Sistemas de pensiones en España y sus más recientes reformas

En esta s e c c i ó n i l u s t r a m o s , c o n b a s t a n t e d e t a l l e , la s i t u a c i ó n actual del sistema español d e la Seguridad Social, d e s c r i b i e n d o su e s t r u c - t u r a y analizando las reglas q u e d e t e r m i n a n c o n t r i b u c i o n e s y p e n - siones en el R é g i m e n G e n e r a l . D e j a m o s p a r a los C a p í t u l o s 6 y 8 la

90 Sistema de pensiones y mercado de trabajo en España

d e s c r i p c i ó n detallada d e las reglas q u e rigen los principales Regí- m e n e s Especiales y el R é g i m e n d e Clases Pasivas r e s p e c t i v a m e n t e .

5 . 2 . 1 . E l s i s t e m a p ú b l i c o d e p e n s i o n e s

La legislación actual c o n t e m p l a los siguientes r e g í m e n e s de p e n s i o - nes públicas c o n t r i b u t i v a s :

- Régimen General de la Seguridad Social (RGSS) y Regímenes Especia- les de ¡a Seguridad Social (RESS). Incluyen a t o d o s los t r a b a j a d o r e s del s e c t o r p r i v a d o , así c o m o a b u e n a p a r t e de t r a b a j a d o r e s a u t ó - n o m o s y g r u p o s p r o f e s i o n a l e s , m i e m b r o s de sociedades c o o p e - rativas, t r a b a j a d o r e s de la m a y o r í a d e las a d m i n i s t r a c i o n e s p ú b l i - cas distintas al g o b i e r n o c e n t r a l (ej.: m u n i c i p i o s , c o r p o r a c i o n e s locales), la Iglesia, i n d i v i d u o s c o n d e n a d o s t r a b a j a n d o m i e n t r a s están e n la c á r c e l , d e p o r t i s t a s p r o f e s i o n a l e s , m i e m b r o s del Parla- m e n t o y p e r s o n a s en p a r o q u e han c o n t r i b u i d o u n m í n i m o d e años c u a n d o alcanzan los sesenta y c i n c o . El RGSS y el RESS c u - b r i e r o n en 1998 a 13.591.000 t r a b a j a d o r e s , d e los cuales 9 . 7 6 2 . 8 0 0 (71,8 % ) p e r t e n e c í a n al RGSS y el r e s t o , 3 . 8 2 8 . 2 0 0 , (28,2 % ) a los RESS. Este ú l t i m o c o l e c t i v o incluye 5 r e g í m e n e s es- peciales:

1. R é g i m e n Especial d e T r a b a j a d o r e s A u t ó n o m o s ( R E T A ) , q u e c u b r i ó a una m e d i a d e 2 . 4 2 5 . 0 0 0 t r a b a j a d o r e s d u r a n t e 1998.

2. R é g i m e n Especial A g r a r i o ( R E A ) , q u e incluía a 1. 159.900 t r a - b a j a d o r e s en 1998, d e los q u e 7 9 9 . 5 0 0 e r a n asalariados ( R E A C A ) y 3 6 0 . 5 0 0 a u t ó n o m o s ( R E A C P ) .

3. R é g i m e n Especial d e Empleados d e H o g a r ( R E E H ) , c o n 142.200 t r a b a j a d o r e s c u b i e r t o s d u r a n t e 1998.

4 . Régimen Especial de T r a b a j a d o r e s del M a r ( R E T M ) , q u e c u - b r i ó a 7 9 . 7 0 0 en 1998, de los cuales 65.100 e r a n asalariados y

14.600 a u t ó n o m o s . Se p u e d e c o n s i d e r a r asimilado al RGSS en c u a n t o a p r o c e d i m i e n t o y t i p o s de c o t i z a c i ó n . P e r m a n e c e n pequeñas diferencias relativas a la edad m í n i m a de jubilación.

5. R é g i m e n Especial d e la M i n e r í a del C a r b ó n ( R E M C ) , al q u e p e r t e n e c í a n 2 1 . 3 0 0 t r a b a j a d o r e s en 1998. Se p u e d e c o n s i d e - r a r a s i m i l a d o al RGSS en c u a n t o a p r o c e d i m i e n t o y t i p o s de c o t i z a c i ó n , a u n q u e p e r s i s t e n pequeñas diferencias ( s i e n d o las b o n i f i c a c i o n e s en la edad la más i m p o r t a n t e ) relativas a la e d a d m í n i m a de j u b i l a c i ó n .

Evolución histórica y características institucionales de la Seguridad Social \ 9

Régimen de Clases Pasivas (RCP). Incluye a t o d o s los f u n c i o n a r l o s p ú b l i c o s e m p l e a d o s p o r el g o b i e r n o c e n t r a l y sus delegaciones ( m i l i t a r e s , civiles y judiciales); los e m p l e a d o s p o r las u n i v e r s i d a - des públicas; los t r a n s f e r i d o s a las C o m u n i d a d e s A u t ó n o m a s , a los f u n c i o n a r i o s d e las C o r t e s G e n e r a l e s y o t r o s o r g a n i s m o s c o n s t i t u c i o n a l e s o estatales, así c o m o los i n t e r i n o s ingresados c o n a n t e r i o r i d a d al I d e e n e r o d e 1965. T a m b i é n i n c l u y e , a t r a - vés de f o n d o s especiales de p o c a d i m e n s i ó n , a los v e t e r a n o s d e la g u e r r a civil y sus viudas, y, a u n q u e en u n p e q u e ñ o n ú m e r o , t a m b i é n c u b r e una v a r i e d a d d e t r a b a j a d o r e s s e m i p ú b l i c o s , d e s d e la policía d e C e u t a y Melilla hasta las víctimas de ataques t e r r o r i s - tas. El n ú m e r o d e t r a b a j a d o r e s c u b i e r t o s en 1994 ( ú l t i m o a ñ o p o r el cual los d a t o s oficiales sean d i s p o n i b l e s ) p o r el R C P f u e de 8 0 6 . 2 0 0 .

Fondos Especiales. P e r m a n e c e u n c o n j u n t o d e f o n d o s especiales, r e s t o s d e las antiguas M u t u a l i d a d e s y M o n t e p í o s , q u e pagan pequeñas p e n s i o n e s c o m p l e m e n t a r i a s y p r o p o r c i o n a n un s e g u r o d e salud básico a c i e r t o s g r u p o s de f u n c i o n a r i o s p ú b l i c o s ( M U F A C E ) , p e r s o n a l m i l i t a r (ISFAS), m i e m b r o s del s i s t e m a j u d i - cial ( M U C E J U ) . Estas p e n s i o n e s c o m p l e m e n t a n las o t o r g a d a s bien p o r el R C P o p o r el RGSS.

Sistemas de Pensiones de las Comunidades A u t ó n o m a s y las Corpo- raciones Locales. S o n p r o g r a m a s p e q u e ñ o s , c u b r i e n d o a t r a b a j a - d o r e s d e c i e r t o s g o b i e r n o s o c o r p o r a c i o n e s locales, y s o n f i - n a n c i a d o s a t r a v é s d e t r a n s f e r e n c i a s d e s d e el g o b i e r n o c e n t r a l .

F i n a l m e n t e , hay una larga serie de p e q u e ñ o s planes d e p e n s i o n e s , q u e c u b r e n a t r a b a j a d o r e s d e o t r a s c o r p o r a c i o n e s , e n t e s y e n t i - dades (ej.: el B a n c o d e España, una s e r i e de bancos a n t e r i o r m e n - t e p ú b l i c o s , m u c h a s c o r p o r a c i o n e s locales, secciones especiales de alguna C o m u n i d a d A u t ó n o m a , e t c . ) , las cuales se las han a m a - ñ a d o p a r a m a n t e n e r su t r a t a m i e n t o especial a u n q u e el p r o c e s o d e h o m o g e n e i z a c i ó n e m p e z a r a en los años o c h e n t a .

5 . 2 . 2 . C o t i z a c i o n e s y p e n s i o n e s e n e l R é g i m e n G e n e r a l d e l a S S

En esta s e c c i ó n se d e s c r i b e n las distintas n o r m a s q u e g o b i e r n a n las p e n s i o n e s d e j u b i l a c i ó n y v i u d e d a d c o n t e m p l a d a s e n el RGSS, el p r i n c i p a l p r o g r a m a d e la SS e n España y el m a r c o d e r e f e r e n c i a para n u e s t r a s s i m u l a c i o n e s . M u c h a s de las reglas del RGSS t a m - bién s o n aplicables al R C P y a los RESS. Las p r i n c i p a l e s diferencias

I 92 Sistema de pensiones y mercado de trabajo en España

serán m e n c i o n a d a s en el m o m e n t o d e d i s c u t i r estos ú l t i m o s p r o - g r a m a s .

Financiación

El RGSS es u n s i s t e m a d e r e p a r t o f i n a n c i a d o p a r c i a l m e n t e p o r las c o n t r i b u c i o n e s salariales d e los afiliados. Las c o n t r i b u c i o n e s s o n una p r o p o r c i ó n fija d e las bases d e c o t i z a c i ó n , definidas c o m o sa- l a r i o s t o t a l e s , d e s c o n t a d o el i m p o r t e d e h o r a s e x t r a o r d i n a r i a s , e n t r e u n m í n i m o y u n m á x i m o q u e v a r í a según la c a t e g o r í a p r o f e - s i o n a l . A c t u a l m e n t e , se d i s t i n g u e n o n c e c a t e g o r í a s o g r u p o s d e c o t i z a c i ó n . Para las p r i m e r a s s i e t e c a t e g o r í a s ( I n g e n i e r o s y l i c e n - c i a d o s , I n g e n i e r o s t é c n i c o s , Jefes a d m i n i s t r a t i v o s . A y u d a n t e s n o t i t u l a d o s . O f i c i a l e s a d m i n i s t r a t i v o s . S u b a l t e r n o s y A u x i l i a r e s a d - m i n i s t r a t i v o s ) , los m í n i m o s y m á x i m o s se calculan p a r a salarios m e n s u a l e s . Estos m í n i m o s y m á x i m o s , m o s t r a d o s e n , r e s p e c t i v a - m e n t e , las Figuras 5.1 y 5.2 p a r a el p e r í o d o 1 9 7 9 - 1 9 9 8 , s o n a p r o - x i m a d a m e n t e igual y t r e s v e c e s el s u e l d o m í n i m o i n t e r p r o f e s i o - nal, r e s p e c t i v a m e n t e . N ó t e s e q u e la s e x t a y s é p t i m a c a t e g o r í a s o n i n d i s t i g u i b l e s . Para las t r e s c a t e g o r í a s s i g u i e n t e s ( O f i c i a l e s d e p r i - m e r a y segunda, O f i c i a l e s d e t e r c e r a y especialistas y p e o n e s ) y t a m b i é n p a r a los t r a b a j a d o r e s m e n o r e s de d i e c i o c h o a ñ o s , los m í n i m o s y m á x i m o s s o n c a l c u l a d o s e n base a r e m u n e r a c i o n e s d i a n a s .

T a l y c o m o se m u e s t r a en las m e n c i o n a d a s figuras, se d e t e c t a un l e n t o p r o c e s o d e c o n v e r g e n c i a e n t r e m í n i m o s y m á x i m o s , así c o m o e n t r e las distintas categorías. Este p r o c e s o esta g e n e r a d o p o r ajustes a s i m é t r i c o s ( e n t r e los d i f e r e n t e s g r u p o s d e c o t i z a - c i ó n ) en la inflación y un e s f u e r z o i n t e n c i o n a d o d e c o n t r o l a r el g a s t o t o t a l en p e n s i o n e s a c o s t a d e una r e d u c c i ó n en el c r e c i - m i e n t o de las p e n s i o n e s más altas. A l o largo del t i e m p o , estas m o d i f i c a c i o n e s han d e b i l i t a d o s u b s t a n c i a l m e n t e la r e l a c i ó n e n t r e las bases de c o t i z a c i ó n , los salarios a lo largo de la vida y el r e l a t i - v o e s f u e r z o d e t r a b a j o , e s p e c i a l m e n t e para los t r a b a j a d o r e s q u e t i e n e n salarios a l t o s .

En p a r t i c u l a r , después d e v e r s e i n c r e m e n t a d a s en los p r i m e r o s o c h e n t a , el m í n i m o d e las bases d e c o t i z a c i ó n se ha v i s t o r e d u c i d o c o n s t a n t e m e n t e e n t é r m i n o s reales, para t o d o s los g r u p o s , m i e n - t r a s q u e el n ú m e r o d e d i f e r e n t e s m í n i m o s se ha v i s t o r e d u c i d o desde seis en 1980 hasta los c u a t r o de la a c t u a l i d a d . Las bases d e c o t i z a c i ó n m á x i m a s se i n c r e m e n t a r o n en t é r m i n o s reales en los p r i m e r o s o c h e n t a y n u e v a m e n t e en 1989 ( e x c e p t o para el p r i m e r g r u p o d e c o t i z a c i ó n ) , para d e c l i n a r d e s d e el ú l t i m o a ñ o m e n c i o n a - d o . A l m i s m o t i e m p o , el n ú m e r o de m á x i m o s d i f e r e n t e s se ha r e - d u c i d o desde seis en 1980, a t r e s en 1990 y, f i n a l m e n t e , d o s en

1998.

Evolución histórica y características institucionales de la Seguridad Social | 93

F I G U R A 5.1

B a s e s d e c o t i z a c i ó n m í n i m a s . R G S S , 1 9 7 9 - 9 8 . M i l e s p t a s . a p r e c i o s d e 1 9 9 5

Periodo

F I G U R A 5.2

B a s e s d e c o t i z a c i ó n m á x i m a s . R G S S , 1 9 7 9 - 9 8 . M i l e s p t a s . a p r e c i o s d e 1 9 9 5

4 0 0 -

Penodo

| 94 Sistema de pensiones y mercado de trabajo en España

Los t i p o s d e c o t i z a c i ó n a la Seguridad Social p o r c o n t i n g e n c i a s c o - m u n e s han d e c l i n a d o en el p e r í o d o 1 9 7 9 - 9 7 d e s d e 34,3 a 29,3 % (véase la Figura 5.3). Sin e m b a r g o , la caída n o ha s i d o m o n ó t o n a , ya q u e el t i p o m e n c i o n a d o fue i n c r e m e n t a d o m e d i o p u n t o en 1993 para, p o s t e r i o r m e n t e , bajar en un p u n t o p o r c e n t u a l e n 1995. La tasa actual es del 28,3 % (29,3 % hasta e n e r o de 1995), d e la cual el 23,6 % c o r r e a c a r g o d e la e m p r e s a y el r e s t a n t e 4,7 % a c a r g o del t r a b a j a d o r . F i n a l m e n t e cabe r e s e ñ a r q u e el t i p o d e c o t i z a c i ó n d e las h o r a s e x t r a o r d i n a r i a s ( e s t r u c t u r a l e s ) es o s t e n s i b l e m e n t e más bajo: el 1 4 % , del cual el 12 % c o r r e a c a r g o de la e m p r e s a y el 2 % r e s t a n t e , del t r a b a j a d o r .

F I G U R A 5.3

T i p o s d e c o n t r i b u c i ó n . R G S S , 1 9 7 8 - 9 8

o T i p o cotización total A Tipo cotiz. conting. comunes empr.

1978 1983 1988

Período

1993 1998

Elegibilidad

Para t e n e r d e r e c h o a una p e n s i ó n d e j u b i l a c i ó n se r e q u i e r e u n n ú - m e r o m í n i m o de q u i n c e años c o t i z a d o s ( s ó l o e r a n necesarios diez años hasta 1985), de los cuales d o s de ellos d e b e n e n c o n t r a r s e d e n t r o del p e r í o d o d e o c h o años i n m e d i a t a m e n t e a n t e r i o r al m o - m e n t o d e la j u b i l a c i ó n .

C o m o regla g e n e r a l , la r e c e p c i ó n efectiva d e la p e n s i ó n está c o n - d i c i o n a d a a h a b e r c u m p l i d o los sesenta y c i n c o años, y es i n c o m - patible c o n c u a l q u i e r e m p l e o q u e r e q u i e r a afiliación a la SS, aun- q u e e x i s t e n i m p o r t a n t e s e x c e p c i o n e s , s i e n d o la p o s i b i l i d a d d e j u -

£vo/udon histórica y características institucionales de la Seguridad Social

95

bilarse a n t i c i p a d a m e n t e a los sesenta años la e x c e p c i ó n más i m p o r t a n t e .

Cálculo de la pensión inicial a percibir

C o n s i d é r e s e una p e r s o n a c o n sesenta y c i n c o años q u e c u m p l e los c r i t e r i o s d e eligibilidad e n u n c i a d o s , q u e se jubila en el m e s t d e s - pués d e h a b e r c o n t r i b u i d o n > 15 años. Bajo ^ 1 s i s t e m a en v i g e n - cia d e s d e 1985, su p r i m e r a p e n s i ó n mensual Pt v i e n e dada p o r :

P = a „ B R , (5.1)

d o n d e la base r e g u l a d o r a BRt es una m e d i a p o n d e r a d a d e la base de c o t i z a c i ó n ( r e c u é r d e s e : n o n e c e s a r i a m e n t e igual al salario mensual) p o r la cual se ha c o t i z a d o a la SS, W t - j , d u r a n t e u n p e - r í o d o

B R , =

I 12

£wt_i + £wc.

j = 2 5

(5.2)

« - i J

y lt-j es el índice d e p r e c i o s al c o n s u m o (IPC) para el m e s j antes d e la j u b i l a c i ó n . La tasa d e s u s t i t u c i ó n , otn, de la base r e g u l a d o r a d e - p e n d e , en p r i n c i p i o , del n ú m e r o de años c o t i z a d o s y es igual a

a „ = <

0 , i f n < l 5 , .6 + . 0 2 ( n - i 5 ) , if 15 < n < 3 5 ,

1. i f 3 5 < n .

Resulta c o n v e n i e n t e hacer algunas m a t i z a c i o n e s . P r i m e r o , la f ó r - m u l a (5.2) para el c á l c u l o d e la base r e g u l a d o r a e r a , c o n a n t e r i o r i - dad a 1985:

1 2 8 í r

(5.2 bis)

y la f ó r m u l a p o r el cálculo d e la f r a c c i ó n otn e r a

a „ = <

0 , if n < 10, .5 + . 0 2 ( n - I O ) , if 10 < n < 3 5 ,

1, i f 3 5 < n .

96 Sistema de pensiones y mercado de trabajo en España

S e g u n d o , después d e q u i n c e años c o t i z a d o s la p e n s i ó n es ya e q u i - v a l e n t e al 6 0 % d e la base r e g u l a d o r a . C o n t r e i n t a y c i n c o años c o - t i z a d o s la p e n s i ó n es igual a la base r e g u l a d o r a y n o e x i s t e ninguna v e n t a j a adicional p o r el h e c h o d e c o t i z a r más años 2, a u n q u e las c o - t i z a c i o n e s a la SS s o n o b l i g a t o r i a s hasta la j u b i l a c i ó n .

T e r c e r o , si n o h u b i e r a ni inflación ni i n c r e m e n t o de salarios ( m e j o r d i c h o , bases de c o t i z a c i ó n ) d u r a n t e el p e r í o d o d e r e f e r e n c i a , o l o q u e es l o m i s m o , en el caso d e q u e W t - j / I R Q - i s h u b i e r a s i d o c o n s - t a n t e d u r a n t e los ú l t i m o s o c h o años, e n t o n c e s la base r e g u l a d o r a sería igual a 6 / 7 = 0 , 8 5 7 d e la ú l t i m a base de c o n t r i b u c i ó n , q u e i n - cluye el p r o r r a t e o d e las pagas e x t r a o r d i n a r i a s , si las h u b i e r a . Esta f r a c c i ó n i n f e r i o r a u n o es d e b i d o a q u e los pagos d e pensiones se realizan en 14 m e n s u a l i d a d e s , n o en 12. P o r lo t a n t o , e n ausencia d e inflación, para una p e r s o n a c o n t r e i n t a y c i n c o años c o t i z a d o s , la p e n s i ó n anual sería igual al ú l t i m o salario anual, a u n q u e d e b e m o s r e s e ñ a r q u e e x i s t e n d o s p u n t o s de c e n s u r a en esta equivalencia:

p o r abajo, la p e n s i ó n m í n i m a (si es aplicable al i n d i v i d u o en cues- t i ó n ) y, p o r a r r i b a , la p e n s i ó n m á x i m a ( q u e s i e m p r e se aplica).

C u a r t o , a p a r t i r del 15 d e j u l i o d e 1997, el n ú m e r o d e años d e r e f e - r e n c i a d e la f o r m u l a e m p i e z a a c r e c e r al r i t m o de u n o anual, d e s d e los actuales o c h o hasta un m á x i m o d e q u i n c e , alcanzable en u n p r ó x i m o f u t u r o . A s i m i s m o , la f ó r m u l a q u e d e t e r m i n a la tasa de s u s t i t u c i ó n q u e d a .

0, i f n < l 5 .5 + . 0 3 ( n - l 5 ) , i f l 5 < n < 2 5 , .8 + . 0 2 ( n - 2 5 ) , i f 2 5 < n < 3 5 ,

1, i f 3 5 < n .

O b s é r v e s e q u e la f o r m u l a t i e n e i m p l í c i t a una r e l a c i ó n c ó n c a v a e n - t r e otn y n. C o m o p o s t e r i o r m e n t e i l u s t r a r e m o s , si la p r e t e n s i ó n d e la r e c i e n t e r e f o r m a h u b i e r a s i d o d e s i n c e n t i v a r la j u b i l a c i ó n a n - t i c i p a d a , dicha r e l a c i ó n c ó n c a v a resulta, c u a n t o m e n o s , c u r i o s a . C a b e r e s e ñ a r q u e , salvo q u e se diga lo c o n t r a r i o , en las s i m u l a c i o - nes q u e se realizan se utilizará la r e g u l a c i ó n v i g e n t e hasta este ú l - t i m o c a m b i o .

Y , finalmente, q u i n t o , los ingresos d u r a n t e los d o s años p r e v i o s a la j u b i l a c i ó n n o están a j u s t a d o s c o n la inflación. Para los meses a n t e -

2 La r e f o r m a de julio de 1997 plantea una mínima ventaja en caso de alcanzar los 40 años cotizados.

Evolución histórica y características institucionales de la Seguridad Social \ 97

r i o r e s , e x i s t e un ajuste q u e c o n v i e r t e los ingresos c o m p u t a b l e s al e q u i v a l e n t e del mes 25 antes d e la j u b i l a c i ó n . Esta e s t r u c t u r a p u e d e causar, e n p e r í o d o s de alta inflación, una d i v e r g e n c i a n o t a b l e e n t r e la base r e g u l a d o r a y el p r o m e d i o en los ú l t i m o s o c h o años de los salarios reales del i n d i v i d u o . P o r e j e m p l o , si la base de c o t i z a c i ó n en t é r m i n o s reales y la inflación mensual se m a n t u v i e r a n c o n s t a n - t e s al nivel W y TT, r e s p e c t i v a m e n t e , e n t o n c e s :

BR = VV

lT2

c o ( l - ( D 2 4 ) I - 00

+ 72co:

d o n d e 00 = 1/(1 + n ) y d o n d e a s u m i m o s q u e el índice de p r e c i o s es lt = I. En la Figura 5.4 m o s t r a m o s la e v o l u c i ó n del c o c i e n t e B R / W c o m o f u n c i ó n d e la tasa d e inflación mensual n . C o n una inflación anual en el r a n g o 2.5-3 %, la base r e g u l a d o r a está e n t r e 4,4 y 5,2 % p o r d e b a j o d e la base de c o t i z a c i ó n p r o m e d i o , un 15 % c u a n d o la inflación es del 10 % y, f i n a l m e n t e , un 2 2 % c o n una inflación del 15 %. N ó t e s e q u e c o n la e x t e n s i ó n del lapso de c o n t r i b u c i o n e s q u e a p a r t i r d e la r e f o r m a d e 1997 e n t r a n en el cálculo d e la base r e g u l a d o r a , la i m p o r t a n c i a del f a c t o r inflación c r e c e de f o r m a m o d e s t a para inflaciones m o d e r a d a s y c o n s i d e r a - ble para inflaciones más altas.

F I G U R A 5.4

C o m p o r t a m i e n t o d e l c o c i e n t e B R / W c o m o f u n c i ó n d e l a t a s a d e i n f l a c i ó n m e n s u a l

Base reguladora/W: 8 años 0 Base reguladora/W: 15 años

.005 .01 Tasa de inflación mensual

.015