Marco legal 81

2.3 BASES TEÓRICAS – CIENTÍFICAS 2.3.1 La Gestión Pública

La relación entre poder y función marca la esencia de la administración pública, donde a través de ésta se pone en práctica el ejercicio del poder, mediante un gobierno en beneficio de la sociedad. Donde funcionamiento del Estado, se origina en el cumplimiento de sus funciones, del cual se desprenden un conjunto de actividades, operaciones, tareas para actuar: jurídica, política y técnicamente.

Ley de normas generales del procedimiento administrativo. Señala: Se entiende por administración pública, en su enfoque procedimental, a todas las instituciones y organismos públicos y privados que prestan servicios públicos.

En consecuencia podemos decir que la gestión pública está configurada por los espacios institucionales y los procesos a través de los cuáles el Estado diseña e implementa políticas, suministra bienes y servicios y aplica regulaciones con el objeto de dar curso a sus funciones. Es decir un conjunto de procesos y acciones mediante los cuales las entidades tienden al logro de sus fines, objetivos y metas, a través de la gestión de políticas, recursos y programas. Que busque fomentar una cultura de resultados en el sector público, cada vez menos centralizada, donde los indicadores son una herramienta fundamental para medir el desempeño institucional.

Una gestión pública que se constituye en una cultura transformadora, que impulsa a la administración pública a una mejora permanente para satisfacer progresivamente las necesidades y expectativas de la ciudadanía. La gestión

pública que en el plano local, se traduzca en una gestión municipal capaz de administrar, gestionar, planificar y gobernar el territorio, sus recursos y personas.

2.3.1.1 El modelo de la nueva Gestión Pública (NGP)

Páramo (1996).afirma: NGP, busca satisfacer las necesidades de los ciudadanos a través de una gestión pública eficiente y eficaz. Para este enfoque, es imperativo el desarrollo de servicios de mayor calidad en un marco de sistemas de control que permitan transparencia en los procesos de elección de planes y resultados, así como en los de participación ciudadana, la NGP es el paradigma donde se inscriben los distintos procesos de cambio en la organización y gestión de las administraciones públicas.

Es un enfoque que intenta incorporar algunos elementos de la lógica privada a las organizaciones públicas.

Es decir que la NGP es un búsqueda de lograr una mayor productividad en eficiencia colectiva, porque no sólo se espera el cumplimiento de metas por parte de la responsabilidad de liderazgo de quienes la dirigen sino y fundamentalmente es cuánto hemos comprometido al ciudadano en aquel éxito.

En síntesis la Nueva Gestión Pública está fundamentada sobre:

a) La formulación estratégica de políticas de desarrollo y gestión.

b) La gradual eliminación del modelo burocrático hacia una GESTIÓN POR RESULTADOS.

c) La creación del valor público.

d) El desarrollo de las instituciones y dimensionamiento adecuado del Estado.

e) El mejoramiento de las conquistas macroeconómicas y la equidad social.

La OCDE (1995 p.28 y 1997 pp. 37-50) considera que esta nueva forma de gestión de la Administración Pública se caracteriza por las líneas maestras que se exponen a continuación:

Desregulación. Este planteamiento busca la disminución de reglas y normas en el Sector Público, intentando a la vez que las que existan permitan un planteamiento estratégico de la gestión a través de la flexibilidad en su aplicación.

Descentralización de los poderes de la gestión. La idea de descentralización supone la creación de unidades (entidades, agencias, etc.) más reducidas, con flexibilidad en las normas a aplicar y abandonadas a merced del mercado.

Énfasis en las responsabilidades de los gestores y motivación para la mejora.

El reforzamiento de las capacidades estratégicas del centro, junto con la reorganización e implantación de la función pública en la gestión y las reformas.

Gestión más orientada hacia el cliente.

La introducción de la competencia y el mercado.

Utilización de métodos de evaluación y técnicas de gestión aplicadas en el ámbito empresarial.

Figura 02 B: Gestión Pública Tradicional versus Nueva Gestión Pública Fuente: Adaptado de Montesinos Julve(1998)

2.3.1.2 El proceso de Gestión Pública

La gestión pública, como sistema, tiene un conjunto de principios, concepciones, tecnologías e instrumentos que sustentan, orientan y ponen en práctica las decisiones de gobierno, aplicando un ciclo ordenado y secuencial para la provisión de servicios públicos que aporten a la generación de oportunidades para el desarrollo del país, y dentro de ella de sus territorios de manera armónica y articulada.

a. Los principios: Son razones y cánones que fundamentan y rigen el pensamiento y la conducta del Estado y sus funcionarios y servidores públicos en cumplimiento de sus competencias y atribuciones.

Principio de Legalidad.

Principio de servicio al ciudadano.

Principio de Inclusión y Equidad.

Principio de participación y transparencia.

Principio de Organización, integración y cooperación.

Principio de Competencia.

b. Los sistemas de gestión pública: Según la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo los define como el conjunto de principios, normas, procedimientos, técnicas e instrumentos mediante los cuales se organizan las actividades de la Gestión Pública, para que las entidades gubernamentales ejerzan sus competencias y atribuciones.

2.3.2 Descentralización y Gobiernos Locales

La descentralización debe adecuarse a cada región o municipio. Por lo tanto debe ser flexible para llevarse a cabo de manera selectiva y gradual y al mismo tiempo debe proveer de las herramientas necesarias a los gobiernos subnacionales.

Penagos (2002) destaca “que la descentralización comprende diversos grados de libertad en la toma de decisiones en la gestión de intereses propios mediante autoridades también propias y en la expedición de normas ajustadas a la Constitución y a la Ley," (p. 79). En esto consiste la autonomía local en un Estado unitario. Pero la descentralización y autónomo en un estado unitario se armonizan con su sujeción a los límites impuestos por una sola Constitución dentro de los esquemas orgánicos que ella establece los cuales conjugan la

autonomía local con el ejercicio de las dirección política central. Si bien existe una determinación de competencias administrativas entre el gobierno central y la administración local en un marco jurídico en el cual el primero solo, puede interferir en concretos aspectos relacionados con el ámbito local dichas competencias se enlazan a través de principios fundamentales como son la coordinación concurrencia y subsidiaridad. Por último la autonomía administrativa en el orden local no implica fraccionamiento de la soberanía estatal que es única e indivisible

La Constitución Política del Perú concibe a la descentralización y a la desconcentración como mecanismo, para impulsar “el desarrollo armónico del país, el fortalecimiento de la participación ciudadana y de las entidades seccionales la distribución de los ingresos públicas y de la riqueza" Por norma constitucional el gobierno central puede y debe transferir a las entidades del régimen seccional autónomo todas las funciones atribuciones, competencias, responsabilidades y recursos que ostenta .Y tiene, salvo lo que expresamente está excluido. Pero este marco jurídico de ningún modo conceptualiza a la descentralización como un proceso de transferencia de facultades legislativas o jurisdiccionales a las entidades de régimen seccional autónomo, ni la creación de los correspondiente. La Constitución igualmente dispone que en virtud de la descentralización no puede haber transferencia de competencias sin transferencia de recursos equivalentes, ni transferencia de recursos sin la de competencias. La descentralización es obligatoria cuando una entidad seccional la solicite y tenga capacidad operativa para asumirla.

La Ley de Descentralización y Participación Social sigue los lineamientos constitucionales sobre la descentralización y agrega que “La participación social

es el sistema por el cual se involucra activamente a todos los sectores sociales en la ida jurídica. Política cultural y económica social del país con la finalidad de mejorar las condiciones de vida del habitante ecuatoriano con miras a una más justa distribución de los servicios y recursos públicos

Es necesario que los procesos de descentralización y desconcentración sean acompañados de un concepto depurado de democracia expresado en técnicas eficaces de participación ciudadana que precisamente se apliquen en los procedimientos de toma de decisiones. Esto fomentaría una administración pública de servicio que atienda las necesidades sociales con eficacia y eficiencia, es decir con resultados idóneos de satisfacción social al menor costo posible.

Asociación Civil Transparencia (1999). En su manual de gestión municipal, afirma que; Las municipalidades, provinciales o distritales, como órganos básicos de la descentralización, pueden crear organismos descentralizados para el mejor cumplimiento de sus competencias. La transferencia de funciones a estos organismos puede asumir diferentes formas: para la ejecución de un proyecto especial de vivienda, transporte, salud, etc.; para el cumplimiento de determinadas competencias especializadas como el Servicio de Administración Tributaria de la Municipalidad Metropolitana de Lima. (p. 28)

La democratización y descentralización de los procesos de toma de decisiones dentro de las ciudades y el control ciudadano de la gestión pública tienen que ser parte de cualquier proceso serio de descentralización. El fortalecimiento de las fuentes locales de financiamiento de los gobiernos provinciales y municipales debe ser una meta clave de las políticas de descentralización, porque es una condición necesaria, si bien no suficiente, para

fortalecer la rendición de cuentas, pues la ciudadanía querrá saber qué se hizo con su dinero.

La descentralización y desconcentración son complementarios en concordancia con los criterios territorial y gubernamental de organización del Estado Peruano, que establece según el criterio territorial el Perú es uno e indivisible y su territorio se divide en regiones, departamentos, provincias y distritos, en cuyas circunscripciones se ejerce el gobierno unitario de manera descentralizada y desconcentrada, así como de acuerdo al criterio gubernamental el gobierno peruano es unitario, representativo y descentralizado, siendo sus niveles gubernamentales el Gobierno Central, Gobierno

Regional y Gobiernos Locales (provincial, distrital y delegado, este último creado por la Municipalidad Provincial, con conocimiento de la Municipalidad Distrital, en pueblos, centros poblados, caseríos o comunidades campesinas y nativas que reúnan determinados elementos). Asociación Civil Transparencia (1999) De acuerdo a la Constitución Política las municipalidades provinciales, distritales, y las delegadas conforme a ley, son órganos de gobierno local, con autonomía política, económica y administrativa en los asuntos de su competencia.

Autonomía política. Se refiere a la capacidad de dictar normas de carácter obligatorio en los asuntos de su competencia dentro de su jurisdicción (distrital o provincial) y sancionar a quienes las incumplen o denunciar (desobediencia de la autoridad) a quienes se resistan a cumplirlas. No es una autonomía absoluta, está limitada únicamente a los asuntos que han sido determinados como exclusivas de su ámbito de gobierno.

Autonomía Económica. Se refiere a la capacidad de decidir sobre su presupuesto y lo rubros donde se destinan sus gastos de acuerdo a las necesidades de la comunidad.

Autonomía administrativa. Referida a la capacidad de organización más conveniente al logro de los fines y el ejercicio de sus funciones de acuerdo a su realidad geográfica y económica.

2.3.3 El Municipio y Gestión Municipal

GINER (2007) Afirma: Las fronteras administrativas no tienen por qué coincidir con las fronteras culturales, sin embargo, su grado de realidad, especialmente en lo que respecta a sus límites físicos y expresión material, confirman que villas, pueblos y Ciudades son comunidades territoriales de gran especificidad, mucho menos abstractas que las de sociedad o nación, y, en el caso delas Ciudades, decisivas para los destinos de la humanidad. (p. 120)

Asociación Civil Transparencia (1999). Afirma que; El Municipio es la unidad administrativa y territorial que surge del lugar y de la interactuación de los individuos unos con otros hasta poder hablar de Ciudadanía. Así, en la evolución histórica de nuestro país desde la Antigüedad, su mayor o menor importancia política se ha correspondido (no sin ciertos matices), bien con momentos de libertad y de esplendor urbano, bien con sistemas autoritarios, respectivamente.

Aunque ambos conceptos puedan identificarse, la Ciudad se hace tangible como corazón de la realidad municipal. Uno y otro constituyen el soporte físico que encarna el microcosmos, es el contexto fundamental de la vida, su hábitat. El

Municipio, como unidad territorial, y tal y como se apunta en el preámbulo de la Ley de Bases de Régimen Local vigente, no equivale sin más a la Ciudad, a la materialidad de sus calles y edificios, es decir, no sólo se restringe al núcleo urbano sino que comprende asimismo su entorno geográfico.

La gestión municipal, que debe facilitar la cooperación eficiente entre los diferentes niveles de la administración pública, tanto horizontal (dentro de la propia municipalidad y con los diferentes actores sociales locales), como verticalmente (entre los distintos entes administrativos que constituyen la organización territorial del Estado). (Asociación Civil Transparencia, 1999 p. 58)

Esta investigación entiende a la gestión municipal como un proceso sistémico, flexible e integral de búsqueda de resultados, “capaz de satisfacer las necesidades y expectativas de los ciudadanos” (Carta Iberoamericana de la calidad en la gestión pública, 2010, p, 15). Así como el conjunto de políticas públicas, válidas para modernizar, reformar y transformar la administración pública.

La gestión municipal que promueve el desarrollo local, concebido lo local como la construcción social, o el proceso endógeno y exógeno con Alburquerque, (2004) afirma: “similares características económicas, laborales y medioambientales” (p.

84), capaz de movilizar recursos y esfuerzos en torno a un proyecto común.

Conformado por una comunidad de personas capaces de identificarse entre sí, generados a partir de las interacciones sociales y culturales, así como de la sujeción de hechos históricos culturales.

Hanmer & Champy (1994). Afirma “Esta capacidad de gestión se reflejará en un eficiente servicio al ciudadano, resolviendo con rapidez los procesos y trámites administrativos que involucren a la municipalidad, de igual forma garantizar la captación como la eficacia en la aplicación de los recursos económicos” (p, 76).

Donde los servicios públicos locales, como las actividades que desarrolla la municipalidad para garantizar el bienestar de los vecinos y satisfacer necesidades de la población en áreas de vivienda, salud, abastecimiento y comercialización, educación, recreación, cultura, turismo, deporte, seguridad ciudadana, transportes y comunicaciones.

La gestión municipal articula la planificación estratégica y operativa, donde la planificación estratégica es un proceso sistémico y colectivo, orientado a la construcción de una imagen futura del territorio, y de generación del aprendizaje social e institucional (GTZ, 2008). También abarca los mecanismos adecuados para la toma de decisiones, así como del desarrollo eficiente, reflexivo e intencional de las diversas acciones humanas. La planificación operativa como proceso técnico- operativo institucional, que ayude a definir objetivos de corto plazo, lograr los resultados de la planificación estratégica, y establecer estrategias, metas, recursos y responsabilidades en el desarrollo institucional y local (GTZ, 2008).

Son instrumentos de planificación estratégica:

a) El Plan de Desarrollo Local Concertado (PDLC), es un instrumento de largo plazo, que sirve para diseñar las políticas públicas locales, y permite orientar esfuerzos y recursos (actores económicos, sociales e institucionales) en el desarrollo local y;

b) El Plan de Desarrollo Institucional (PDI), es un instrumento de mediano plazo, que expresa los lineamientos de gestión municipal, sirve para rediseñar los procesos claves de la municipalidad, en el buen desempeño local.

Son instrumentos de planificación operativa:

a) El Plan Operativo Institucional (POI), consiste en priorizar, organizar y programar objetivos, resultados, metas, indicadores, acciones y recursos de la municipalidad en cada año.

b) El Presupuesto Institucional de Apertura (PIA), como instrumento que permite asignar recursos al POI municipal, es decir distribuye los recursos en base a las prioridades municipales de cada año fiscal.

“La gestión municipal implica elaborar también el presupuesto público en función a resultados, es decir, programar, asignar, ejecutar y evaluar los recursos municipales en concordancia con los cambios específicos y positivos del bienestar ciudadano” (MEF, 2009).

2.3.4 Competencias de los Gobiernos Locales

Las municipalidades son órganos de gobierno local que se ejercen en las circunscripciones provinciales y distritales de cada una de las regiones del país, con las atribuciones, competencias y funciones que les asigna la Constitución Política.

Ley Orgánica de Municipalidades y la Ley de Bases de la Descentralización.

En la capital de la República el gobierno local lo ejerce la Municipalidad

Metropolitana de Lima. En los Centros poblados funcionan municipalidades conforme a ley (Art. 40 Ley Nº 27680 de 26-06-2002, Ley de Bases de la Descentralización).

Las competencias que se asignarán a las municipalidades serán exclusivas y compartidas (Art. 41 Ley Nº 27680 de 26-06-2002, Ley de Bases de la Descentralización).

1) Competencias exclusivas comunes a todas las municipalidades distritales y provinciales, sin diferenciación de su ubicación, población, capacidad de gestión o recursos.

2) Competencias claramente diferenciadas entre las municipalidades distritales y provinciales.

3) Competencias exclusivas para las municipalidades provinciales.

4) Competencias diferenciadas para las municipalidades con regiones especiales.

5) Competencias delegadas del gobierno central que pueden irse transfiriendo gradualmente mediante convenio.

6) Funciones de competencias ejercidas en mancomunidades de municipalidades.

7) Delegación de competencias y funciones a las municipalidades de centros poblados, incluyendo los recursos correspondientes.

Son consideradas competencias municipales exclusivas (Art. 42 Ley Nº 27680 de 26-06-2002, Ley de Bases de la Descentralización).

a) Planificar y promover el desarrollo urbano y rural de su circunscripción, y ejecutar los planes correspondientes.

b) Normar la zonificación, urbanismo, acondicionamiento territorial y asentamientos humanos.

c) Administrar y reglamentar los servicios públicos locales destinaos a satisfacer necesidades colectivas de carácter local.

d) Aprobar su organización interna y su presupuesto institucional conforme a la Ley de Gestión Presupuestaria del Estado y sus Leyes Anuales de Presupuesto.

e) Formular y aprobar el plan de desarrollo local concertado con su comunidad.

f) Ejecutar y supervisar la obra pública de carácter social.

g) Aprobar y facilitar los mecanismos y espacios de participación, concertación y fiscalización de la comunidad en la gestión municipal.

h) Dictar las normas sobre los asuntos y materias de su responsabilidad y proponer las iniciativas legislativas correspondientes. u Otras que se deriven de sus atribuciones y funciones propias, y las que señale la Ley.

Son consideradas competencias municipales compartidas. (Art. 43 Ley Nº 27680 de 26-06-2002, Ley de Bases de la Descentralización).

a) Educación. Participación en la gestión educativa conforme lo determine la ley de la materia.

b) Salud pública.

c) Cultura, turismo, recreación y deportes.

d) Preservación y administración de las reservas y áreas naturales protegidas locales, la defensa y protección del ambiente.

e) Seguridad ciudadana.

f) Conservación de monumentos arqueológicos e históricos.

g) Transporte colectivo, circulación y tránsito urbano.

h) Vivienda y renovación urbana.

i) Atención y administración de programas sociales.

j) Gestión de residuos sólidos.

k) Otras que se deleguen o asignen conforme a ley.

2.3.5 El Municipio y los Servicios Públicos

2.3.5.1 Servicio público

El servicio público surge como una respuesta a las necesidades que tienen los seres humanos al vivir en colectividad, las cuales son satisfechas por el sector público a través de acciones y tareas que lleva a efecto la administración pública, en tanto representa una organización cuyas funciones, en buena medida, están encaminadas a la satisfacción de necesidades de individuos que forman una circunscripción geográfica determinada, principalmente por la vía de servicios públicos o bien, mediante disposiciones encaminadas a cumplir los fines del Estado nacional.

En palabras de Fernández (2002) afirma:

Entendemos al municipio como una persona jurídica de derecho público, compuesta por un grupo social humano interrelacionado por razones de vecindad al estar asentado permanentemente en un territorio dado, con un gobierno autónomo propio y sometido a un orden jurídico específico, con el fin de mantener el orden público, prestar los servicios públicos indispensables para satisfacer las necesidades elementales de carácter general de sus vecinos y realizar las obras públicas municipales requeridas por la comunidad (p.35).

El territorio y la población del municipio figuran entre sus elementos esenciales, a ellos se agregan otros ya no tangibles, sino intangibles como, el poder o el órgano gubernamental autónomo que lo ejerce, los servicios públicos, un orden jurídico específico, y el elemento teleológico.

La finalidad del municipio se persigue y alcanza mediante la realización de diversas actividades, las cuales son similares a las desarrolladas por el Estado, y podríamos agruparlas básicamente en:

Función pública, se entiende la actividad esencial y mínima del Estado contemporáneo, fundada en la idea de soberanía, que conlleva el ejercicio de potestad, de autoridad, cuya realización atiende al interés público, entre las que destacan la función legislativa, la función jurisdiccional y la función administrativa.

Servicios públicos, por estar destinados a la satisfacción de necesidades de carácter general, vienen a ser actividades también muy importantes, las que, tratándose de servicios públicos propiamente dichos, están atribuidas a la administración pública, quien las puede realizar directamente, o de manera indirecta por medio de particulares, bajo un régimen jurídico especial exorbitante del derecho privado.

Obra pública, la que puede explicarse como la realizada o producida por el ente estatal o a su nombre, en un inmueble determinado con un propósito de interés general, destinada al uso público, al desempeño de una función pública, o a la prestación de un servicio público.

El municipio, a semejanza del estado, eventualmente puede realizar otras actividades que pueden agruparse bajo la común denominación de