LAS RECIENTES REFORMAS ELECTORALES EN MÉXICO;

PERSPECTIVAS PARA UNA DEMOCRACIA PLURIPARTIDISTA REAL

JORGE ALCOCER V.

A partir de 1978. México ha llevado a cabo cuatro reformas sustantivas en sus sistemas político y electoral, En la medida en que se acercaban las elecciones de agosto de 1994, se ponía en marcha una quinta reforma, de modo que la nación tuvo, en ese momento, una plétora de leyes, instituciones, procedimientos, sanciones y tecnologías – muchas de ellas de reciente factura y varias con sólo unos meses de antigüedad- diseñadas para equilibrar el terreno electoral entre el partido gobernante, el Revolucionario Institucional (PRI), y los demás partidos con registro oficial, con el fin de evitar el bochorno que siguió a la manipulación gubernamental de resultados en elecciones anteriores.

Si bien en el pasado México tenía un sistema pluripartidista sólo en teoría, el panorama actual ofrece las condiciones para llevar a cabo una competencia política más vigorosa.

En este capítulo se hace una reseña básica de las reformas electorales durante el periodo de 1978 a 1994. También se ofrecerán algunas perspectivas sobre la necesidad de establecer un nexo –hasta la fecha inexistente- entre partidos políticos influyentes y en plena capacidad de funciones y un poder legislativo eficaz. Argumentaré que los comicios de 1994

son más que una prueba para las reformas electorales en sí, prometen ser la coyuntura crítica tras la cual tanto el Congreso de la Unión como los partidos deben entrar en una sexta etapa de reforma interna si es que el país realmente va a llegar a ser sea algo más que una mera democracia “esotérica”.

La ley, reglas y procedimientos que regían la política electoral de México cambiaron muy poco entre 1946 –cuando el sistema descentralizado del país se federalizaó al crearse la Comisión Federal Electoral- y 1978, años en que el gobierno registró oficialmente a tres nuevos partidos minoritarios. La promulgación en 1986 del nuevo Código Federal Electoral mantuvo la bolita en el aire, pero los tres estadios históricos de la reforma

instituida durante el gobierno del presidente Carlos Salinas de Gortari (1988-1994), parecían señalar que el viejo sistema de estado que por décadas había controlado las elecciones, los actores electorales y los resultados había llegado a su fin. De hecho, los últimos tres sexenios –los de López Portillo (1976-1982), De la Madrid (1982-1988) y Salinas- tuvieron que apoyarse en la evidencia constante de intentos de reforma como una válvula de escape para canalizar la creciente presión pública sobre el sistema electoral. Las reformas mencionadas en el cuadro 4.1 constatan la fluidez del sistema durante estos años, pero en especial durante el sexenio de Salinas.

En diciembre de 1988, unos días despuñes de que Salinas tomara posesión como presidente, solicitó al secretario de Gobernación, Fernando Gutiérrez Barrios, que convocara a una reunión con los líderes de los partidos políticos para discutir los términos de una nueva legislación electoral. L a convocatoria era un resultado inevitable de la encarnizada controversia pública sobre la veracidad de los resultados de las elecciones federales anunciados en julio de ese mismo años. Las múltiples acusaciones de fraude –con demasiadas evidencias – eran prueba

suficiente para la población de que los resultados “oficiales”, favorables al PRI en una elección muy reñida, se habían adulterado.

Sin embargo, la oposición no tuvo evidencia suficiente para demostrar la victoria de ningún otro candidato, especialmente la del desidente priista, Cuauhtémoc Cárdenas. Pero sí logró mostrar que los votos para el candidato del PRI se habían inflado de manera fraudulenta.

Salinas tomó posesión en medio de un enorme cuestionamiento cívico, desafío que ningún presidente en México había enfrentado

durante los sesenta años de vida del partido oficial.

En su discurso de toma de posesión, Salinas declaró:

Ante esta nueva realidad, mi gobierno será de apertura en nuestra vida democrática. Para ello propongo un nuevo acuerdo político, que fortalezca nuestra unidad y dé cabida a nuestras diferencias. Tiene que ser un acuerdo que perfeccione los procedimientos electorales, actualice el régimen de partidos y modernice las prácticas de los actores políticos, comenzando por el propio gobierno.

Con base en este compromiso, las pláticas entre los partidos políticos y el gobierno se iniciaron en enero de 1989, con el fin de reformar el sistema electoral mexicano. Las negociaciones continuaron durante más de un año; se organizaron dos foros nacionales de consulta a expertos, en los cuales los comisionados especiales de todos los partidos políticos invirtieron muchas horas. En abril de 1990, finalmente, el Congreso de la Unión aprobó una enmienda al artículo 41 de la Constitución de 1917 que sentó las bases para el nuevo Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales (Cofipe), el que, a su vez, fue aprobado por ambas cámaras en julio de 1990.

La primera reforma electoral del sexenio de Salinas se enfrentó con la oposición del Partido de la Revolución Democrática (PRD), formando en 1989 y que aglutinó a la mayoría de las fuerzas independientes que apoyaron la candidatura de Cárdenas en 1988. Los legisladores del PRD votaron en contra de la enmienda constitucional y del Cifipe.

Sin embargo, no debe cuestionarse la trascendencia de la reforma ya que dio origen a los cambios más importantes logrados en el sistema electoral desde 1946. Se abandonó el antiguo sistema de control directo del gobierno en el proceso electoral ejercido por el poder ejecutivo mediante la Secretaría de Gobernación. A partir de ese momento, las elecciones se definían como una función del estado a cargo del Instituto Federal Electoral (IFE), entidad electoral autónoma con patrimonio y personalidad jurídica propias en la que participaban los poderes ejecutivo y

legislativo, los partidos políticos y la ciudadanía. El papel del IFE sería supervisar las elecciones federales (como lo harían las delegaciones estatales y subdelegaciones de las diversas entidades federativas y localidades) y al Tribunal Federal Electoral – integrado por representantes de todos los partidos- en su trabajo de conciliador de disputas electorales.

Con el IFE, el nuevo código estructuró un cuerpo permanente de funcionarios públicos encargados de llevar a cabo las actividades electorales bajo los principios explícitos de certeza, legalidad, imparcialidad, objetividad y profesionalismo. El código se diseño para eliminar las fuentes principales de la controversia de 1988, y estableció un complejo sistema de supervisión y equilibrio que impedía que algún partido, una alianza formal o informal de partidos, o el gobierno mismo, controlara la máxima instancia electoral del país, el Consejo General del IFE.

El Cofipe también perfeccionó y amplió las facultades del Tribunal Federal Electoral, aunque no se alteró el sistema de autocalificación de las cámaras del Congreso.

Según este sistema, cada cámara debía servir como juez final en la elección de sus miembros, permitiendo así que el partido en el poder declarara la elección de sus candidatos independientes de los resultados electorales. Se aumentaron las prerrogativas y subsidios a los partidos políticos, así como su participación en las diversas etapas del proceso electoral. Un cambio importante que pasó inadvertido para casi todos los analistas políticos era la eliminación de las múltiples facultades discrecionales que la ley electoral otorgaba con anterioridad a las autoridades electorales, que llevaban a continuas votaciones dentro de los diferentes órganos electorales sobre lo que debía “entenderse”

del texto de la ley. De hecho, a partir de 1990 el Consejo General del IFE a sus órganos descentralizados –los Consejos Locales y Distritales- se han dedicado casi exclusivamente a vigilar la aplicación de la norma jurídica en vez de ejecutarla. Tal tarea se ha delegado a los cuerpos ejecutivos del IFE.

Los cambios de 1990 regularon las elecciones de mediados de sexenio en 1991, cuando se

renovó el total de la Cámara de Diputados (elegida cada tres años, con la prohibición de una nueva gestión en el periodo inmediato posterior) y a la mitad del Senado (elegido por un periodo de seis años, con la misma restricción). La avasalladora victoria del PRI en esas elecciones revivió la controversia acerca de la ley. Para el PRD, cuyos legisladores votaron en contra de la reforma de 1990, los resultados de 1991 fueron prueba contundente de la parcialidad de la reforma y la prevalencia de los mecanismos que impedían tener elecciones legales y justas. Para el Partido Acción Nacional (PAN), segunda fuerza electoral nacional, los resultados de 1991 no invalidaban la reforma pero obligaban a perfeccionarla. En resumen, desde la perspectiva de la oposición, la primera etapa de la reformas salinistas no fue satisfactoria en las urnas.

En un principio las nuevas reformas propuestas en 1993 girarían en torno a tres puntos, pero éstos fueron rebasados.

Redactadas originalmente por el PRI y el PAN (el PRD se unió con posterioridad al debate pero no ofreció sugerencias concretas), los cambios dieron origen a nuevas enmiendas a la Constitución y casi 200 artículos del Cofipe.

Los más notables fueron la supresión del sistema de autocalificación del poder legislativo, la transformación del Tribunal Federal Electoral en un organismo jurisdiccional de pleno derecho en materia electoral que tiene la última palabra –decir el derecho- en caso de que los resultados de una elección sean impugnados; la estricta reglamentación de coaliciones de partidos, al punto de imposibilitar su logro en la práctica;

el reconocimiento a los partidos pequeños del privilegio, cuestionable, de mantener su registro legal –y con ello el derecho a la representación de la Cámara de Diputados- aun cuando no hubieran obtenido el mínimo requerido de 1.5% de la votación en todo el país. (La Constitución establece que 300 de los 500 diputados, o sea 60% de la cámara baja, deben ser de elección directa y los restantes 200 ser designados con base en la proporción de votos recibidos en elecciones federales por cada partido registrado oficialmente.)

El cambio más polémico se refería a la integración de la Cámara de Diputados. La

enmienda constitucional de 1990 incluía una cláusula de “gobernabilidad”, que garantizaba al partido con el mayor número de votos en una elección del Congreso la mayoría de las curules en la Cámara. Si bien se abolió la cláusula de gobernabilidad, que aseguraba prácticamente al PRI el control de la cámara baja, la reforma de 1993 estableció un nuevo sistema para la distribución de las curules de representación proporcional que beneficia al partido mayoritario y a la segunda fuerza electoral, en detrimento de los demás.

Con el fin de compensar por lo menos en parte este problema, la nueva reforma respondió a dos viejos reclamos del PAN:

reestructurar el Senado y llevar a cabo elecciones indirectas para el gobierno de la ciudad de México. La reestructuración aumentó el número de senadores de os a cuatro para cada una de las 32 entidades federativas, además se instituyó un sistema mixto de elección; el partido mayoritario en cada entidad tendría derecho a tres curules en el Senado, y la cuarta iría en la primera minoría. (Anteriormente, los votantes elegían en forma directa a todos los senadores) La reforma llevó a la eliminación de las elecciones de mediados de sexenio para renovar la cámara alta –un regreso a la reglamentación previa a 1988. Que especificaba que los periodos del Senado debían corresponder al presidencial. Los políticos y otros, incluidos miembros del PRI y del gobierno, cuestionaron esta decisión, que requerirá una etapa de transición que culminará en el año 2000, fecha en la cual serán homologados todos los periodos.

Respecto al gobierno capitalino, la reforma aumentó las facultades de la Asamblea de Representaciones del Distrito Federal (ARDF) para quedar a la par con los de un cuerpo legislativo de la ciudad, y creó la figura de Consejos de Ciudadanos Delegacionales, que reportan directamente al gobierno federal.

Pero fueron las nuevas disposiciones relativas al nombramiento del regente de la ciudad de México las que levantaron la controversia.

El gobierno local de la ciudad de México, que incluye el territorio del Distrito Federal como

“la sede de los poderes de la Unión”, y establece que el mandatario de la ciudad, llamado “regente” o “jefe del Departamento

del Distrito Federal”, sea nombrado por el presidente de la República. Según la reforma de 1993, a partir de 1997 el presidente escogerá al regente de entre los legisladores federales o locales del partido mayoritario en la ARDF. Ésta será, de hecho, una elección indirecta, de una extraña forma de gobierno parlamentario en un país con una de las tradiciones y prácticas presidencialistas más fuertes.

En mi opinión, que concuerda con la de otros analistas, los lineamientos más importantes de las reforma de 1993 representan una alianza tácita entre el partido gobernante y el PAN para facilitar la transición política no a un sistema pluripartidista, sino a uno bipartidista (PRI-PAN), en especial en el congreso y en los gobiernos locales. Este intento se asemeja más al sistema de España que al de Estados Unidos o Italia, por ejemplo, porque apoya una competencia entre dos partidos y margina a un tercero, en este caso el PRD, a pesar de su indudable apoyo popular.

Hasta diciembre de 1993, los acontecimientos políticos parecían confirmar este punto de vista. Por primera vez en la historia del México moderno, de 1989 a 1993 el PAN había logrado ganar tres gubernaturas; tenía la segunda delegación más numerosa en la Cámara de Diputados y presidentes municipales en más de 30 de las 115 principales ciudades, incluidas varias capitales de estado. Según las cifras del PAN, cerca de 18% de los 85 millones de mexicanos viven bajo gobiernos panistas. En contraste, el PRD ha perdido su poder político local, si bien continúa como la tercera fuerza electoral y parlamentaria en el país. No gobierna a ninguna ciudad importante y n ha logrado ganar ninguna gobernatura.

No obstante, el 1 de enero de 1994, con el repentino estallido de una rebelión armada en el estado de Chiapas encabezada por el Ej`´ercito Zapatista de Liberación Nacional (EZLN), se transformó del todo la situación preelectoral en apariencia tranquila.

Contrariamente a la actuación de regímenes anteriores ante disturbios civiles, el gobierno salinista se enfrentó no tanto con una fuerza armada cuyas raíces, identidad de sus dirigentes y financiamiento económico eran (y siguen siendo) un enigma, sino con una fuerte

condena nacional e internacional por el uso indiscriminado del ejército para reprimir la rebelión.

Si bien es prematuro valorar todas las implicaciones de los sucesos en Chiapas, basta decir que una de las principales demandas del EZLN se refería justamente a las elecciones federales del mes de agosto de 1994. Al exigir elecciones imparciales y transparentes, y la renuncia de Carlos Salinas como presidente de México, el Ejército Zapatista reinició la discusión sobre las reformas jurídicas y prácticas requeridas para llevar a cabo la transferencia de poderes de manera tranquila y dentro de la legalidad en diciembre de 1994.

El 27 de enero de 1994, en plenas pláticas de paz con el EZLN, el nuevo secretario de Gobernación, Jorge Carpizo, quien por ley es el presidente del Consejo General del IFE, dio a conocer un documento suscrito por ocho de los nueve candidatos presidenciales y partidos políticos, denominado Acuerdo por la Paz, la Democracia, y la Justicia. En él, los firmantes se comprometieron a promover y realizar po consenso una serie de cambios que garantizaran la imparcialidad de las elecciones y, en caso conveniente, proponer reformas legales posteriores para asegurar la factibilidad de los acuerdos logrados.

El 28 de febrero, después de un mes de negociaciones en las cuales los tres partidos más importantes eran los actores principales, junto con el secretario de Gobernación, se publicaron los primeros acuerdos aprobados por el Consejo General del IFE. Se incluía la auditoria externa del padrón electoral; la creación de un consejo técnico independiente integrado por reconocidos científicos y especialistas, cuya tarea será la de supervisar y vigilar la auditoria; boletas electorales desprendibles de un talonario con número foliado; nuevas disposiciones de seguridad para garantizar el secreto del voto en las casillas; normas flexibles que permitan la integración y participación de grupos de observadores nacionales y un procedimiento que asegure la selección imparcial y aleatoria de ciudadanos que podrían servir como funcionarios de casilla el día de la elecciones.

Ninguna de estas medidas requería de reformas legales. Sin embargo, la insistencia del PRD sobre una nueva reforma electoral y el apoyo obtenido a esta demanda por amplios sectores de intelectuales y la opinión pública nacional, y por parte de la comunidad internacional, condujo a un periodo extraordinario de sesiones del Congreso a finales de marzo de 1994 en el que se adoptaron las nuevas enmiendas constitucionales en materia electoral.

La reforma llevó a cambios importantes en la composición del máximo órgano electoral de México, el Consejo General del IFE;

enmiendas al Código Penal para tipificar y sancionar con severidad ejemplar los delitos electorales; enmiendas a diversos artículos del código Electoral diseñadas para aumentar la imparcialidad de los organismos electorales a todos los niveles, así como fomentar una participación ciudadana más amplia en las tareas de observación. Por primera vez en su historia, México aceptaría observadores electorales o “visitantes” de otros países.

El cambio más importante en el Consejo General del IFE terminó con el derecho de voto de los partidos políticos en los órganos electorales a todos los niveles. Los partidos políticos ahora estarían representados en los cuerpos electorales en forma paritaria, con un representante por partido con voz pero sin voto. La representación de los poderes ejecutivo y legislativo continúa sin cambios:

un consejero del ejecutivo y del legislativo (dos por cámara, uno de la mayoría y otro de la primera minoría).

Además, hubo cambios en los requisitos para los consejeros magistrados; al no ser necesariamente abogados se les llamó Concejeros Ciudadanos. Los seis Consejeros Ciudadanos, propuestos por cualquiera de los nueve partidos registrados y elegidos por mayoría de dos tercios de la Cámara de Diputados, tienen en sus manos la mayoría de los once votos del Consejo. Por ser personas independientes e imparciales serán más respetadas que las nombradas en el pasado.

EL SISTEMA DE PARTIDOS

En teoría, México cuenta con un sistema electoral pluripartidista desde 1929. Nunca se

han llevado a cabo elecciones federales, estatales o locales en forma o plazos distintos a los establecidos por la Constitución y la ley.

Sin embargo, en la práctica, México ha tenido casi exclusivamente un sistema de un solo partido dominante cerrado a la alternancia del poder y, durante muchas décadas, el PRI se ha dedicado a reprimir a su opositores en los extremos del espectro político.

La reforma de 1978 aumentó el rango de opciones partidistas para el electorado al reconocer legalmente a tres nuevos partidos:

el Partido Comunista Mexicano (PCM), El Partido Socialista de los Trabajadores (PST), y el Partido Demócrata Mexicano (PDM). Estos partidos se unieron a los otros cuatro partidos registrados en esa época (el PRI, el PAN, el Partido Popular Socialista (PPS), y el Partido Auténtico de la Revolución Mexicana, o PARM), para formar parte de un sistema político de equilibrio relativo que prevaleció durante diez años. La “apertura política” de 1978, como la de 1986, no fue sino un ejemplo del dicho popular: “Cambiar todo, para que todo siga igual”.

De hecho, los resultados oficiales de las elecciones de esos años revelan una sorprendente estabilidad en el sistema. Es cierto que el PRI mostró una ligera tendencia declinante en el largo plazo, pero continuó siendo el triunfador indudable de todas las elecciones federales, estatales y locales de 1979 a 1985.

Sin embargo, en 1988 el PRI se desarticuló.

La salida de Cuauhtémoc Cárdena, hijo del presidente mexicano con más prestigio y respeto popular de la era posrevolucionaria – Lázaro Cárdenas-, en 1987 provocó la división en el partido. Ese mismo año también salió Porfirio Muñoz Ledo, quien fuera presidente del PRI y funcionario público de larga trayectoria, situación que cimbró la estructura del poder. La división fue un verdadero cisma dentro de la iglesia priista, que señalaría el curso de los acontecimientos posteriores.

Cárdenas obtuvo el respaldo de cuatro de los ocho partidos registrados legalmente en 1988 –el PPS, el PARM, el Partido Frente Democrático Nacional (FDN), en contra del PRI. Cuando el Prd se estableció legalmente en mayo de 1989, el FDN quedó