TENDENCIAS

EN LA INVESTIGACIÓN TRIBUTARIA:

APORTACIONES PRÁCTICAS

Hasta fechas muy recientes, po- cos economistas han dedicado su tiempo al análisis de la dimensión po- lítica o administrativa de la fiscalidad.

Por ello, el enfoque investigador se ha circunscrito básicamente al análi- sis de los efectos económicos de la tributación.

6.1. Renta o consumo.

¿Qué gravamos?

Si revisamos la literatura hacen- dística en este ámbito, convendremos que, en el entorno de la década de los setenta, existía un paradigma, ge- neralmente aceptado por la Acade- mia, sobre los fundamentos de una buena política tributaria, resumidos por Auerbach:

1) El impuesto ideal sería aquel que incidiese sobre una base exten- siva de renta con tipos impositivos progresivos.

2) Las ganancias de capital debe- rían tributar como un componente más en este impuesto. Este tipo de renta debería tributar cuando se rea- liza. No obstante, para mitigar los efectos de congelamiento (lock-in effects), se proponía, en su caso, la aplicación de tipos impositivos redu- cidos sobre este componente.

3) La integración de los impues- tos personales y societarios sobre la renta se defendía como un modo de evitar problemas de diseño racional

de las organizaciones empresariales y de neutralidad en las decisiones de financiación por capital o endeuda- miento. Además, la deducción por doble imposición de dividendos tra- taba de reducir las distorsiones deri- vadas de una menor tributación de las ganancias de capital.

4) El enfoque dominante para gravar los flujos de renta internacio- nal era el de neutralidad en la expor- tación de capitales, aunque, con al- gunos requisitos, se aceptaba el enfoque de neutralidad en la impor- tación de capitales.

Sin embargo, en los últimos años del pasado siglo, estas grandes verda- des han sido sobrepasadas por la to- zudez de los hechos, contrastada por los investigadores fiscales. Nuevas di- rectrices de política fiscal han sido apli- cadas como consecuencia de las apor- taciones de los investigadores en temas fiscales. Probablemente, la aportación más importante sea la elevación a los altares de la tributación sobre el con- sumo. En concreto, una cohorte de economistas considera que un buen sistema fiscal debe fundamentarse en mayor medida en la tributación del consumo respecto a la renta. De he- cho, una gran parte de la literatura fis- cal de los años ochenta y noventa se ha centrado en cómo diseñar e imple- mentar un impuesto óptimo progresi- vo sobre el consumo en sustitución de los actuales impuestos sobre la renta.

Hasta ahora, estas propuestas acadé- micas han tenido poco eco en los po- licymakers, pero nadie puede dudar que, en gran medida, muchos impues- tos sobre la renta actuales tienen más de un impuesto progresivo sobre el consumo que un clásico impuesto so- bre la renta. Adicionalmente, se ha con- seguido convencer a la comunidad fis- cal de los problemas de sobregravar el capital a altos tipos impositivos, lo que conduce al reconocimiento explícito de las dificultades de gravar de forma idéntica los rendimientos procedentes del trabajo y del capital, paso funda- mental para la dualización del impues- to sobre la renta. Asimismo, la nueva ola de investigaciones sobre la tributa- ción del consumo ha conseguido con- vencer de las bondades de un impues- to general sobre el valor añadido cuya

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difusión se ha producido, con seguri- dad, como consecuencia del recono- cimiento por parte de los economistas profesionales de sus ventajas.

La enseñanza que podemos sacar, para los países en desarrollo, es que la transición hacia un impuesto per- sonal sobre la renta debe realizarse no tanto hacia formas clásicas de im- posición extensiva sobre la renta del tipo señalado antes como hacia for- mas de imposición dual sobre la ren- ta que graven los salarios de forma suavemente progresiva y las rentas del capital con tipos fijos.

Una última consideración del tra- bajo de Bird en este apartado con- siste en dar una perspectiva propia a la fiscalidad internacional. Es decir, los países no pueden considerar la dimensión internacional de sus sis- temas tributarios como una mera proyección de sus políticas fiscales nacionales. La competencia fiscal in- ternacional exige su consideración en el diseño e implementación de los sistemas tributarios nacionales o, en otro sentido, exige una mayor inves- tigación en los aspectos que deben conformar un sistema de tributación con enfoque internacional. Revisar los efectos de la imposición en ori- gen o en residencia, o edificar nue- vos principios de fiscalidad interna- cional acordes con la «neutralidad en la propiedad del capital», son lí- neas de investigación que necesaria- mente habrá que abordar.

6.2. Teoría de la imposición óptima

En paralelo a la formulación de las características estructurales de los sis- temas extensivos sobre la renta desa- rrolladas en los años setenta y ochen- ta, y con el fin de resolver algunas distorsiones planteadas por este mo- delo en un contexto de reformas fis- cales parciales, la teoría de la impo- sición óptima nos ha permitido consolidar un conjunto de prescrip- ciones fuertemente arraigadas entre los policymakersen los últimos vein- te años. El trabajo de Bird las resu- me, siguiendo la aportación de Man- kiw y otros:

1) Los tipos marginales sobre las rentas altas deben ser reducidos.

2) El achatamiento de las tarifas puede resolver algunos problemas clásicos de la progresividad fiscal en el Impuesto sobre la Renta de la Per- sonas Físicas.

3) Los impuestos deben persona- lizar la carga tributaria en función de las características de los contribuyen- tes y de su nivel de renta.

4) Solamente se deben gravar los productos finales de manera uniforme.

5) Las rentas de capital deberían quedar exentas de tributación, o tener una tributación reducida en su caso.

La realidad es que la mayor parte de los políticos en la OCDEparecen ha- ber internalizado este mensaje. La mayor parte de los países han redu- cido significativamente sus tipos mar- ginales más altos aplicables a los per- ceptores de rentas elevadas. Pero este comportamiento ha sido más marca- do en los países en desarrollo. En La- tinoamérica, en el período 1985-2003 se ha reducido el tipo marginal más alto del 58 al 28 por 100, mientras que en los países más desarrollados la reducción ha sido, en promedio, del 41 al 28 por 100.

Si bien la Academia no tiene con- clusiones definitivas sobre hasta dón- de debemos ir con la reducción de los tipos marginales, los policymakers han decidido que cuanto mayor sea la tendencia a la proporcionalidad me- jor. El mensaje teórico de los efectos negativos sobre la oferta de trabajo, el ahorro, la asunción de riesgos em- presariales y financieros y, especial- mente, el incentivo a la evasión fiscal explican, en gran medida, este com- portamiento institucional. Además, estos efectos son más significativos y potentes cuando se aplican sobre bases imponibles más elásticas a las variaciones de los tipos impositivos.

Por otro lado, una parte signifi- cativa de los países de la OCDEha op- tado por limitar, cuando no hacer desaparecer, ciertos elementos de per- sonalización de la carga tributaria en

los impuestos personales sobre la ren- ta. Una de las razones sugeridas por Bird en su artículo es la sustitución del criterio de capacidad de pago, y en consecuencia el principio de equi- dad vertical, por el criterio del bene- ficio y el principio de equidad hori- zontal como relevantes a la hora de determinar la distribución de la car- ga fiscal. En gran parte, este cam- bio se ha debido a las complejidades que introducen en el diseño de los

IRPFlos elementos de personalización de la carga tributaria. Pensemos en la definición de la unidad contribuyen- te como ejemplo, que tanta controver- sia ha generado a escala internacional y en España, y que los investigadores no han sido capaces de resolver ade- cuadamente.

Los defensores de la utilidad de la teoría de la imposición óptima (TIO)

«sacan pecho» cuando se confirma la creciente importancia de la impo- sición sobre consumos, y especial- mente el IVA, en tanto esta línea de investigación prescribe que, bajo de- terminados supuestos, la imposición sobre consumos genera menores dis- torsiones fiscales en la asignación de recursos que realiza el mercado que otros impuestos y, especialmente, los personales. Sin embargo, han sido razones más pragmáticas que las de- rivadas de la generalización de las lec- ciones de la ^TIO, las que han hecho ganar peso a las fórmulas de impo- sición sobre consumos tipo ^IVA. En Europa ha sido la neutralidad que aporta a las operaciones transfronte- rizas, mientras que en el resto del mundo han sido razones de índole administrativa y de defensa de la Or- ganización Internacional del Comer- cio dentro de un esquema de libe- ralización del comercio internacional.

Otra posible incorporación de las prescripciones de la TIOha sido la ten- dencia mundial hacia una reducción significativa de la tributación sobre la rentas del capital. Entendemos que, en un principio, se han podido incor- porar por los decision-makers los fun- damentos de este enfoque académi- co, aunque parece más plausible que hayan sido los procesos de globaliza- ción de los mercados internacionales de capitales y la competencia fiscal

LA INFLUENCIA DE LA ACADEMIA EN LAS REFORMAS TRIBUTARIAS: UNA SÍNTESIS

PAPELES DE ECONOMÍA ESPAÑOLA, N.º 125/126, 2010. ISSN: 0210-9107. «CLAVES ACTUALES DE LA FISCALIDAD DEL FUTURO»

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regional y mundial en la captación de capitales los que han generalizado esta tendencia, a través de un proce- so de desfiscalización competitiva de las rentas del capital para atraerlas hacia ciertos territorios.

En definitiva, siendo muy impor- tante el estudio teórico de los efectos económicos de la imposición desde una perspectiva escolar y académica, es preciso, si queremos que las pres- cripciones y conclusiones de los in- vestigadores fiscales sean realmente operativas y consideradas por los po- licymakers, comprender las restriccio- nes fundamentales de carácter ins- titucional y real que se incorporan en cada realidad concreta y los objetivos específicos que tienen que enfrentar los policymakers, en lugar de ofrecer

«soluciones estandarizadas» a sus problemas particulares. En particular, Bird señala como indispensable la ne- cesidad de incorporar las restriccio- nes administrativas en el análisis de la imposición óptima.

En conclusión, los cambios fiscales producidos durante los últimos treinta años en la mayor parte de los países, no sólo en los más avanzados, han se- guido un modelo uniforme, el deno- minado «Modelo extensivo de imposi- ción sobre la renta». El primer elemento distintivo de este modelo consiste en una alteración en la jerarquía de los prin- cipios impositivos clásicosa favor de:

— La eficiencia económica, tra- tando de edificar sistemas tributarios lo más neutrales posible desde el pun- to de vista de la asignación de los re- cursos económicos que realiza el mer- cado, y, en consecuencia, tratando de reducir en lo posible las distorsio- nes fiscales que sobre esa asignación genera cualquier impuesto como ga- rantía de un crecimiento sostenido y estable a medio plazo.

— La equidad horizontal, como principio que evite tratamientos dife- renciados de las rentas en función de su origen. Sin embargo, conviene des- tacar que, en la última década del siglo pasado, los fenómenos de internacio- nalización de la economía mundial y la competencia fiscal han provocado un proceso de deslocalización del ca-

pital y una enorme volatilidad en sus colocaciones, por lo que se ha gene- ralizado un tratamiento fiscal favora- ble a las rentas del capital con el fin de atraer y/o mantener capitales en el propio territorio. Actuaciones de or- ganizaciones internacionales como la

OCDEo la propia UEestán tratando de ordenar este proceso de desfiscaliza- ción del capital a través del desarrollo de mecanismos de control e intercam- bio de información que permitan re- construir una fiscalidad razonable de la rentas del capital a escala interna- cional con base en este principio, así como una lucha frontal con el régi- men de paraísos fiscales

— La sencillez en la aplicación y gestión de los sistemas tributarios. Es decir, que los costes de aplicación mi- nimicen no sólo los costes adminis- trativos de las agencias tributarias, sino también aquellos en los que in- curren los contribuyentes. Los costes sociales totales de una determinada recaudación fiscal deben incorporar tanto la presión fiscal indirecta vincu- lada al cumplimiento de las obliga- ciones formales y registrales por par- te del contribuyente como los propios costes administrativos públicos.

Por su parte, pasan a nivel secun- dario las cuestiones de equidad ver- tical desde una perspectiva tributa- ria. Se trata con ello de evitar que fuertes niveles de progresividad real

puedan influir de forma negativa sobre comportamientos económi- cos fundamentales como la oferta de trabajo, el ahorro, la inversión o la asunción de riesgos empresaria- les. En definitiva, se hace una op- ción clara respecto a la implemen- tación de las políticas redistributivas o de carácter social, conduciéndo- las a la vertiente del gasto público y liberando parcialmente al sistema fiscal de esta función, en aras a con- seguir una mayor neutralidad fiscal, por cuanto una reducción de las dis- torsiones fiscales debe contribuir a un mayor crecimiento económico y a la generación de retornos recau- datorios suficientes para financiar políticas exigentes de gasto público social.

Lógicamente, esta reordenación de criterios se concreta en una serie de soluciones técnicasque se van in- corporando paulatinamente a las es- tructuras fiscales de los países, tanto desarrollados como en vías de de- sarrollo, de forma general en los úl- timos veinticinco años:

— Reducciones de tipos imposi- tivos marginales máximos del IRPFy estándar del Impuesto sobre Socie- dades.

— Disminución del número de tramos en las tarifas de la imposición personal.

CUADRO N.º 1

CARACTERÍSTICAS BÁSICAS DEL MODELO EXTENSIVO DE REFORMA FISCAL

1. Cambio de jerarquía en los principios impositivos

Atención prioritaria al criterio de eficiencia económica Recuperación del principio de sencillez administrativa Relevancia del principio de equidad horizontal Pérdida de importancia del criterio de equidad vertical

2. Soluciones técnicas que integran el modelo

Reducciones en los tipos máximos de IRPF y Sociedades Disminución en el número de tramos

Máxima extensión de las bases imponibles Eliminación de tratamientos preferenciales

Reducción en los sistemas tradicionales de incentivos Mayor fortaleza de las fórmulas IVA

Cambio en el Tax mix a favor de la imposición indirecta Restricción financiera muy estricta

— Ampliación de las bases impo- nibles y racionalización de éstas en búsqueda de una tributación efecti- va de la renta discrecional del contri- buyente.

— Revisión de los tratamientos preferenciales y de los sistemas tradi- cionales de incentivos fiscales para adecuarlos o ajustarlos a políticas efi- caces y selectivas de trascendencia económica y social indudable.

— Cambio en la participación re- lativa de la imposición indirecta res- pecto a la directa como consecuen- cia de la mayor fortaleza de las fórmulas de impuestos sobre el valor añadido.

— Y todo ello sujeto a una res- tricción financiera bastante estricta que exigía práctica neutralidad recau- datoria de los cambios, dado que las etapas de estabilidad presupuestaria en las economías desarrolladas en los últimos treinta años han sido más la excepción que la regla.

6.3. ¿Qué hemos aprendido?

Así pues, probablemente los as- pectos más destacables en el diseño y desarrollo de los sistemas fiscales en las pasadas décadas hayan sido:

— La introducción de las fórmu- las IVAen la imposición indirecta.

— La reducción de los tipos no- minales de gravamen en los impues- tos personales sobre la renta, así co- mo su achatamiento.

Los economistas han contribuido de forma relevante a este proceso, aunque es cuestionable si han sido la avanzadilla de estos procesos de cam- bio fiscal o simplemente se han aco- modado y han tratado de explicar las razones por las que se estaban pro- duciendo estos cambios fiscales fun- damentales. Como ejemplo, Europa adoptó el IVAno tanto por las venta- jas económicas y fiscales de la figura como por las ventajas administrati- vas que este impuesto general sobre el consumo tenía en un contexto de libertad y competencia económica.

Por otro lado, la reducción de tipos marginales se ha debido fundamental- mente al hecho de que el crecimien- to económico hacía que contribuyen- tes con rentas medias «saltasen» hacia escalones y tipos impositivos mayo- res, lo que suponía un coste político difícilmente asumible por los policy- makers. El economista, en muchos casos, lo que ha hecho ha sido dotar de un «ropaje» más sofisticado y ana- lítico, y en consecuencia más atractivo a estas tendencias políticas y sociales.

Cuando los policy makers«compran»

los argumentos económicos del aca- démico, lo hacen para justificar sus actuaciones, y no tanto porque el profesor les diga qué es lo mejor en estos casos. El profesor Bird aporta el caso de la imposición sobre la pro- piedad en Estados Unidos: parece que los investigadores sobre estos temas y los decisores fiscales son personas trabajando en paralelo, sin comuni- cación, porque una cosa son las pres- cripciones académicas y otra las me- didas reales aplicadas.

Los impuestos especiales son otra figura clásica que aporta una impor- tante recaudación en muchos países.

Incontables estudios sobre los efec- tos de eficiencia e incidencia de los impuestos sobre hidrocarburos, so- bre tabacos y bebidas alcohólicas han sido publicados, sin que hayan, en general, tenido unos efectos percep- tibles sobre el nivel o estructura de estos impuestos.

La pregunta que debemos formu- larnos ante esta realidad es la siguien- te: después de esta visión negativa del papel del académico en la políti- ca fiscal aplicable, ¿deberíamos ren- dirnos y dedicarnos a otra cosa más útil? Por supuesto, no. En primer lu- gar, es esencial que los economistas sigamos defendiendo la bandera de la eficiencia, porque esta cuestión es fundamental. En segundo lugar, tam- poco hay que ser tan radical: los eco- nomistas, en cierta medida, ya incor- poramos la perspectiva política en nuestros modelos de forma implíci- ta, cuando no explícita, y también, de alguna forma, delimitamos el cam- po de acción del decisionmakerpo- niéndole en bandeja argumentos eco- nómicos de peso para fundamentar

sus decisiones. En mi opinión, existe un constante proceso de retroalimen- tación entre ambos colectivos que contribuye a perfeccionar a medio plazo la toma de decisiones fiscales.

6.4. Aspectos distributivos Lo que sí parece claro en todo es- te debate es que si los economistas fis- cales quieren influir en las decisiones públicas deben prestar más atención a los asuntos que realmente preocu- pan a los policymakers, incluso aun- que esto signifique que deban pres- tar menos atención a las cuestiones metodológicas e instrumentales de su materia que les permiten publicar papeles con reconocimiento acadé- mico, léase sexenios, en España. Des- graciadamente, en la mayor parte de los casos, los caminos del investiga- dor fiscal aplicado y el investigador fiscal teórico son divergentes, y hay que optar.

Los sesudos estudios sobre los efectos distributivos generales de de- terminadas figuras tributarias no in- teresan tanto a las autoridades fis- cales como los estudios sectoriales o microscópicos relativos a los efectos de un actuación fiscal concreta sobre un determinado colectivo. Si los eco- nomistas quieren que su investigación tenga aplicación inmediata, deben tratar de dar respuesta a las preocu- paciones de los ciudadanos, interpre- tadas por las autoridades políticas, con independencia de que estas cues- tiones sean o no claves o aceptables en los círculos académicos.

En cualquier caso, la equidad per- cibida por los ciudadanos es un tema central en la articulación global de cual- quier sistema fiscal. Los sistemas fisca- les son mecanismos diseñados para de- traer dinero del sector privado de la forma más eficiente, equitativa y con los menores costes administrativos po- sible, aunque el concepto de justicia distributiva en términos fiscales tiene diferentes enfoques y significados. Los conceptos de equidad horizontal y ver- tical, tan recordados en los manuales de Hacienda Pública, han perdido su importancia en el diseño actual de un sistema fiscal, según el profesor Bird.

LA INFLUENCIA DE LA ACADEMIA EN LAS REFORMAS TRIBUTARIAS: UNA SÍNTESIS

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