LA DIRECCION DE PRESUPUESTOS
AVANCES 2000-2005 Y DESAFIOS FUTUROS
Mario Marcel, Director de Presupuestos Olmué, 20 de enero, 2006
LA DIRECCIÓN DE PRESUPUESTOS Y LA INSTITUCIONALIDAD
FINANCIERA PÚBLICA EN CHILE
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LA DIPRES Y LA INSTITUCIONALIDAD PRESUPUESTARIA
• La DIPRES se encuentra en el corazón del presidencialismo:
– Presupuesto como instrumento fundamental de programación y gestión pública
– Hacienda interviene en amplio espectro de decisiones públicas – DIPRES reúne funciones de formulación, ejecución,
financiamiento y evaluación presupuestaria (estadísticas fiscales), que en otros países están más dispersas
• IDH 2004:
– “El paso por Hacienda es impresionante. Yo muchas veces tuve
dificultades mayores porque (...) Hacienda tiene unos sectorialistas muy buenos y que saben mucho, pero que opinan sobre cómo hay que hacer las cosas” (Hombre de elite, ámbito poder político, sector gobierno)
FORMULACIÓN
EVALUACIÓN
EJECUCIÓN APROBACIÓN
- Ministerio de Hacienda fuerte
- Presupuesto comprehensivo - Afectación de impuestos
prohibida - Fondo del Cobre - Evaluación de proyectos - Escala única de sueldos
-Exposición Hacienda Pública
-Limitado poder del Congreso para introducir modificaciones
-Plazos constitucionales, propuesta del Ejecutivo por defecto
-Quórum especial para solicitar préstamos -Comisión Mixta de Presupuesto
-Fuerte limitante a sobre gastar -Pre-aprobación Contraloría General -Aprobación de inversiones por parte de la DIPRES
- Prohibición de préstamos del Banco Central
- Flexibilidad presupuestaria
-Programa de caja-pagos descentralizados -Compras públicas descentralizadas -Reservas de contingencia centralizadas -Informes de ejecución mensual a la CGR y a DIPRES
-Contabilidad Gubernamental por CGR
SISTEMA PRESUPUESTARIO EN CHILE HASTA 1990
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LA DIPRES A COMIENZOS DE LOS 90
• Dotación: 148 funcionarios, 75 profesionales, 2 postgraduados
• Cuatro niveles de responsabilidad, unidades de diversas dimensiones, hasta 20 funcionarios
• Organización vertical, desbalanceada
C r e d i t o p ú b l i c o A d m i n is t r a c i ó n
C o o r d i n a c i ó n I n f o r m á t i c a
E m p r e s a s B ib l i o t e c a
A s e s o r í a j u r í d i c a
S e c t o r 1 S e c t o r 2 S e c t o r 4 S e c t o r 5 S e c t o r 6 A d m in i s t r a c i ó n P r e s u p u e s t a r ia
P r e s u p u e s t o s
P e r s o n a l s e c t o r p ú b l i c o F u n c i ó n P ú b li c a
R a c io n a li z a c ió n y F u n c i ó n P ú b l i c a D I R E C T O R
LA NECESIDAD DE LA RENOVACIÓN
DE LA DIPRES Y SUS OBJETIVOS
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¿POR QUÉ CAMBIAR ALGO QUE FUNCIONA?
• Riesgos políticos:
– Institucionalidad presupuestaria jerarquizada originada en legislación del régimen militar, no probada en contexto democrático
– Debilidad comparativa del Congreso arriesga cuestionamiento de institucionalidad presupuestaria, presiones y desarrollo de
institucionalidad informal
– Jerarquización institucional no asegura buenos resultados fiscales;
discrecionalidad puede usarse con distintos propósitos
• Riesgos internos:
– DIPRES equipada y experimentada en control del gasto, pero nuevas exigencias van más allá
– Disciplina fiscal macro requiere eficiencia en asignación y uso de los recursos
– Autoridades sectoriales y administración pública resienten abuso de discrecionalidad
• Desafíos de la globalización:
– Códigos de transparencia
INDICIOS DE DEBILITAMIENTO DEL DISEÑO INSTITUCIONAL
• Conflictos presupuestarios 95
• Negociaciones y medidas en 98 y 99
• Déficit 1999 y cuestionamiento de política fiscal
• Evaluaciones externas críticas:
– Informe FMI
– Informe Invertec
– Informe encargado por SEGPRES
– Informe A. Schick
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DE MEJORAMIENTO A REFORMA
• Iniciativas en segunda mitad de los 90:
– Indicadores de desempeño 1994, descontinuados en 99
– Programa piloto de planificación estratégica 1994 sobrepasado por dinámica de servicios
– Protocolo presupuestario 96, suspendido en 98 y 99
– Acuerdo ANEF-Gobierno 1988 y distorsiones en aplicación PMG 99-2000
• Estudios internos:
– Programa financiero – Contabilidad fiscal
• Desafíos a inicios de gobierno de Lagos:
– Recuperar disciplina fiscal
– Hacer rendir recursos públicos en contexto de mayor restricción fiscal y muchos compromisos
OBJETIVOS DE UNA REFORMA
• “La misión de la DIPRES ya no puede limitarse a conservar, también tiene que ser capaz de tomar la iniciativa, tanto dentro de su propio campo, las finanzas públicas, como en el ámbito más general de las políticas públicas”
• “Mirada estratégica:
– La DIPRES no debe ser un guardián del conservadurismo, sino de las prioridades del gobierno.
– La DIPRES no debe ser un actor pasivo de las reformas, sino contribuir activamente a ellas.
– La DIPRES no debe ser un obstáculo a los cambios, sino un motor de los mismos.”
• “Si la DIPRES actúa sólo a la defensiva, difícilmente lograremos dejar de ser defensivos en nuestras propias relaciones internas. Si hacia
afuera sólo conservamos, ¿Cómo vamos a innovar hacia adentro?”
Retiro interno DIPRES, enero 2001
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OPCIONES ESTRATEGICAS
• Fortalecer gobernabilidad fiscal
• Desarrollar presupuesto por resultados
• Asegurar apoyo político
• Buscar benchmarks y retroalimentación
• Fortalecer consistencia de sistema
• Desarrollar a la DIPRES como organización
DEFINIENDO UNA BUENA GESTION PRESUPUESTARIA
• Eficacia macro: cumplir los objetivos de la política fiscal
• Eficiencia en la asignación de los recursos
• Eficiencia en el uso de los recursos
• Transparencia en la generación y aplicación de los
recursos públicos
PRINCIPALES INICIATIVAS
EFICACIA MACRO
• Balance estructural (2000)
– Antecedentes: estudios sobre indicadores de política fiscal – A contar de 2001 el gobierno central generará anualmente un
superavit estructural equivalente a un 1% del PIB
– Aplicación con riguroso monitoreo, garantías de transparencia
• Programa financiero de mediano plazo (2001)
– Antecedentes: LAFE 1975, ejercicios internos en 1998-99 – Programa financiero a 3 años, publicado en IFP
• Gestión de activos y pasivos financieros (2002)
– Antecedentes: decisiones sobre aplicación de superávit fiscal en 1990s
– Formación de división especializada, acuerdos con Tesorería, BancoEstado
– Reducción saldos líquidos, regulación mesas de dinero, operaciones de cobertura financiera
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EFICIENCIA EN ASIGNACION DE RECURSOS
• Evaluación de programas (1997)
– Antecedentes: evaluaciones programas con financiamiento externo, protocolo presupuestario 1996
– Programas seleccionados anualmente para ser evaluados por
paneles independientes, informe final de evalaución que incluye conclusiones y recomendaciones son enviados al Congreso
– Tres tipos de evaluación: consistencia, impacto, evaluación comprehensiva del gasto
– 194 evaluaciones realizadas, equivalentes a 61% del gasto en programas evaluables
– 40% evaluaciones 2000-2005 recomiendan rediseños sustantivos, incluyendo reubicación y terminación
– 1.689 compromisos suscritos con DIPRES en base a
recomendaciones de evaluaciones 1999-2004, 73% cumplido
– Evaluación del seguimiento de compromisos y envío al Congreso en BGI
EFICIENCIA EN ASIGNACION DE RECURSOS
• Fondo concursable (2000-2003)
– Antecedentes: debate sobre incrementalismo presupuestario, experiencia en formulación de propuestas presupuestarias
– Fondo formado por diferencia entre gasto compatible con meta fiscal y gasto inercial
– Instituciones postulan proyectos formulados en marco lógico – Selección de proyectos en base a calidad de formulación,
consistencia con prioridades de gobierno
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EFICIENCIA EN USO DE RECURSOS
• Indicadores de desempeño (1994)
– Antecedentes: experiencia en países OCDE, plan piloto 1994
– Indicadores de eficacia, economía, eficiencia, calidad de servicio con metas en el proceso presupuestario
– 1.552 indicadores en 136 instituciones
– Desempeño reportado en presupuesto y enviado al Congreso en proceso presupuestario y en BGI
– Apoyado en Sistema de Planificación y Control de Gestión monitoreado por PMG
EFICIENCIA EN USO DE RECURSOS
• Programas de mejoramiento de gestión (2000)
– Antecedentes: acuerdo ANEF-Gobierno para bonificación por desempeño institucional, instructivos presidenciales incumplidos – Bono anual pagado sobre la base del progreso de instituciones en
relación a metas en siete áreas claves de administración, enfoque
“benchmark”
– En aplicación en 185 instituciones
– En último proceso 75% de instituciones se ubican en tramo máximo
– Avance comprometido 91% respecto de metas máximas del Marco Básico
– Se crea Marco Avanzado, en base a norma ISO, parte con 20 instituciones
– Resultados del PMG enviados al Congreso en BGI
– Devolución de autoridad financiera a quienes tienen mejor desempeño
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EFICIENCIA EN USO DE RECURSOS
• Nuevo trato laboral (2003)
– Antecedentes: reformas parciales en segunda mitad de los 90, acuerdo gobierno-ANEF 2002
– Amplía y readecúa bonificaciones por desempeño
– Provisión de vacantes por concurso, no ascenso automático en directivos, profesionales, técnicos
– Directivos de tercer nivel resueltos en concursos abiertos a toda la administración pública
– Sistema de Alta Dirección Pública
– Crea Dirección Nacional de Servicio Civil
TRANSPARENCIA
• Eliminación de anomalías presupuestarias (2003)
– Antecedentes: escándalos 2002-2003
– Remuneraciones y dedicación exclusiva de autoridades – Regulación de gastos reservados
– Publicación de estadísticas LRC
– Prohibición de pagos diferidos, límites a deuda hospitalaria
• Estadísticas fiscales (2003)
– Antecedentes: GFS 2001, migración a base devengada en OCDE, metodología BE, cuestionamientos a calidad de estadísticas
fiscales 2002
– Adopción de estándar GFS FMI 2001, contabilidad sobre base devengada
– Adopción de estándar FMI-UN para clasificación funcional – Estadísticas mensuales, trimestrales, anuales 1987-2004
– Ampliación cobertura a gobierno central extrapresupuestario – Informe semestral sobre deuda pública
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TRANSPARENCIA
• BGI (1997)
– Reporte anual preparado por cada Servicio sobre el desempeño en relación al presupuesto, metas, compromisos institucionales
– 200 servicios envían BGI a la Comisión Permanente de Presupuestos del Congreso
– BGI base para reporte del Presidente y revisión por la Comisión Permanente de Presupuestos del Congreso
• SIGFE (2000)
– Antecedentes: sistemas internos DIPRES, Contraloría, Sistemas integrados en varios países de ALC
– Sistema integrado de información y gestión financiera
– Desarrollo propio SIGFE transaccional, homologación futura de otros sistemas
– Provee servicios a gestión financiera institucional e informes agregados a organismos rectores
– Iniciativa conjunta DIPRES-Contraloría, apoyo Banco Mundial
– Integrará a 391 instituciones, 352 con sistema SIGFE, 39 homologados
TRANSPARENCIA
• Informe de Finanzas Públicas (2002)
– Antecedentes: documento aspectos macroeconómicos del presupuesto
– Informe de respaldo a la presentación presupuestaria – Incluye:
• Antecedentes del presupuesto
• programa financiero de mediano plazo
• Tópicos de finazas públicas
• Avances en gestión financiera
• Activos, pasivos, gastos tributarios
– Obligatorio a partir de reforma LAFE 2003 – En el futuro incluirá balance estructural
FORMULACIÓN
EVALUACIÓN
EJECUCIÓN APROBACIÓN
- Ministerio de Hacienda fuerte
- Presupuesto comprehensivo - Afectación de impuestos
prohibida - Fondo del Cobre - Evaluación de proyectos - Escala única de sueldos
-Exposición Hacienda Pública
-Limitado poder del Congreso para introducir modificaciones
-Plazos constitucionales, propuesta del Ejecutivo por defecto
-Quórum especial para solicitar préstamos -Comisión Mixta de Presupuesto
-Fuerte limitante a sobre gastar -Pre-aprobación Contraloría General -Aprobación de inversiones por parte de la DIPRES
- Prohibición de préstamos del Banco Central
- Flexibilidad presupuestaria
-Programa de caja-pagos descentralizados -Compras públicas descentralizadas -Reservas de contingencia centralizadas -Informes de ejecución mensual a la CGR y a DIPRES
-Contabilidad Gubernamental por CGR -Comisiones técnicas bilaterales
-Límite al gasto global
-Programa de estadísticas fiscales -Informes sobre operaciones específicas
-Indicadores de desempeño -Regla del superávit estructural
-PFMP
-Fondo concursable -ESP2001-clasificador compatible
-Documentación Comprehensiva de Presupuesto con: indicadores, evaluaciones, PMG
-Informe de Finanzas Públicas, con PFMP, pasivos contingentes
-Protocolo de Acuerdo, con estudios, programa de evaluación, transparencia, compromisos de reforma
-Anuario de estadísticas fiscales -ESP2001 contabilidad con base devengada
-Prohibición de financiamiento de deuda -Sistema integrado de administración financiera
-Compras públicas electrónicas -Transferencias a municipalidades, empresas públicas sólo por ley
-Comisión Permanente de Presupuesto -Programa de Mejoramiento de la Gestión
-Evaluación de programas -Informe de administarción
financiera y actualización de estimaciones
-Balance de Gestión Integral -Evaluación Comprehensiva del
Gasto
-Recomendaciones y compromisos de programas evaluados
-Incentivo al desempeño PRE-1990
1990-95 1996-2004
SISTEMA PRESUPUESTARIO EN CHILE
ESTRATEGIA DE CAMBIO
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FRENTES DE POTENCIAL RESISTENCIA
• El frente político: prioridad de la reforma del estado y riesgos institucionales
• El frente público: resistencia al cambio
• El frente técnico: adecuaciones a los procesos presupuestarios
• El frente interno: disposición al cambio
EL FRENTE POLITICO
• Protocolos presupuestarios
– Acuerdos políticos entre ejecutivo y Congreso, dan salida a temas surgidos en discusión del presupuesto
– Temas incluyen transparencia, eficiencia, temas sectoriales, programas a evaluar
• Comisión Especial Mixta de Presupuestos
– Funcionamiento contínuo desde 2003
– Analiza avance de ejecución presupuestaria, evaluación de gestión financiera
• Acuerdos de reforma
– Acuerdo político para reforma del estado, enero 2003 – Incluye institucionalización de reformas administrativas
• Evaluaciones externas
– Benchmark OCDE
– Informes FMI, OCDE, BID, Banco Mundial
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EL FRENTE PUBLICO
• Gradualidad y consistencia de las reformas
– Nuevos instrumentos se introducen voluntariamente – Capacitación, asistencia técnica
– Exigencias aumentan gradualmente – Complementariedad
– Apoyo mutuo entre instrumentos
• Construcción de redes
– Desarrollo de masa crítica
– Construcción de redes internas
– Instancias colegiadas, procedimientos transparentes
EL FRENTE TECNICO
• Adecuación del proceso presupuestario
– Proceso presupuestario como rutina fundamental del sector público
– Rutina debe ser adecuada para cambiar enfoque del trabajo presupuestario
– Necesidad de romper con compartimientos estancos – Nuevos procedimientos en preparación del presupuesto
• Adecuación de tecnología presupuestaria
– Revisión de clasificador presupuestario
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EL FRENTE INTERNO: CAMBIOS EN LA ESTRUCTURA ORGANIZACIONAL
• Dotación: 205, 140 profesionales, 20 postgraduados
• Tres niveles de responsabilidad, unidades más pequeñas, de hasta 8 funcionarios
• Comité directivo, organización equilibrada
A u d it o r ía in te r n a
A d m in is t r a c ió n p r e s u p u e s t a r ia S e c t o r 1
S e c t o r 2 S e c t o r 3 S e c t o r 4 S e c t o r 5 S e c t o r 6 S e c t o r 7 P r e s u p u e s t o s
E s t u d io s I n s t it u c io n a l A s e s o r í a le g is la t iv a
B ib lio t e c a R a c io n a liz a c ió n y F u n c ió n P ú b lic a
C o o r d in a c ió n C r é d it o P ú b lic o P r o g r a m a c ió n f in a n c ie ra
E m p r e s a s P a s iv o s c o n t in g e n t e s F in a n z a s P ú b lic a s
G e s t ió n p ú b lic a E v a lu a c ió n C o n tr o l d e G e s t ió n
A d m in is t r a c ió n y f in a n z a s I n f o r m á t ic a R e c u r s o s h u m a n o s P la n if ic a c ió n y p r e s u p u e s t o
G e s t ió n I n te r n a D I R E C T O R
Comité Directivo
EL FRENTE INTERNO
• Fortalecimiento de estructura superior
– Ampliación y equilibrio en segundo nivel – Formación de comité directivo
– Planificación estratégica con conjunto de directivos
• Dinámica de proyectos
– SIGFE
– Presupuesto por resultados – Gestión de activos estatales
• Reforzamiento de gestión interna
– Creación de división responsable ante Director – Disciplina presupuestaria
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EL FRENTE INTERNO
• Recursos humanos
– Diagnóstico: estudio de clima organizacional 2001
– Programas dirigidos a fortalecer liderazgo, comunicaciones, trabajo en equipo, sistema de competencias
– Capacitación dirigida e intensiva, apoyo a estudios de postgrado – Fortalecimiento de instancias paritarias
– Elaboración de política de recursos humanos
UN BALANCE SOBRE LA MARCHA
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BALANCE DE LA EXPERIENCIA
• Transformaciones efectivas, instrumentos e instituciones operan
• Transformación de estructura, procedimientos internos
• Logro de metas fiscales
• Reasignaciones de recursos
• Participación activa en reforma del estado
• Mejoramiento de clima organizacional
• Queda mucho por hacer, pero la base ha cambiado
REFLEXIONES SOBRE VIABILIDAD Y ESTRATEGIAS DE CAMBIO
• Estrategia de cambio gradual, administrativo, contrasta con experiencias de otros países
• LAFE se modificó despúes de haber probado nuevos sistemas
• Proyectos sobre responsabilidad y transparencia fiscal
• Estrategia exitosa tanto hacia interio de organización y administración como en relación al sistema político
• Reconoce existencia de institucionalidad informal y
resistencias al cambio propias de cualquier organización
PERSPECTIVAS Y DESAFIOS
FUTUROS
LO QUE HIZO POSIBLE EL CAMBIO
• Leer entorno y prever futuro
• Capacidad autocrítica
• Asumir liderazgo de reformas y aplicarlos a funciones propias
• Pragmatismo
• Construir alianzas e instituciones
• Reconocer dimensión doméstica
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LO QUE VIENE
• Entorno político más complejo
• Vertiente populista emergente
• Sociedad civil más fuerte, ejerciendo derechos
• Más fiscalización, denuncias, juicios
• Entorno internacional incierto
• Oportunidades y compromisos de grandes
reformas
PERSPECTIVAS PARA DIPRES
• Nuevos desafíos y exigencias, de fuentes diversas
• Desafíos para la sustancia y la forma de hacer el trabajo presupuestario
• DIPRES debe seguir innovando
• Buena base, con instrumental actualizado y poderoso
• Institucionalidad refuerza disciplina fiscal
• Tenemos una “maquina” que funciona a gran
velocidad, arriesga fatiga si no se hace trabajo
preventivo
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ALGUNOS DESAFIOS
• Subdirección de Presupuestos
– Incorporar SIGFE a trabajo regular
– Desarrollo y uso de nuevos catálogos presupuestarios – Adecuar política de caja de instituciones
– Promover lucha contra fraude social
– Fortalecer uso/monitoreo de esquemas contractuales – Preocupaciones sectoriales:
• Costos salud
• Gobiernos subnacionales
• Defensa
– Fortalecer rol de ministerios
ALGUNOS DESAFIOS
• Subdirección de Racionalización y Función Pública
– Hacer funcionar NTL-ADP
– Más trabajo de diagnóstico sobre RRHH en SP (SIAPER)
– Completar estructura de cuentas MEF 2001 – Incorporar problemática juicios contra el Fisco – Preocupaciones sectoriales:
• Reforma previsional
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ALGUNOS DESAFIOS
• División Control de Gestión
– Certificación ISO
– Integración instrumentos de gestión en servicios
– Nuevas metodologías, enfoques y sujetos en evaluación – Completar y mantener catálogo de programas en marco
lógico
– Reactivar Fondo Común Concursable (con SDP)
ALGUNOS DESAFIOS
• División Finanzas Públicas
– Política de tesorería, con benchmarks para control de gestión y rendición de cuentas
– Desarrollo de sistema de caja para instituciones (con SDP)
– Mejorar instrumentos de programación: caja, ingresos – Adecuar trabajo presupuestario con EEPP a nuevas
instituciones, enfoque empresarial
– Diseñar y producir informes de gestión de activos y pasivos financieros
– Uso de instrumentos de cobertura, desarrollo de nuevos instrumentos financieros
– Gestión de garantías
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ALGUNOS DESAFIOS
• División de Gestión Interna
– Desarrollar cultura de servicio
– Operación plena de política de RRHH – Políticas para servicios de apoyo
– Completar adecuación de infraestructura – Aplicar sistema de gestión documental
• SIGFE
– Incorporarse a gestión DIPRES
– Actualización y desarrollo, con interacción con
mercado
DESAFIOS TRANSVERSALES
• DIPRES y sector público
– Fortalecer alianzas con instituciones claves
– Desarrollar capacidad e interlocución de ministerios – Asociación con CAIGG
• DIPRES y la ciudadanía
– Acceso a información, respuestas a consultas – Presupuestos participativos
– Página web, publicaciones, biblioteca
09/29/2023 Olmue 45
DIPRES
MIN HDA
CAIGG TESORERIA SII
CHILECOMPRA DNSC
SEP
MIDEPLAN CEMP
UAP
SEGPRES SUBDERE
FONASA
SUPER SEG SOC CONSEJO
INNOVACION
CGR
MINISTERIOS
SERVICIOS
CDE
