Y MONETARIA
V. PAUTAS DE CORRECCIÓN DEL DESEQUILIBRIO
EXTERIOR
Como se ha visto en los apar- tados anteriores, el empeoramien- to de la competitividad-precio es uno de los factores que explica el fuerte incremento del déficit exte- rior de la economía española en los últimos años. El mayor dina- mismo de las importaciones res- pecto a las ventas al exterior ha de- terminado, además, que el sector exterior haya mostrado una con- tribución negativa al crecimiento del producto, en la medida en que la oferta nacional no ha podido ha- cer frente a las presiones de la de- manda, que, en consecuencia, se han filtrado, en términos netos, ha- cia la producción extranjera.
En principio, las pérdidas de competitividad que sufre un país desencadenan un proceso de ajus- te que conduce a su corrección.
Por un lado, la penetración de im- portaciones permite incorporar a los procesos productivos recursos a un coste menor que los genera- dos internamente, abaratando, por tanto, los costes de producción na- cional y mejorando por esta vía la competitividad nacional. Las im- portaciones también pueden pre- sionar a la baja sobre los precios finales y, mediante su impacto en los precios de consumo, relajar las tensiones de precios y salarios. Por otro lado, la detracción de pro- ducto que las importaciones ne- tas representan implica una me- nor generación de renta nacional en comparación con el nivel de de- manda, lo que tiende a moderar
esta última. Mediante esta vía, también las presiones de precios y costes en la economía nacional de- berían atemperarse, a medida que el crecimiento de la demanda se aproxime gradualmente al de la renta de los agentes. En conjun- to, este proceso, si es suficiente- mente prolongado, podría con- ducir, primero, a que las pérdidas
de competitividad se detuvieran y, luego, revirtieran, con lo que el sector exterior nacional retomaría una senda equilibrada.
Cabría preguntarse, por tanto, por qué la pérdida de competiti- vidad es motivo de preocupación si contiene en sí misma un meca- nismo de corrección. A este res-
pecto, hay que destacar que este proceso de ajuste puede ser rela- tivamente lento, dado que en la Unión Monetaria las ganancias de competitividad sólo pueden venir de la mano de la moderación de los costes de producción. De he- cho, éste es un mecanismo que la economía española tradicional- mente no ha utilizado, puesto que
Cuotas de exportación de España en mercados relevantes
0 1 2 3 4
Reino Unido
África Nuevos miembros
de la UE América
Latina
EE.UU. Japón China
Porcentaje
Cuotas de exportación mundial
0 3 6 9 12
Porcentaje
90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 00 01 02 03 04 05 06
2006 Cuota de las exportaciones españolas en la UEM
Alemania Francia Italia España
Cuotas en las exportación y el PIB mundiales
0 3 6 9 12
Porcentaje
90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 00 01 02 03 04 05 06 Alemania: cuota de exportación Alemania: cuota en el PIB Francia: cuota de exportación Francia: cuota en el PIB
Cuotas en las exportación y el PIB mundiales
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Porcentaje
90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 00 01 02 03 04 05 06 Italia: cuota de exportación Italia: cuota en el PIB España: cuota de exportación España: cuota en el PIB
GRÁFICO 9
CUOTAS DE EXPORTACIÓN DE ESPAÑA Y DE OTROS PAÍSES DE LA UEM (*)
(*) Cuotas de exportación de bienes en términos nominales.
Fuente: FMI.
los problemas de competitividad y de déficit exterior se resolvían, antes de la entrada en la UEM, me- diante el recurso a la devaluación de la peseta, lo que permitía re- componer inmediatamente la com- petitividad de la producción na- cional y poner freno al deterioro del déficit exterior.
Por otra parte, aunque cabe es- perar que una cierta moderación del gasto interno disminuya las presiones sobre precios, costes y márgenes, no es evidente que las pérdidas de competitividad o, en general, la evolución negativa del sector exterior se deban, total- mente, a la evolución cíclica de la economía española, sino que tam- bién obedecen a algunas rigide- ces estructurales en los procesos de determinación de los salarios o de fijación de márgenes, que en- torpecen la adaptación de los pre- cios a las condiciones económicas.
En este sentido, una trayectoria más moderada de la demanda y más sincrónica con la de nuestros socios comerciales podría no co- rregir completamente los diferen- ciales de precios observados; di- cho de otro modo, si esas rigideces estructurales persisten, la com- presión del gasto que habría que alcanzar para deprimir suficiente- mente los precios internos habría de ser mucho más intensa.
Conviene reseñar, además, que el proceso de ajuste puede resul- tar incompleto si sólo se corrige el deterioro de la competitividad acumulado anteriormente, pues es posible que los movimientos de los precios relativos presenten efectos asimétricos. Como seña- la la literatura, la pérdida de pre- sencia de los productos naciona- les en los mercados extranjeros ocasionada por una evolución des- favorable de la competitividad puede no ser fácilmente reversi- ble, en la medida en que los mer- cados que se han abandonado
pueden ser difíciles de recuperar o que se ha destruido parte del te- jido industrial de la oferta nacio- nal, que no puede reestablecerse a corto plazo (7). Este fenómeno, conocido como histéresis, supo- ne que puede no bastar con la co- rrección del tipo de cambio real hasta resituarse en su nivel previo para que las exportaciones recu- peren el terreno perdido en la fase de deterioro de la competitividad (véase Buisán et al., 2004). En ese caso, sería, por tanto, necesaria una sobredepreciación del tipo de cambio real para corregir el de- terioro acumulado en las cuen- tas exteriores. Además, en el caso español, el aumento del desequi- librio exterior refleja también la existencia de otras debilidades estructurales —en términos de la especialización productiva o geo- gráfica, o de su capacidad de in- novar— cuya corrección no depen- de de la flexibilidad de respuesta de los precios. La confluencia de todos estos elementos subraya, por tanto, el esfuerzo que podrían tener que hacer la economía es- pañola para mejorar su competi- tividad más allá de las pérdidas acumuladas y sobre la única base de la moderación de los precios y los costes (8).
Por otro lado, en la medida en que representa un exceso de la in- versión nacional sobre el ahorro, el creciente déficit exterior conduce a un endeudamiento creciente de los agentes nacionales, que, en el caso de la economía española, se manifiesta en un aumento sus- tancial de la financiación propor- cionada a las familias y a las em- presas no financieras. Incluso si las decisiones de inversión de estos agentes son adecuadas y se en- cuentran respaldadas por proyec- tos razonables en el caso de las empresas, o por un patrimonio su- ficiente en el de las familias, el incremento del endeudamiento supone, al mismo tiempo, una
mayor exposición de estos secto- res a cambios en algunas variables relevantes, como los tipos de inte- rés, los precios de la vivienda o el empleo, y por tanto incrementa el riesgo de que se produzca un ajus- te y de que éste sea más severo.
En suma, resulta previsible que, a largo plazo, la competitividad se recupere y el sector exterior vuel- va a una senda de mayor estabili- dad. Sin embargo, la transición hacia esa situación puede presen- tar algunos costes, en términos de empleo y de pérdida de actividad, que no pueden minimizarse, en especial si la economía no mues- tra mecanismos de adaptación a un entorno menos dinámico sufi- cientemente flexibles.
VI. CONSIDERACIONES FINALES
En la presente década, el sal- do exterior español ha registrado un rápido deterioro, de modo que la necesidad de financiación de la nación casi alcanzó el 8 por 100 del PIB en 2006, frente al equili- brio que mostraba en 1998. Esta evolución es el resultado de nu- merosos factores, algunos de ca- rácter transitorio y otros de natu- raleza más permanente, que, en ocasiones, quedan fuera del área de influencia de las autoridades económicas. Entre los primeros destaca el encarecimiento del pe- tróleo y la atonía que ha presen- tado el crecimiento de la actividad de nuestros principales socios co- merciales. Entre los elementos más permanentes, debe subrayarse la incorporación de China y de otros países asiáticos a los mercados in- ternacionales, que han introduci- do una considerable competencia con costes reducidos. También se ha observado un deterioro de la competitividad-precio en España, que en parte obedece a la mayor presión relativa de la demanda en
comparación con otros países de crecimiento más débil. Todos estos factores han conducido a una dis- minución de las cuotas de expor- tación de España a partir de 2003 y a una creciente penetración de las importaciones, caracterizando un proceso que no es diferente al experimentado por otros países industrializados, y en particular eu- ropeos, como Francia e Italia.
Sin embargo, la rapidez y la in- tensidad con la que se ha incre- mentado el déficit exterior supo- ne que el ritmo de deterioro no puede sostenerse indefinidamen- te. Al mismo tiempo, la magnitud alcanzada por este déficit se debe a factores estructurales que sí son propios de la economía española y que deben ser afrontados de manera más decidida por la polí- tica económica. En este artículo se ha hecho hincapié en la pérdi- da de competitividad, que no es sólo el reflejo del mayor dinamis- mo cíclico, sino también de rigi- deces en la formación de precios y costes, y de debilidades en la do- tación de capital humano y tec- nológico. La importancia de este factor viene subrayada, además, por el hecho de que los procesos de ajuste de la competitividad pueden tener efectos asimétricos, de modo que la corrección nece- saria en el nivel de competitividad de la producción española puede ser mayor que la magnitud que representa el deterioro acumulado en estos últimos años.
Desde el punto de vista ma- croeconómico, esta preocupación aconseja la adopción de medidas que impulsen el funcionamiento flexible de los mercados de bienes y factores productivos. Junto a ellas, resulta necesario también aplicar políticas de naturaleza mi- croeconómica que mejoren algu- nas características del patrón es- pañol de especialización productiva y comercial. Así, sería deseable re-
ducir la concentración de la ofer- ta española en los mercados eu- ropeos y en la industria del au- tomóvil, y la dependencia de la tecnología exterior. En este se- gundo ámbito, son importantes las políticas encaminadas a mejo- rar el capital humano y la capaci- dad tecnológica de las empresas.
Todas estas actuaciones resultan fundamentales si se pretende que el sector exterior de la economía española ofrezca un elemento de soporte sustancial para el creci- miento de la actividad cuando la demanda nacional vuelva a expe- rimentar tasas más moderadas.
NOTAS
(1) La contribución de las materias primas no energéticas y de los alimentos no elabora- dos al déficit es muy reducida.
(2) La evolución de los precios relativos guarda relación con los desarrollos cíclicos, por lo que parte de las pérdidas de competitividad pueden achacarse a las mayores presiones re- lativas de la demanda en España. Con todo, como se analiza en el apartado V, la modera- ción de la demanda puede no ser suficiente para recuperar la situación competitiva.
(3) A las carencias metodológicas que tra- dicionalmente presentan los indicadores de competitividad basados en los precios de ex- portación cabe añadir, en los años recientes, la incapacidad de estos índices para considerar los cambios en la calidad de los productos co- mercializados y la imposibilidad para incorpo- rar la ventaja de costes de las economías emer- gentes, las cuales, aunque en algunas ocasiones muestran un crecimiento de precios superior al de los países industrializados, parten de unos niveles de precios notablemente inferiores.
(4) En estas ecuaciones, la elasticidad de la demanda de las exportaciones e importa- ciones se restringe a largo plazo a la unidad y se incorpora una tendencia que trata de reco- ger el proceso de apertura al exterior que ex- perimentó la economía española durante mu- chos de esos años. Esta tendencia se trunca en 1998 en el caso de las exportaciones, y en el año 2000 en el de las importaciones, ya que a partir de esos años se puede aceptar la elas- ticidad unitaria. Otras estimaciones realizadas recientemente sin imponer restricciones para estos parámetros revelan la elevada sensibilidad de las exportaciones e importaciones a los cam- bios en la demanda (GRACIAy SERRANO, 2003).
(5) Por ejemplo, no se consideran los efec- tos de segunda vuelta que se derivan del cre- cimiento de la demanda externa sobre el gas- to nacional.
(6) Este resultado difiere del estimado por el BBVA(2006), que apuntaría a un mayor equi- librio entre ambos componentes a la hora de explicar el aumento del déficit comercial.
(7) De la misma forma, las empresas ex- tranjeras que venden en el mercado nacio- nal pueden mantener sus posiciones relati- vas alcanzadas durante la fase de pérdida de competitividad.
(8) La evolución de la economía alemana en los últimos años podría ser un ejemplo de un país que gradualmente ha ido recuperando competitividad en el seno de la UEMrespecto a sus socios, lo que le ha permitido alcanzar una contribución positiva de la demanda ex- terior al crecimiento. Sin embargo, este me- canismo ha precisado de un largo proceso de gestación hasta dinamizar la actividad en tasas de crecimiento aceptables, de modo que las ganancias de competitividad sólo han sido po- sibles en un contexto de marcada y prolonga- da debilidad de la demanda nacional.
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USP-CEU
Victorio VALLE
FUNCAS
I. INTRODUCCIÓN
E
XISTE una amplia tradición, tanto en la teoría como en la práctica, de aplicación de instru- mentos presupuestarios para colaborar a la es- tabilidad económica.Sin remontarnos a experiencias muy iniciales, al- gunas de las cuales son sumamente interesantes (vid., en este sentido, Fuentes Quintana, 1990), des- de la Gran Depresión y la decidida apuesta de Key- nes por la política fiscal activa los gestores de la po- lítica económica han venido utilizando con profusión los ingresos y gastos públicos como forma de esti- mular la actividad económica en las etapas bajas del ciclo, y de frenar la demanda agregada en momen- tos en que su excesivo pulso hacía peligrar la esta- bilidad de precios. Siempre ha habido defensores y detractores de la política presupuestaria, especial- mente como alternativa a la política monetaria; un debate clásico que ha ocupado brillantes páginas de la política económica. Hoy nadie niega la utili- dad de los instrumentos presupuestarios, junto a los
monetarios, para acercar, a través de la demanda, la evolución del PIB efectivo a los niveles de sus valo- res potenciales. La actitud es, en general, más de complementariedad que de conflicto.
Actualmente, la política presupuestaria para con- tribuir a establecer una senda estable de crecimien- to parece haber adquirido una gran relevancia en el marco de la UEM, al constituir el único instrumento de estabilización que pueden utilizar las autoridades na- cionales una vez que la política monetaria común es competencia del Banco Central Europeo y que la po- lítica cambiaria ha perdido su sentido en el marco de la unión monetaria (vid. estos aspectos en Albi, Gon- zález Páramo y Zubiri, 2006). El objeto de este ar- tículo se limita, ab initio, al estudio de algunos ins- trumentos útiles para enjuiciar en qué sentido una realidad presupuestaria está contribuyendo al desea- ble marco de estabilidad. Nuestra preocupación es más conceptual que de concreciones prácticas, pero, obviamente, utilizaremos nuestro esquema analítico para concluir con algunas reflexiones sobre la actual situación española. Algunos trabajos se han preocu-
Resumen
El objeto de este trabajo es ofrecer instrumentos para analizar la adecuación del presupuesto a la coyuntura. El artículo destaca que la con- tribución pública a la estabilidad está bien orientada, pero es insuficiente dada la intensidad de la demanda privada, lo que obliga a las adminis- traciones públicas a compensar la actuación económica privada (saldo compensador proporcional) para evitar serias divergencias entre la pro- ducción efectiva de cada año y su nivel potencial. Al mismo tiempo, las administraciones públicas deberían hacer esfuerzos adicionales para re- ducir el déficit estructural, pues ante su persistencia, la tarea pendien- te reclama para su reducción o desaparición una mejora sustancial en la utilización de los recursos
Palabras clave: administraciones públicas, saldo efectivo, saldo au- tomático, saldo discrecional, saldo beligerante, saldo estructural, saldo ocasional, saldo neutral, saldo compensador total, saldo compensador proporcional, saldo de sostenibilidad de la tasa de endeudamiento, índice sintético de producción.
Abstract
The purpose of this study is to offer instruments for analysing the alignment of the budget with current economic circumstances. The article emphasizes that the public contribution to stability is on the right lines but that it is inadequate in view of the strength of private demand, which forces the public administrations to compensate private economic action (proportional compensating balance) in order to prevent serious divergences between each year’s effective production and its potential level. At the same time, the public administrations should make additional efforts to reduce the structural deficit, as the task pending calls for a substantial improvement in the use of resources for this to be reduced or eliminated in view of its persistence.
Key words:public administrations, effective balance, automatic balance, discretional balance, belligerent balance, structural balance, occasional balance, neutral balance, total compensating balance, proportional compensating balance, rate of borrowing sustainability balance, synthetic production index.
JEL classification:E60, H11, H61, H62.
padode forma muy sólida tanto de las exigencias cuantitativas para evaluar la política fiscal como del diseño de la política presupuestaria en el marco de los compromisos de la UEM (González Páramo, 2005;
Hernández de Cos y Ortega, 2005), por lo que noso- tros no entraremos en ese terreno.
Queremos comenzar nuestro trabajo con seis ob- servaciones o comentarios de partida.
1) El puro saldo es un indicador incompleto del carácter expansivo o contractivo de un presupues- to. Al menos, los cambios en el propio volumen pre- supuestario, o la constatación de que éste no ha va- riado sustancialmente, deben tenerse en cuenta.
2) El saldo convencional no refleja la dirección que los gestores de la política presupuestaria de- sean dar a ésta, porque ese saldo es en parte causa de la situación económica, pero también, a través de los estabilizadores automáticos, es consecuencia de la propia situación coyuntural.
3) Los enfoques de demanda, como el que se si- gue en este artículo, son indispensables en el análisis coyuntural, pero son incompletos, ya que las varia- bles fiscales pueden alterar, y de hecho alteran, la ofer- ta de factores productivos en función de la estructu- ra del gasto público y, sobre todo, de la imposición.
4) La consolidación del déficit público, preocu- pación inicial de la UEM, ni al nivel del 3 por 100 del
PIBni al nivel de equilibrio estricto tiene en sí misma una especial significación desde la óptica de la esta- bilidad. Es obvio que la consolidación del déficit en valores bajos o su desaparición, en una economía con un fuerte pulso de la demanda privada, es me- jor que los déficit elevados que la economía espa- ñola, por ejemplo, debió soportar en las décadas de los setenta, de los ochenta y comienzo de los no- venta del pasado siglo. Pero, de suyo, la consolida- ción del déficit y el equilibrio presupuestario tienen una carga intencional relacionada con el buen go- bierno del sector público y la prevención de que las administraciones públicas pudieran alcanzar una ex- cesiva participación en el quehacer económico de una sociedad que institucionalmente se define como economía de mercado.
Desde la óptica de la estabilidad, lo importante no es la consolidación presupuestaria, aunque esta haya podido ser, y aún sea en algunos países, el ca- mino necesario; lo importante es la adecuación co- yuntural del Presupuesto que en cada momento pue- de reclamar saldos presupuestarios distintos.
5) Los efectos de la variación de un saldo presu- puestario no son independientes de si se logran por la vía de los ingresos o de los gastos. En la línea de re- ducir un desequilibrio, conviene tener en cuenta que la experiencia acumulada señala que los incremen- tos de gasto son más expansivos que las reducciones impositivas; y que las reducciones de gasto generan reducciones más permanentes de los déficit públicos que las logradas aumentando los ingresos.
6) Seguramente, el análisis preciso de la relación entre el Presupuesto y la coyuntura requiere de la existencia de un modelo macroeconómico en el que las variables presupuestarias estén convenientemente integradas.
Sin embargo, la trascendencia pública de las ac- ciones presupuestarias y la necesidad de disponer de instrumentos sencillos que permitan la valoración po- lítica y social de la conexión entre presupuesto y es- tabilidad aconsejan continuar utilizando conceptos de saldos presupuestarios, ajustados y depurados, que permitan apreciar el sentido, al menos, de la ade- cuación del presupuesto a la coyuntura.
El contenido de este artículo se orienta de la si- guiente forma: el apartado II ofrece los datos de los saldos presupuestarios en España y en los países de nuestro entorno y algunas reflexiones generales so- bre su validez; el III se ocupa de la descomposición entre el componente automático y el discrecional del saldo presupuestario; el IV repasa los diferentes criterios normativos de adecuación coyuntural del Presupuesto, y el V, y último, ofrece unas reflexiones sobre la aplicación de los criterios alumbrados en los apartados anteriores a la realidad española.