
Parece bastante evidente que un período mínimo de carencia ayuda a reducir el coste de administrar las prestaciones así c o m o a eliminar incentivos para utilizar, en f o r m a de pensiones de empleo recurrentes, las prestaciones p o r desempleo c o m o compensación p o r los días no trabajados. N o es ésta la única causa de que exista este período de carencia. Se debe, unas veces, para desalentar la ociosidad. También permite preguntar al empresario si el empleo se abandonó voluntariamente, o no, y así sucesivamente, c o m o , p o r ejemplo, en los supuestos de indemnización p o r vacaciones.
En Gran Bretaña no hay prestación contributiva p o r desempleo parcial, pero sí una ayuda familiar especial - e l Fom/7y Credit- que se concede a los trabajadores con empleos mal remune- rados. En algunos países, si un parado encuentra un trabajo a t i e m p o parcial con ganancias inferiores a un determinado nivel, puede continuar percibiendo prestaciones p o r desempleo, pero las ganancias superiores a ese nivel se deducen de las presta- ciones p o r desempleo. Esto es, la renta neta, no aumenta mientras las ganancias no superan ese límite. En o t r o s países,
entre los que se encuentra España, las prestaciones c o n t r i b u - tivas p o r paro parcial para personas que empiezan a trabajar a t i e m p o parcial y buscan un empleo a t i e m p o c o m p l e t o , se reducen en función de las horas trabajadas.
L a c u e s t i ó n d e l a t a s a d e s u s t i t u c i ó n
En 1995, el Centraal Planbureau (CPB) de La Haya dio a c o - nocer un d o c u m e n t o de trabajo en el que se ofrecen las tasas de sustitución de las prestaciones p o r desempleo total en doce países de la Unión Europea y en los Estados norteamericanos de California, Nueva Y o r k y Texas, en la situación existente al 1.° de julio de 1993. Aquí, a efectos de comparación, se presentará en el Cuadro 5.1 el gasto total de la función de
«desempleo» del año 1993, en porcentaje del PIBpm, según E U R O S T A T , y un e x t r a c t o de las tasas netas de sustitución obtenidas p o r el CPB para 1.0 de julio de 1993.
En este ú l t i m o trabajo se parte del supuesto de un o b r e r o industrial que trabajaba en jornada normal. Se consideran di- versos tipos de remuneración (del o b r e r o medio, salario mí- nimo, etc.), y las variantes familiares siguientes: persona soltera, persona casada sin hijos y persona casada con dos hijos de 7 a 11 años (en el resumen que se contiene en el cuadro 5.1 se ha prescindido de los supuestos correspondientes a personas casadas sin hijos). Se supone que los trabajadores solteros están en edades comprendidas entre los 18 y los 50 años y los casados, entre los 25 y los 50; en este último caso sólo trabaja uno de los cónyuges. Se t o m a n en consideración las prestaciones familiares, las prestaciones de ayuda al pago de alquiler de la vivienda, donde las hay, y las exoneraciones fiscales de carácter genérico, p e r o no las desgravaciones p o r gastos de t r a n s p o r t e al trabajo ni p o r adquisición de vivienda, al su- ponerse que todos viven en régimen de alquiler.
Además de las tasas de sustitución para situaciones concretas, el estudio ofrece una tasa media p o r país. Para obtenerla se han ponderado las cuantías de las prestaciones según la distinta duración del desempleo. En ella se ha o t o r g a d o el peso de un t e r c i o a la prestación durante el p r i m e r año de desempleo y el de un sexto para cada uno de los cuatro años siguientes.
Se han considerado dos niveles de ingresos, el de los ingresos medios y el de dos tercios de éstos, y no se ha t o m a d o en cuenta la situación familiar.
En ningún país, salvo Bélgica, la prestación contributiva p o r desempleo se mantiene p o r t i e m p o indefinido. En los demás
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países, más tarde o más t e m p r a n o , entran en juego las pres- taciones asistenciales, sometidas a prueba de insuficiencia de recursos. La tasa media no ponderada de los doce países es del 64,7% y la tasa media española se encuentra p o r debajo de ésta. Los dos Estados miembros de la U n i ó n Europea que dedican mayor parte de su PIBpm a desempleo son España y Dinamarca; el p r i m e r o , p o r sus tasas de paro; el segundo, p o r su nivel de protección.
En los datos del Cuadro 5.1 hay, p o r de p r o n t o , dos hechos sorprendentes. El p r i m e r o de ellos es el de las tasas de susti- tución de Italia, relativamente altas en comparación con las tasas de desempleo de este país y con el reducido gasto en prestaciones según los datos del SEEPROS. A estos efectos se debe consignar que, en un estudio similar realizado p o r la Organización de C o o p e r a c i ó n y Desarrollo Económico O C D E para el año 1991, la tasa media de sustitución de Italia era del 3% (la de España, del 33% y la de Dinamarca, del 57%). El o t r o hecho que llama la atención es el de la baja tasa media de sustitución de España, en comparación con las tasas atribuidas a los distintos supuestos. C l a r o que el peso que se da a los tres últimos años en paro, y el no tenerse en cuenta el supuesto de trabajadores con el salario mínimo ni la situación familiar, hace bajar mucho esta tasa media. Por ello, los países que obtienen tasas medias más altas son los que mantienen estas tasas en el paro de más larga duración.
U n hecho que llama la atención es que, en España y en o t r o s países, haya situaciones en que se registran tasas netas de sustitución superiores a las rentas de activo. En el caso de trabajadores solteros con salario mínimo esto sólo o c u r r e en España y en Portugal; en el caso de trabajadores casados con dos hijos a su cargo, también en Alemania, en Irlanda y en Luxemburgo. Estas situaciones de sobre protección se p r o d u - cen normalmente p o r el juego de la fiscalidad aplicable a los ingresos, y pueden constituir un estímulo para no encontrar colocación adecuada.
Si se comparan los resultados del estudio sobre tasas de sus- t i t u c i ó n de las prestaciones p o r desempleo total con los del estudio sobre tasas de sustitución de las pensiones de jubilación, parece que los del p r i m e r o son mucho más satisfactorios que los de este último. En descargo de éste hay que decir que el tema de las pensiones de jubilación, p o r la multiplicidad de regímenes que c o n c u r r e n a prestarlas en t o d o s los países, es aún más complejo que el de las prestaciones p o r desempleo.
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L a s i t u a c i ó n e s p a ñ o l a d e s d e l a p e r s p e c t i v a c o m u n i t a r i a
Es conveniente señalar c o m o final de este capítulo algunas conclusiones que se derivan del examen atento de lo que se acaba de señalar hasta ahora.
La primera es que España se encuentra entre los países de la Unión Europea que más parados cubren, que más gastan y que menos los controlan, seguramente a causa de su elevadísimo número.
La segunda, en cuanto al sistema de financiación de las pres- taciones, sería que España está en línea con la práctica avalada p o r la doctrina, ya que la prestación contributiva se financia con cotizaciones de los empresarios y de los trabajadores, en tanto que la prestación asistencial se financia con los ingresos generales del Estado. Además, España es el país en el que la cotización del empresario p o r desempleo es más alta en rela- ción a la del trabajador. Tras la Ley de Presupuestos Generales del Estado de 1992, aun se amplió esta divergencia.
La tercera se refiere a la rigurosidad en la percepción de la prestación p o r desempleo, sea de t i p o contributivo, sea de t i p o asistencial, que requiera un período mínimo de cotización.
España, tras las MUFEPD implantadas en 1992, c o m o es sabido, está entre los países con un período de cotización mínimo requerido situado entre los más altos para percibir la prestación contributiva.
La cuarta se plantea en cuanto al cumplimiento del objetivo de este gasto. En este sentido, España es eficaz en cuanto que la tasa de c o b e r t u r a es elevada y en cuanto que ésta ha crecido considerablemente, a causa del fuerte incremento del n ú m e r o de beneficiarios. Debe subrayarse que la discrepancia entre el crecimiento de los beneficiarios y el de los parados, tiende a reducirse. España, con Holanda, Bélgica, Alemania y Francia, se sitúa entre los países con más alta tasa de cobertura del paro.
La quinta es también importante. España tiene un sistema de prestaciones p o r desempleo de tipo m i x t o , al igual que la ma- yoría de los países analizados. Las prestaciones asistenciales son relativamente más generosas para los que tienen respon- sabilidades familiares y para los de edad avanzada, p e r o no así para el resto.
La sexta parece bastante evidente. En términos de gasto res- pecto al PIB, España dedica, j u n t o a Irlanda, Bélgica y Holanda, un porcentaje relativamente elevado.
La séptima es que las MUFEPD de 1992 eliminaron la capita- lización de la prestación contributiva en la modalidad de autó- nomos, un 92'6% del total de perceptores sujetos al sistema de capitalización, lo que supuso un aumento de las prestaciones de tipo c o n t r i b u t i v o , al no desviarse hacia otras fórmulas de capitalización permitidas. Según el Ministerio de Trabajo y Se- guridad Social, el gasto estimado en la capitalización de la pres- tación p o r desempleo, que había crecido un I 4 ' 4 % en 1991, registró una caída de un 38% en 1992. Este t i p o de programas destinados a animar a los parados a trabajar p o r cuenta propia, son muy corrientes en la Unión Europea. N o pretenden crear un elevado n ú m e r o de puestos de trabajo, sino fomentar la iniciativa empresarial y eliminar una parte de la economía su- mergida. Es este último un problema muy importante en España.
Por supuesto que las cifras varían mucho. En el Informe sobre Condiciones de vida y trabajo en España (Ministerio de Economía y Hacienda) se llega a indicar que el trabajo o c u l t o afecta en España a más de tres millones de personas. Probablemente es una cifra exagerada, pero, de t o d o s modos, siempre será muy alta y se ve impulsada p o r la impunidad en la utilización desviada de las prestaciones sociales. N o creamos, de t o d o s modos, que los resultados de estas capitalizaciones sean sistemática- mente brillantes. La tasa de supervivencia de estas empresas es del 50-60% en Francia y en Gran Bretaña. Para reducir los fracasos, las instituciones públicas de empleo, suelen crear ser- vicios de asesoramiento a un precio más bajo del normal.
Y ya c o m o octava y final conclusión sintética, se debe señalar que, comparando el nivel de protección p o r desempleo en España, mayoritariamente contributivo, y en o t r o s países de la Unión Europea, ha de concluirse que, en cuanto a variables tales c o m o las tasas de reemplazamiento de las rentas salariales p o r las derivadas de las prestaciones de desempleo " y la duración máxima de la prestación, nuestro país se sitúa en un nivel ligeramente superior a la media de los países comunitarios, a pesar de t e n e r la tasa de paro más elevada de t o d o s ellos.
11 D e a c u e r d o c o n lo q u e se señala p o r R. H e m m i n g e n Poverty a n d incentives. The economics o f social security, O x f o r d U n i v e r s i t y Press, 1984, se p u e d e n d e s c r i b i r variadas tasas d e r e e m p l a z a m i e n t o , cada una c o n sus c o n c r e t a s dificultades d e e s t i m a c i ó n .