Los años de la guerra

En estrecha relación con los fines institucionales de la OIT, la finali- dad de las normas de 1939 era garantizar condiciones dignas para los emigrantes estableciendo estándares legales. Pero en la línea de las ideas dominantes en ese periodo, y al igual que otros aspectos sociales, este tema careció de una adecuada consideración debido a las condiciones económicas generales. Las propuestas comenzaron a cambiar durante los primeros años de la guerra con la mayor difusión de las ideas keynesianas y con la adopción de nuevos principios sociales y económicos, como había sido el New Deal en Estados Unidos y los planes de desarrollo social que dispuso en 1942 el Gobierno británico con el Informe Beve- ridge. Es normal que durante una fase de discusión de un orden económico general, como la que tuvo lugar desde 1941, estas tendencias tuvieran su eco fuera del ámbito interno y se introdujeran en los debates internacionales. Estos aspectos de encuentran en la Carta del Atlántico fir- mada en agosto de 1941 por Winston Churchill y Franklin Delano Roosevelt y en el Acuerdo Angloamericano de Préstamo y Arriendo en febrero de 1942, que ya establecía fines sociales en la articulación econó- mica del periodo de la posguerra.

A escala internacional, la OIT fue la única organización que perma- neció activa durante esos años después de haber cambiado su sede de Ginebra a Montreal. Esta es una de las razones por las que se convirtió en un punto de referencia central para discusiones sobre la reconstrucción de la posguerra, tanto en el sentido de reconstrucción material como en el de

4 Sobre la influencia de este cambio general en la OIT véase Johnston (1970), pp. 133-140. Algunos autores apuntan el hecho de que la OIT ya tenía estas líneas de actuación en el periodo de entreguerras, adoptando una perspectiva más compleja que anticipaba las posguerra. Véase, por ejemplo, algunos trabajos sobre el periodo de Albert Thomas como Guerin (1996), pp. 48-55, especialmente, o el texto compilado en Thomas (1947), pp. 66-128. Los textos de la Carta del Atlántico y del Acuerdo de Préstamo y Arriendo están disponibles en http://usinfo.state.gov/usa/infousa/facts/democrac/53.htm y en http://www.yale.edu/lawweb/avalon/wwii/angam42.htm.

5 Maier (1977). Conceptos similares pero más relacionados con aspectos de política interior en Fraser (1989) y Lichtenstein (1989).

6 Véase Conference of the International Labour Organisation, Record of proceedings, New York y Washington, 1941. Las vicisitudes de la OIT en los primeros años de la gue- rra se sintetizan en numerosos trabajos. La investigación más completa en la que se sinte- tiza el papel de Estados Unidos en Alcock (1971), pp. 151-170. Una visión interesante y apasionada de primera mano en Phelan (1956).

organización económica internacional.4_{No es casualidad que en esos años} se asistiese a un fuerte incremento del compromiso de Estados Unidos con la organización, ya que se encontraba en perfecto acuerdo con el equilibrio político que comenzó a ser perfilado en la Administración norteamerica- na. Cuando se redujo el inicial impulso del New Deal, el Gobierno ame- ricano se aproximó progresivamente a las grandes empresas. En el plano socioeconómico todo esto correspondía a un sistema neocorporativo que tenía por finalidad superar la lucha de clases por medio de constantes incrementos de productividad. Esta se consideraba como la única vía que prometía un sistema ventajoso para ambos, empresarios y trabajadores.5

Tampoco es casualidad que en noviembre de 1941 tuviera lugar una sesión extraordinaria de la ILC en Estados Unidos y que una de estas sesio- nes se desarrollase en la Casa Blanca con la invitación del presidente Roo- sevelt. También debe recordarse que el director general de la International Labour Office —conocido generalmente con el acrónimo BIT por Bureau International du Travail— era un americano desde 1939. John Winant era un político de alto nivel y muy cercano a la Administración, como ponía de manifiesto el haber desempeñado el cargo de embajador en Londres entre 1941 y 1946. Junto con todo esto, en aquellos años el consejo de administración del BIT, que establecía las líneas de actuación, estaba pre- sidido por Carter Goodrich, representante del Gobierno de Estados Uni- dos y contaba entre los representantes empresariales con Henry I. Arri- man, antiguo presidente de la Cámara de Comercio de Estados Unidos.6

7 Véase International Labour Office, Minutes of the ninetieth session of the Governing Body, New York, 25 October-5 November 1941, p. 60. Véase National Archives and Records Administration (NARA), Record Group 174-Department of Labour (RG 174), Office of the Secretary Frances Perkins (FP), 1940-1945, file 142: Tentative suggestions for adapting the International Labour Organisation for greater usefulness. Se trata de un memo- rándum sin fecha —probablemente septiembre-octubre de 1944— preparado por Carter Goodrich, representante del Gobierno de Estados Unidos y miembro del órgano de gobier- no del BIT.

8 Véase Archives of the International Labour Organisation (AILO), Migration Series (MIG), f. 1004: Memorandum on migration problems, preparado por M. Kulischer, a fina- les de noviembre de 1942.

9 Véase ILO (1959), pp. 45-46.

En este contexto, la ILC adoptó una resolución invitando a los gobiernos a informar a la ILO sobre todo proyecto relacionado con la reconstrucción de posguerra, en un intento de establecer una red interna- cional sobre el tema y que solicitasen al BIT utilizar su infraestructura para este fin. En la medida en que los temas relacionados con las migraciones eran esenciales, la resolución estimulaba la utilización del ya existente Per- manent Committee on Migration for Settlement, para que estudiase los pro- blemas a los que habría que hacer frente al finalizar la guerra y que esta- ban relacionados, por ejemplo, con la «reubicación de los trabajadores y de sus familias» que acompañaría a la desmovilización.7 _{Pronto iba a estar} claro que estos problemas, estaban unidos a otros de naturaleza similar relacionados con la reorganización política general en Europa. En este sen- tido, al final de 1942, dentro del BIT se señalaba que «el problema de la emigración […] debía considerarse como un punto alrededor del que se situaba la totalidad de la reconstrucción de posguerra».8

Cuando, después de su creación en 1943, el UNRRA —United Nations Relief and Rehabilitation Administration— comenzó a dirigir el problema de los refugiados, era ampliamente compartida la opinión de que la OIT debía cooperar activamente en esta cuestión9_{. Ernest Bevin, por} ejemplo, el popular ministro de trabajo británico durante esos años, habla- ba ante el órgano gestor en diciembre de 1943, ahondando en la impor- tancia del papel que la OIT debía jugar en la reconstrucción debido a su «amplia experiencia y conocimiento de la emigración y de los niveles de vida», y continuaba, posteriormente, señalando lo siguiente:

No puedo visualizar cómo será el asentamiento final de Europa y de los otros países ocupados pero estoy seguro de que algunos movimientos de pobla-

10 International Labour Office, Minutes of the ninety-first session of the Governing Body, London, 16-20 December 1943, p. 12.

11 AILO, MIG, f. 1005-1-0: Draft letter of the Acting Director of the BIT, Edward Phelan, on the transformation of the Permanent Committee on Migration for Settlement, 2 February 1944; véase también, International Labour Office, Minutes of the ninety-fifth session of the Governing Body, Quebec, 21-27 June 1945, p. 141.

12 Todos los trabajos generales sobre la OIT subrayan la importancia de la «Declara- cion de Filadelfia», y Johnston (1970) la incluye en sus anexos, pp. 302-304. El texto de la declaración junto con la Constitución de la OIT en http://www.ilo.org/ilolex/english/ constq.htm. El resumen de los trabajos de Filadelfia en ILO (1944).

ción serán necesarios, y nadie podrá prestar una mayor asistencia en esta tarea que la Organización Internacional del Trabajo.10

Sobre esta base, el consejo de administración cambió el nombre de Permanent Committee on Migration for Settlement por un simple Per- manent Migration Committee, y extendía su marco de acción desde la totalidad de las emigraciones relacionadas con asentamientos de población en áreas rurales a las migraciones económicas, en un intento

de intercambiar perspectivas sobre la emigración de posguerra, de estudiar for- mas de cooperación internacional capaces de facilitar la reanudación de los movimientos migratorios de posguerra después del conflicto, y de considerar el problema de la discriminación racial en conexión con la emigración.11

De cualquier forma, el momento fundamental en el periodo de la gue- rra, no solamente en lo referente a las migraciones, sino también de cara al asentamiento general de la OIT, estuvo representado por la conferencia de la OIT que tuvo lugar en Filadelfia en la primavera de 1944. En esta se refundó la organización integrando una «Constitución» con una «declara- ción referente a los fines y objetivos de la Organización Internacional del Trabajo», que subrayaba los objetivos de bienestar social establecidos en los más importante miembros y adoptaba estos como referencias fundamenta- les de la acción de la OIT. Así, y de acuerdo con el artículo 3 de la «Decla- ración de Filadelfia», la Organización debía realizar todos los esfuerzos posi- bles para promover un incremento de los niveles de vida, medidas para el desarrollo de la seguridad social, cuidado sanitario, protección de los niños y de la maternidad, pero, en primer lugar, debía favorecer la consecución del pleno empleo por medio, entre otras vías, de «conceder […] facilidades para la formación y la transferencia de empleo, incluyendo la emigración para el empleo y el nuevo asentamiento».12

13 Sobre la «tecnificación» de la OIT y su inserción en el sistema de la ONU véase Tortora (1980), pp. 158-258.

14 La dimensión del problema de los refugiados llevó a la Asamblea General de la ONU en 1947 a crear un organismo especial, el IRO, que se mantuvo hasta 1951, cuan- do fue sustituido por el Alto Comisionado de Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR) y de forma parcial, por el CIME. Años después aparecerá la Organización Inter- nacional de las Migraciones (OIM). Véase ILO (1959), pp. 45-56.

15 AILO, Manpower series (MP), f. 5002: ILO, Memorandum concerning the best form of international cooperation to further migration-strictly confidential, June 1950.

3.

El contexto de la posguerra

Los años posteriores a la guerra representaron el nacimiento y la con- solidación de un nuevo orden internacional, en el que la esfera de acción de la OIT se perfiló de forma más clara. Desde un punto de vista general, este periodo asistió a una reducción fuerte del papel «político» de la orga- nización, al menos si se tienen en cuenta las grandes expectativas que había representado la guerra y la preeminencia de las actividades más «técnicas» que iban a caracterizar su labor en los años posteriores.13 _{Una dinámica} que se puso de manifiesto también en asuntos migratorios, en los que los poderes de la OIT se vieron erosionados progresivamente por nuevos organismos internacionales, y dentro de los cuales, fracasó, a comienzos de los años cincuenta, la iniciativa más importante de la OIT orientada a activar planes de carácter internacional. Así, con la creación en 1947 de la Organización Internacional de Refugiados (OIR), la cuestión de los des- plazados, que al final de la guerra representaba el aspecto urgente más importante en el marco de los problemas migratorios, fue separada de las competencias de la OIT.14

No obstante, ese mismo año la OIT parecía consolidarse como el principal punto de referencia internacional para las migraciones económi- cas, con un acuerdo firmado con la ONU, a través del cual, la organización de Ginebra se ocuparía de la protección de los derechos de los emigrantes como trabajadores, en asuntos relativos, por ejemplo, a la formación profesional, condiciones de trabajo y formalidades de expatria- ción, y a que la OIT asistiese y aconsejase a los Gobiernos en sus actividades relacionadas con la planificación de las migraciones.15 _Al mismo tiempo, en el marco del organismo de coordinación general de la ONU, fue creado un Grupo Técnico de Trabajo sobre Emigración en el

16 ILO (1959), p. 299. El organismo mencionado es un comité administrativo en coordinación con la ONU.

17 Véase International Labour Office, Minutes of the 100th session of the Governing Body, Montreal, 7-8 October 1946, pp. 18-19; ídem, Minutes of the 102nd session of the Governing Body, Geneva, 13 June-10 July 1947, p. 257. Véase también Johnston (1970), p. 144.

que varias agencias —como la OIT, la OMS, entre otras— estaban repre- sentadas, y que se situó bajo la responsabilidad de la propia OIT.16 Durante esta fase, la organización actuó en dos direcciones: por un lado, su actividad normativa de carácter tradicional, y, por otro, dando sus pri- meros pasos en el campo de la asistencia técnica.

Ya en 1946, el Comité Permanente de las Migraciones señalaba la necesidad de revisar los instrumentos legales aprobados en 1939 —lo ina- decuado de los cuales se ponía claramente de manifiesto en la ausencia total de ratificaciones del Convenio 66— y de diseñar un acuerdo están- dar de carácter bilateral sobre migraciones, que debería servir como base en las negociaciones entre Gobiernos, o en el caso de los refugiados, entre las autoridades internacionales competentes y el país de acogida.17 _Des- pués de las consultas necesarias con los países miembros, y de los procedi- mientos burocráticos habituales, la Conferencia Internacional del Trabajo de 1949 pudo aprobar dos instrumentos nuevos. El Convenio 97 y la Recomendación 86, ambas con el título Migraciones para el empleo, y esta- blecieron principios generales en campos como la información, la selec- ción, transporte y asentamiento, además de introducir también algunas innovaciones conceptuales importantes.

El elemento central del Convenio era importante, ya que marcaba de forma más explícita que su predecesor el principio general de la no discri- minación entre trabajadores nativos y emigrantes, con la mención además de la retribución y de las condiciones de trabajo, de otros aspectos rela- cionados con el alojamiento, la seguridad social y las obligaciones fiscales. En lo que afecta a la Recomendación se pone de manifiesto un compro- miso general de todos los países miembros para «desarrollar y utilizar todas las posibilidades de empleo y para esto, facilitar la distribución interna- cional de mano de obra, y, en particular, el movimiento de mano de obra desde países que tienen un excedente hacia países que tienen déficit». Ade- más, uno de sus anexos contenía un modelo de acuerdo bilateral, estudia-

18 Véanse las fechas de ratificaciones en ILOLEX.

do para migraciones económicas, pero aplicable también en el caso de los refugiados. Al contrario que el Convenio anterior, el número 97 obtenía rápidamente varias ratificaciones y pudo ponerse en marcha, si bien algu- nos países importantes de inmigración como Estados Unidos, Canadá y Australia, todavía no lo habían ratificado.18

De cualquier forma, el punto culminante de esta fase fue 1951, cuan- do la OIT acordó una conferencia internacional en Nápoles, con el objeti- vo de activar una fórmula de planificación internacional de las migraciones. La idea básica consistía, por un lado, en la creación de una Administración de Emigración en el marco de la OIT para asistir a los países miembros en todos los aspectos organizativos (recluta, selección, formación, etcétera); por otro, se trataba de la constitución de un fondo para financiar el trans- porte y el primer asentamiento de los emigrantes en el país de destino. Aun- que hubo algunas reacciones positivas, estos aspectos fueron rechazados totalmente por los países de inmigración. El único Gobierno que aceptó todo fue Italia, que representaba el principal país de emigración en ese momento, mientras que la delegación de Estados Unidos en la conferencia rechazaba considerar las propuestas de la OIT, y fue seguido por el resto de los países occidentales, lo que causó el fracaso de la Conferencia de Nápo- les. El comportamiento de Estados Unidos estaba parcialmente motivado por la situación de la política interior, centrada en un fuerte anticomunis- mo inspirado por el mccartismo que observaba de forma sospechosa a una organización internacional en la que los países comunistas estaban repre- sentados —si bien todavía no era el caso de la URSS, ya eran miembros de la OIT países como Polonia o Checoslovaquia—. Un papel fundamental lo jugaba la idea de que el control internacional de un tema tan delicado como el de la emigración debía mantenerse en manos de la política inte- rior. Un deseo este que era compartido por varios Estados.

Todo esto llevaba a la aparente paradoja de que después de la Confe- rencia de Nápoles, en diciembre de 1951, una iniciativa de Bélgica y de Estados Unidos promovió la institución de una nueva organización, el Comité Internacional de las Migraciones Europeas (CIME). Compuesto inicialmente por los países europeos y americanos, este organismo estaba destinado a ayudar a las migraciones europeas transoceánicas, suminis-

19 Véase, por ejemplo, AILO, MIG, f. 1009-2-403: Establishment of ILO migration administration, Notes on the migration problem in Europe and suggestions for its solution by international action, y Note on migration problems, ambos redactados en junio de 1951; véase también, AILO, MIG, f. 1009-2: Report of preliminary discussion of ILO Migration Plan, September 1951, y Conférence des migrations, Mémorandum sur les measures d’or- ganisation, October 1951. Una buena síntesis de la Conferencia de Nápoles en Alcock (1971), pp. 220-235. Sobre el nacimiento y los deberes del CIME véase Marks (1957).

20 Este aspecto ha sido ampliamente destacado por la historiografía. Véase, por ejem- plo, Rens (1961) y Ghebali (1989), pp. 242-267. Un capítulo completo se dedica a la acti- vidad de asistencia técnica de la OIT, que estaba ampliamente apoyada por el Gobierno de Estados Unidos. Desde las negociaciones de 1919, Estados Unidos se opuso a la acción normativa de la OIT, ya que se observaba como una contraposición frente a la Constitu- ción Federal. Una descripción clara e interesante de este ultimo aspecto en De Felice (1988), pp. 31-43.

21 ILO (1947).

trando asistencia técnica en sus diferentes fases y cubriendo los costes del transporte. Esto significaba que la mayor parte de las actividades promo- vidas por la OIT, y que no fueron aprobadas por las delegaciones en la Conferencia de Nápoles, eran ahora transferidas al CIME, en el que la base estrictamente intergubernamental, y tal vez la ausencia de «agentes sociales» —especialmente de los sindicatos— hacía sentir a los Gobiernos que el control de las migraciones era así más seguro.19

De cualquier manera, tal y como se ha señalado previamente, es en este periodo en el que la OIT comenzaba su acción de asistencia técnica, aque- lla que en los próximos años iba a representar el campo principal de su actividad y que iba a tener implicaciones también en los asuntos migrato-

rios.20 _{Una actividad que se lanzó exactamente en conexión con los}

problemas europeos y en particular, con el objetivo de la integración econó- mica de la Europa occidental perseguidos desde 1948 por el Plan Marshall. De hecho, en este contexto quedaban claros los «desequilibrios en la mano de obra» en el continente europeo, en el que áreas superpobladas con eleva- do desempleo coexistían con regiones en las que el desarrollo estaba limitado por la falta de mano de obra especializada y que representaba «uno de los problemas más importantes para la reconstrucción».21 _{Para gestionar este} problema, en enero de 1948 los países miembros del Plan Marshall partici- paron en una conferencia en Roma, que estableció el Comité Europeo de Migraciones (CEM) —solamente sobrevivió un año—, pero solicitaba de la OIT «compilar y distribuir información periódica en la oferta y la demanda en lo relativo a la emigración europea», así como suministrar asistencia téc-

22 Sobre la Conferencia de Roma y la creación de CEM véase, por ejemplo, Romero