LA DIPLOMACIA DEL CAMBIO CLIMÁTICO
III. El derecho medioambiental internacional y su contexto
III.1. El cambio climático y el Consejo de Seguridad
Aun cuando existen una serie de estudios que han cuantificado el
impacto del cambio climático sobre los conflictos54, la interrelación entre el
cambio climático y los conflictos armados sigue siendo objeto de discusión. Ello no obstante, la premisa de que el cambio climático afecta a la paz y la seguridad internacionales ha ido ganando fuerza tanto en los círculos académicos como entre representantes gubernamentales, políticos y
activistas55. En particular, la cuestión fue llevada al Consejo de Seguridad de
54 Entre otros, puede verse Hsiang, Solomon M., Burke, Marshall y Miguel, Edward, “Quantifying the Influence of Climate on Human Conflict”, Science, Vol. 341, Issue 6151, 13 de septiembre de 2013. Incluso hay estudios sobre casos particulares que subrayan la relación directa entre el cambio climático y los conflictos armados, como por ejemplo en el caso de Siria, donde se menciona la existencia de pruebas de que la sequía de 2007-2010 contribuyó al conflicto que se desató desde el 2011 en ese país y que aún subsiste. Cfr. Kelleya, Colin (et. al), “Climate change in the Fertile Crescent and implications of the recent Syrian drought”, 112 PNAS (11), 17 de marzo de 2015, pp. 3241–3246, disponible en http://www.pnas.org/content/pnas/112/11/3241.full.pdf (acceso 25/01/2018).
55 Evans, Gareth, “Conflict Potential in a World of Climate Change”, Bucerius Summer School on Global Governance, Berlin, 29 de agosto de 2008, disponible en https://www.crisisgroup.org/global/conflict-potential-world-climate-change (acceso 26/01/2018).
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las Naciones Unidas, que ha celebrado varios debates, a menudo polémicos,
sobre el tema56.
La primera vez que el Consejo consideró expresamente el cambio climático fue el 17 de abril de 2007 durante un debate abierto a nivel
ministerial sobre la relación entre energía, seguridad y clima57. Las
discusiones fueron notoriamente controversiales. Algunos miembros establecieron un vínculo claro entre el cambio climático y la responsabilidad del Consejo de Seguridad en la prevención de conflictos, al señalar que “un clima inestable exacerbará algunos de los principales factores instigadores de conflicto, como las presiones migratorias y la
competición por los recursos”58. En sentido similar se pronunció la
República Argentina, al recordar que “el párrafo 9 del Documento Final de la Cumbre de las Naciones Unidas 2005 reconoce que el desarrollo, la paz y la seguridad y los derechos humanos están vinculados y se refuerzan mutuamente” y que:
“En la resolución 1625 (2005) del Consejo de Seguridad se reafirmó la necesidad de adoptar una estrategia amplia de prevención de conflictos, en la que se tengan en cuenta las causas básicas de los conflictos armados y de las crisis políticas y sociales de manera global, en especial mediante la promoción, entre otras cuestiones, del desarrollo sostenible y la erradicación de la pobreza. Tales cuestiones no deben ser analizadas de manera aislada, sino en su interrelación”59.
Sin embargo, la Argentina sostuvo que la vinculación entre estos temas “no debe llevar de manera alguna a que la cuestión del cambio
climático ingrese en el orden del día del Consejo de Seguridad”60.
Otros países, como China, Rusia y Sudáfrica, cuestionaron la compatibilidad del tema con el mandato del Consejo de conformidad con la
56 Security Council Report, “In Hindsight: The Security Council and Climate Change-An Ambivalent Relationship”, Nueva York, 31 de julio de 2017, disponible en http://www.securitycouncilreport.org/monthly-forecast/2017-
08/the_security_council_and_climate_change_an_ambivalent_relationship.php (acceso 25/01/2018).
57 Véase UN Doc. S/PV.5663 y Resumption I, disponible en http://undocs.org/es/S/PV.5663 y http://undocs.org/es/S/PV.5663(Resumption1) respectivamente (acceso 25/01/2018).
58 Declaración de la Representante del Reino Unido, Sra. Beckett, UN Doc. S/PV.5663, p. 2. 59 Declaración del Representante Alterno de la República Argentina, Diego Limeres, UN Doc. S/PV.5663 (Resumption I), p. 29.
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Carta de las Naciones Unidas. Con posterioridad a este debate, tanto el Movimiento de los Países No Alineados (MNOAL) como el Grupo de los 77 + China enviaron sendas notas al Consejo de Seguridad expresando su preocupación por el quebrantamiento de los mandatos de la Asamblea General y el Consejo Económico y Social en este tema. El debate reflejó en gran medida las divisiones entre los miembros de la Organización.
La decisión de si el Consejo de Seguridad debe abordar o no la cuestión del cambio climático es un asunto altamente politizado, que está vinculado con los debates sobre el mandato del Consejo, la reforma de su membresía y la división apropiada del trabajo en el sistema de las Naciones Unidas. Entre las cuestiones debatidas se encuentra el interrogante: ¿qué
podría hacer exactamente el Consejo de Seguridad?61
En diciembre de 2017 tuvieron lugar dos encuentros relevantes en materia de cambio climático. En París tuvo lugar el segundo aniversario del Acuerdo de París y, los días 12 y 13 de diciembre, se celebró en La Haya la tercera Conferencia de Seguridad Planetaria 2017, que produjo la Declaración de La Haya sobre Seguridad Planetaria, que describe el cambio
climático como una amenaza a la paz mundial62.
El más reciente de estos debates, al momento de finalizar la preparación de este capítulo, tuvo lugar el 15 de diciembre de 2017, ocasión en que se realizó un encuentro informal y ampliado del Consejo de Seguridad, bajo la fórmula Arria, bajo el acápite “Seguridad y aumento de temperaturas”. En esa oportunidad se reiteraron los debates que vienen
61 Un artículo reciente considera que entre las acciones posibles está la incorporación del riesgo climático en las operaciones de mantenimiento de la paz, el desarrollo de un sistema de alerta temprana, la gestión de la amenaza que el cambio climático presenta a los pequeños Estados insulares, la diplomacia preventiva, el tratamiento de los denominados “refugiados climáticos” y la adopción de un principio o norma en materia de cambio climático análoga al principio de la responsabilidad de proteger. Sin embargo, se reconocen las dificultades para la adopción de una agenda “pragmática y transformadora”, ya el desafío climático difícilmente pueda integrarse al programa de trabajo del Consejo de Seguridad tal como está actualmente constituido. Cfr. Conca,Ken, Thwaites, Joe y Lee, Goueun, “Climate Change and the UN Security Council: Bully Pulpit or Bull in a China Shop?”, 17 Global Environmental Politics (2) (2017), pp. 1-20.
62 Véase https://www.planetarysecurityinitiative.org/sites/default/files/2017- 12/The_Hague_Declaration.pdf (acceso 25/01/2018). El documento además establece un plan de acción de seis puntos, que incluye crear un foro institucional para la seguridad climática y responder a problemas de migración y resiliencia urbana.
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suscitándose desde hace más de una década sobre la interrelación entre las
causas de los conflictos, incluido el desarrollo sostenible63. Aunque la
Organización en su conjunto lleva muchos años comprometida con el tratamiento del cambio climático como una cuestión fundamental, algunos miembros consideran que el cambio climático está estrechamente relacionado con el mandato del Consejo de Seguridad, cuya misión primordial es mantener la paz y la seguridad internacionales, mientras que otros sugieren que el lugar adecuado para el tratamiento de este tema recae en otros órganos de las Naciones Unidas, en particular la Asamblea General y el Consejo Económico y Social.
Algunos países, como Alemania, sostienen que la base para el tratamiento de estas cuestiones en el seno del Consejo de Seguridad está dada por la Declaración de la Presidencia del 20 de julio de 2011, en ocasión del debate sobre “Mantenimiento de la paz y la seguridad
internacionales”64. Sin embargo, otros países como Rusia y China, no
comparten esa posición y afirman que el Consejo de Seguridad no es la plataforma apropiada para abordar la temática del cambio climático, dado que es una cuestión que no recae dentro de las competencias del Consejo.
La Argentina mantiene la posición señalada previamente, en el sentido de considerar que existe una sinergia entre el desarrollo sostenible y
el nuevo concepto de “sostenimiento de la paz”65. Sin embargo, la República
Argentina sigue estimando que el Consejo de Seguridad no es el foro adecuado para la discusión de estos temas. Por otra parte, el Consejo
tampoco dispone de espacio en su agenda ni cuenta con expertise ni los
recursos para mantener estos debates en su seno. La Asamblea General, el ECOSOC y el Foro Político de Alto Nivel sobre el Desarrollo Sostenible son
63 Orlove; Ben, “Meeting at UN Security Council Discusses Climate Change and Conflict”, State of the Planet, Earth Institute, Columbia University, 22 de diciembre de 2017, disponible en http://blogs.ei.columbia.edu/2017/12/22/meeting-un-security-council-discusses-climate- change-conflict/ (acceso 25/01/2018).
64 Consejo de Seguridad, Declaración de la Presidencia del Consejo de Seguridad, UN Doc. S/PRST/2011/15, disponible en http://www.un.org/es/comun/docs/?symbol=s/prst/2011/15 (acceso 25/01/2018).
65 Asamblea General, Diálogo de Alto Nivel “Construyendo la paz sostenible para todos: sinergias entre la agenda 2030 para el desarrollo sostenible y el sostenimiento de la paz (“Sustaining Peace”)”, intervención del Representante Permanente Alterno de la República Argentina, Mateo Estremé, 24 de enero de 2017, disponible en http://enaun.mrecic.gov.ar/content/di%C3%A1logo-de-alto-nivel-de-la-asamblea-general- construyendo-la-paz-sostenible-para-todos-siner (acceso 25/01/2018).
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los sitios apropiados para mantener estas discusiones. El Consejo de Seguridad debería evitar interferir en los mandatos de la Asamblea General, a menos que se trate de una situación de un conflicto en particular, que se encuentra dentro de la agenda del Consejo de Seguridad y, por ende, recae
dentro de su competencia66. Un ejemplo de ello fue la adopción de la
Resolución 234967 pero, en general y en abstracto, no es apropiado que
estos debates se lleven a cabo en el seno del Consejo.
III.2. El cambio climático y el sistema multilateral de comercio