RECUADRO 3
2. Metodología y Estimaciones Preliminares
Para el estudio de metodologías y estimaciones de nivel prudente de deuda se han utilizado como principales referencias el reporte “Assesing Chile’s analytical framework for long-term fiscal sustainability” (OCDE, 2020) y el Informe del Consejo Fiscal Autónomo para el fortalecimiento de la regla fiscal (CFA, 2021).
La experiencia internacional establece que no existe un consenso en cuanto a cuál es el nivel prudente de deuda óptimo. Según la OCDE, la mayoría de los países han establecido niveles ad hoc. El principal ejemplo de lo anterior es la Unión Europea, que establece un techo de deuda bruta de 60% del PIB, el cual no tiene mayor fundamento económico.
A pesar de que no existe consenso sobre cómo estimar dicho nivel, la OCDE entrega lineamientos sobre algunas metodologías que pueden ser utilizadas de manera complementaria por los gobiernos para su estimación. A continuación, se describen dichas metodologías.
2.1 Análisis de espacio fiscal utilizando la función de reacción fiscal
Este enfoque consiste en calcular el nivel de deuda a partir de la cual los cambios en el balance primario no son suficientes para compensar las alzas en las tasas de interés producto de la mayor deuda. A partir de este nivel, la política fiscal debe ajustarse de manera drástica para estabilizar la dinámica de la deuda.
Esta metodología tiene como supuesto subyacente que el balance primario del Gobierno Central tiene una cota superior denominada Balance Primario Máximo Factible (BPMF). Las razones de la existencia de un BPMF son diversas, por ejemplo, resistencia social para el recorte abrupto de gasto o la incapacidad de incrementar ingresos permanentes. De esta manera, el Gobierno Central tiene una capacidad máxima para estabilizar la deuda que viene dada por este límite superior del balance primario.
Una vez definido el BPMF se inicia un proceso iterativo en el cual se determinan distintas trayectorias de balance primario utilizando un modelo estocástico de sostenibilidad fiscal.
Luego, se calcula la probabilidad de que el balance primario se encuentre sobre el BPMF en el horizonte de proyección. El nivel prudente de deuda surge, entonces, como el nivel de deuda que es generado cuando el balance primario no sobrepasa el BPMF con una determinada probabilidad. Por ejemplo, en el informe del Fondo Monetario Internacional (FMI, 2018a, 2018b) se utiliza una probabilidad del 90% para estos efectos. Esto es, el nivel prudente de deuda corresponde al nivel de deuda tal que es consistente con una trayectoria de balance que no supera el BPMF con un 90% de probabilidad. El FMI también sugiere un valor del BPMF entre 2% y 4% del PIB, dependiendo del nivel de desarrollo de la economía, siendo más bajo para economías emergentes.
De esta manera, utilizando un modelo estocástico de sostenibilidad fiscal basado en los trabajos preliminares del CFA, recomendaciones de la OCDE y el FMI; los resultados sugieren que, al definir un BPMF de 2% del PIB y una probabilidad de que el balance primario esté por debajo del BPMF de un 90% en el mediano plazo, el nivel prudente de deuda bruta para el caso de Chile está en torno al 45% del PIB.
2.2 Modelo de probabilidad de no pago basado en evidencia internacional
Esta metodología está basada en el trabajo realizado por Fournier y Bétin (2018) y busca estimar el nivel de deuda a partir de la cuál la probabilidad de no pago del gobierno deja de ser despreciable. En dicho estudio se analizan 21 países de ingreso medio entre 1980 y 2010, donde se incluyen países que han tenido episodios de no pago durante este periodo.
Utilizando un modelo de regresión logística se estiman los principales determinantes de la probabilidad de no pago, por ejemplo, la deuda bruta como porcentaje del PIB, la volatilidad del crecimiento económico, el PIB per cápita, variables institucionales, entre otros.
De esta forma, el estudio muestra que la mediana de deuda bruta entre países que no han tenido episodios de no pago es de 48% del PIB.
2.3 Cálculo de deuda que maximizan el crecimiento económico
Esta metodología parte de la premisa de que el nivel de deuda no debe enfocarse en la probabilidad de no pago, sino que debe ser un nivel tal que se maximiza el crecimiento económico. Además, se asume que el gasto corriente es financiado con ingresos fiscales, mientras que la inversión pública es financiada con deuda.
Así, utilizando una muestra de 22 países de la OCDE, Checherita-Westphal, Hughes y Rother (2014) estiman que el nivel de deuda que maximiza el crecimiento económico se encuentra entre 50% y 65% del PIB, dependiendo de la elasticidad PIB a inversión pública de cada país. Sin embargo, debe considerarse que estos números corresponden a economías desarrolladas. Por otra parte, la literatura sugiere que, para el caso de economías emergentes, este nivel es menor.
Elección del nivel prudente de deuda
Si bien son diversas las metodologías para estimar el nivel prudente de deuda, es apropiado considerar el nivel más bajo entre las distintas metodologías descritas con anterioridad. En consecuencia, el nivel utilizado para definir las metas de Balance Estructural del periodo presidencial corresponde a lograr estabilizar la deuda por debajo del 45% del PIB.
3. Balance Estructural Consistente con un nivel prudente de deuda
Considerando un nivel prudente de deuda bruta de 45%, la reducción de Balance Estructural por año debe ser de 0,75% del PIB durante el periodo presidencial.
En concreto, en el escenario macroeconómico base, la deuda bruta alcanza su máximo el año 2026, por debajo del nivel prudente. Por otro lado, en el escenario macroeconómico pesimista, la deuda bruta igualmente se estabiliza en 46% del PIB y comienza a decrecer (Gráfico R.3.1).
Cabe destacar que el ejercicio presentado en este recuadro se irá actualizando en los próximos Informes de Finanzas Públicas, considerando actualizaciones del escenario macroeconómico, así como también actualizaciones de los ingresos estructurales posteriores a la Operación Renta del presente año.
Gráfico R.3.1
Trayectorias de deuda bruta según escenarios macroeconómicos
(% del PIB estimado de cada año)
30,0%
32,5%
35,0%
37,5%
40,0%
42,5%
45,0%
47,5%
50,0%
52,5%
55,0%
Pesimista Base Optimista Nivel prudente de deuda bruta
2020 2021 2022 2023 2024 2025 2026 2027 2028 2029 2030 2031 2032 2033 2034 2035 2036 2037 2038 2039 2040
Fuente: Ministerio de Hacienda.
Referencias
Checherita-Westphal, C., A. Hughes Hallett and P. Rother (2014), “Fiscal sustainability using growth maximizing debt targets”, Applied Economics, Vol. 46/6, pp. 638-647.
Consejo Fiscal Autónomo (2020). “Informe del Consejo Fiscal Autónomo para el fortalecimiento de la regla fiscal:
ancla de deuda, cláusulas de escape y mecanismos de corrección”.
Eyraud, Lucas, V. Lledó, P. Dudine y A. Peralta. (2018). “How to select fiscal rules: a primer”. IMF How To Notes, 9.
Fondo Monetario Internacional (2018a), “Second-Generation Fiscal Rules: Balancing Simplicity, Flexibility, and Enforceability”, preparado por Luc Eyraud, Xavier Debrun, Andrew Hodge, Victor Lledó y Catherine Pattillo, Staff Discussion Note of the IMF, SDN/18/04.
Fondo Monetario Internacional (2018b). “How to Calibrate Fiscal Rules – A Premier”, How to Notes, Fiscal Affairs Department - International Monetary Fund, Note 8, Marzo 2018.
Fournier, J. and M. Bétin (2018), “Limits to government debt sustainability in middle-income countries”, OECD Economics Department Working Papers, No. 1493.
OCDE (2020), “Assessing Chiles analytical framework for long-term fiscal sustainability”, Special Report, OCDE.