Apreciaciones conceptuales

A partir del contexto histórico anteriormente detallado, es posible ahora abocarnos al concepto de reducción del riesgo de desastres, en particular en cada uno de sus términos.

III.1. Desastres

El término “desastre” no es un término jurídico. No existe una definición generalmente aceptada de ese concepto en derecho internacional.

El Convenio de Tampere sobre el suministro de recursos de telecomunicaciones para la mitigación de catástrofes y las operaciones de socorro en caso de catástrofe, de 1998, define una catástrofe como:

“(…) una grave perturbación del funcionamiento de la sociedad que suponga una amenaza considerable y generalizada para la vida humana, la salud, los bienes o el medio ambiente, con independencia de que el desastre sea ocasionado por un accidente, la naturaleza o las actividades humanas y

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de que sobrevenga súbitamente o como el resultado de un proceso dilatado y complejo”51_.

En el “Marco de Acción de Hyogo 2005-2015” la amenaza se define

como:

“Un evento físico, fenómeno o actividad humana potencialmente perjudicial que puede causar pérdida de vidas o lesiones, daños materiales, grave perturbación de la vida social y económica o degradación ambiental. Las amenazas incluyen condiciones latentes que pueden materializarse en el futuro. Pueden tener diferentes orígenes: natural (geológico, hidrometeorológico y biológico) o antrópico (degradación ambiental y amenazas tecnológicas)”52_.

El proyecto de artículos de la Comisión de Derecho Internacional de Naciones Unidas (CDI) sobre Protección de las personas en casos de desastre, define desastre como:

“Un acontecimiento o una serie de acontecimientos calamitosos que ocasionan pérdidas masivas de vidas humanas, grandes sufrimientos y aflicción a seres humanos, desplazamientos en masa, o daños materiales o ambientales de gran magnitud, perturbando así gravemente el funcionamiento de la sociedad”53_.

Como vemos, las situaciones de desastre parecen surgir, entonces, como resultado de las condiciones de vulnerabilidad de los seres humanos que quedan expuestos a una amenaza o situación de peligro, con capacidad insuficientes para reducir o hacer frente a las posibles consecuencias negativas, que pueden incluir muertes, lesiones, enfermedades y otros efectos negativos en el bienestar físico, mental y social humano, conjuntamente con daños a la propiedad, la destrucción de bienes, la

51 _{Véase el art. 1(6), del Convenio de Tampere sobre el suministro de recursos de} telecomunicaciones para la mitigación de catástrofes y las operaciones de socorro en caso de catástrofe, adoptado en Tampere (Finlandia) el 18/06/1998. Véase también el art. 1(3) del Acuerdo de la ASEAN sobre la gestión de los desastres y la respuesta a las emergencias, en el que se establece que por “desastre” se entenderá una alteración grave el funcionamiento de una comunidad o sociedad que cause pérdidas humanas, materiales, económicas o ambientales de gran alcance.

52 _{Informe de la Conferencia Mundial sobre la Reducción de los Desastres, Hyogo, Doc.} A/CONF.206/6, Res. 2, nota 2.

53 _{Proyectos de artículos sobre Protección de las personas en casos de desastre, capítulo IV} del informe de la Comisión de Derecho Internacional sobre la labor realizada en su 68° periodo de sesiones, Documentos Oficiales de la Asamblea General, septuagésimo primer período de sesiones, Suplemento núm. 10 (A/71/10), 2016, p. 14.

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pérdida de servicios, trastornos sociales y económicos y la degradación

ambiental, afectando gravemente el funcionamiento de la sociedad54_.

III.2. Riesgo de desastres

Como se adelantó en el apartado II, el concepto de reducción del riesgo de desastres tiene su origen en una serie de resoluciones de la Asamblea General y ha sido desarrollado en la Conferencia Mundial sobre la Reducción de los Desastres Naturales, celebrada en Yokohama en 1994, en el “Marco de Acción de Hyogo” y en el “Marco de Sendai”, así como en varias sesiones de la Plataforma Mundial para la Reducción del Riesgo de Desastres.

La Oficina de las Naciones Unidas para la Reducción del Riesgo de Desastres (UNISDR), preparó en el año 2009 la “Terminología sobre Reducción del Riesgo de Desastres”, en la que se señala al riesgo de desastres como: “Las posibles pérdidas que ocasionaría un desastre en términos de vidas, las condiciones de salud, los medios de sustento, los bienes y los servicios, y que podrían ocurrir en una comunidad o sociedad

particular en un período específico de tiempo en el futuro”55_.

El riesgo de desastre consiste, entonces, en la probabilidad de que se produzcan consecuencias perjudiciales o pérdidas en materia de vidas humanas o salud, medios de subsistencia, bienes y actividad económica o daños al medio ambiente, como resultado de un desastre.

III.3. Reducción del riesgo de desastres

Según lo adelantáramos, el “Marco de Acción de Hyogo” estableció

un enfoque integral para la reducción del riesgo de desastres y su resultado previsto, que es la reducción considerable de las pérdidas ocasionadas por los desastres, tanto las de vidas como las de bienes sociales, económicos y ambientales de las comunidades y los países. Para aspirar a la reducción del

54 _{Para mayor abundamiento sobre el concepto de desastre véase, Silvina González} Napolitano [et. al.], Respuestas del Derecho Internacional a desastres y otras consecuencias de fenómenos naturales, SGN Editora, Avellaneda, 2015, pp. 11 y ss.

55 _{Oficina de las Naciones Unidas para la Reducción del Riesgo de Desastres (UNISDR),} Terminología sobre Reducción del Riesgo de Desastres, Ginebra Suiza, 2009, p. 27, disponible en: http://www.unisdr.org/files/7817_UNISDRTerminologySpanish.pdf.

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riesgo de desastres resulta necesario conocer la naturaleza del riesgo de desastres y del potencial que existe para reducirlos.

En este sentido, la UNISDR lo define como:

“El concepto y la práctica de reducir el riesgo de desastres mediante esfuerzos sistemáticos dirigidos al análisis y a la gestión de los factores causales de los desastres, lo que incluye la reducción del grado de exposición a las amenazas, la disminución de la vulnerabilidad de la población y la propiedad, una gestión sensata de los suelos y del medio ambiente, y el mejoramiento de la preparación ante los eventos adversos”56_. La reducción del riesgo de desastre requiere la adopción de medidas que se realizan antes de iniciarse el desastre, es decir, en la fase anterior, tales como la prevención, la mitigación y la preparación. Siguiendo la Terminología sobre Reducción del Riesgo de Desastres preparada por la UNISDR, el significado de cada uno de los tres términos utilizados, prevención, mitigación y preparación se puede ilustrar como sigue:

III.3.a) Prevención

“Prevención [es] [l]a evasión absoluta de los impactos adversos de las amenazas y de los desastres conexos. (...) La prevención (es decir, la prevención de desastres) expresa el concepto y la intención de evitar por completo los posibles impactos adversos mediante diversas acciones que se toman con anticipación. (...) Con mucha frecuencia, no es posible evitar por completo las pérdidas y las tareas se transforman en aquellas relativas a la mitigación. Por esta razón, al menos en parte, algunas veces los términos de prevención y de mitigación se utilizan de forma indistinta en su acepción informal”57_.

III.3.b) Mitigación

“Mitigación [es] [l]a disminución o la limitación de los impactos adversos de las amenazas y los desastres afines. (...) A menudo, no se pueden prevenir en su totalidad todos los impactos adversos de las amenazas, pero se pueden disminuir considerablemente su escala y severidad mediante diversas estrategias y acciones. (...) Se debe tener

56 _{Ibídem, p. 23.} 57 _{Ibídem, p. 25.}

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presente que en las políticas relativas al cambio climático se define la ‘mitigación’ de forma diferente, puesto que se utiliza el término para abordar la reducción de las emisiones de gases de efecto invernadero que

son la fuente del cambio climático”58_.

III.3.c) Preparación

“Preparación [es] [e]l conocimiento y las capacidades que desarrollan los Gobiernos, los profesionales, las organizaciones de respuesta y recuperación, las comunidades y las personas para prever, responder y recuperarse de forma efectiva de los impactos de los eventos o las condiciones probables, inminentes o actuales que se relacionan con una amenaza. (...) La preparación es una acción que se lleva a cabo en el contexto de la gestión del riesgo de desastres. Su objetivo principal es desarrollar las capacidades necesarias para gestionar de forma eficaz todos los tipos de emergencia y lograr transiciones metódicas y ordenadas desde la respuesta hasta una recuperación sostenida. La preparación se basa en el análisis sensato del riesgo de desastres y en el establecimiento de vínculos apropiados con los sistemas de alerta temprana (…) [Las medidas que se adopten] deben recibir el apoyo de las capacidades institucionales, jurídicas

y presupuestarias formales”59_.