de oficio
JESSICA VALDIVIA AMAYO
SUMARIO
En el presente artículo la autora expone sus opiniones jurídicas con relación a dos temas controvertidos, tanto en el ejercicio de la función administrativa como doctrinariamente. El primero de ellos se refiere a la posibilidad que tiene la Administración Pública para dar inicio a un procedimiento de ejecución coactiva antes del vencimiento del plazo de tres meses que tienen los administrados para interponer una demanda contencioso administrativa que impugne el acto que agota la vía admi- nistrativa; el segundo, a la posibilidad que tiene la Administración Pú- blica de declarar de oficio la prescripción de su facultad para determinar la existencia de infracciones administrativas.
I. Introducción. II. ¿Puede la Administración Pública dar inicio a un procedimiento de ejecución coactiva antes de que transcurra el plazo que tienen los administrados para interponer una demanda contencioso administrativa? III. ¿Puede la Administración Pública declarar de oficio la prescripción de su facultad para determinar la existencia de infracciones administrativas? IV. Conclusiones.
I.
INTRODUCCIÓN
El presente artículo tiene como finalidad abordar dos interrogantes concretas acerca de los procedimientos administrativos sancionadores.
La primera de ellas se refiere a la posibilidad que tiene la Administración Pú- blica de iniciar procedimientos de ejecución coactiva antes del vencimiento del plazo de tres (03) meses que tienen los administrados para interponer una demanda contencioso administrativa que busque impugnar el acto que agota la vía administrativa.
La segunda se refiere a la posibilidad que tiene la Administración Pública de declarar de oficio la prescripción de su facultad para determinar la existencia de infracciones administrativas.
Sobre ambas cuestiones sabemos que existen posiciones encontradas tanto en la doctrina como en el ejercicio de la función administrativa. En el presen- te artículo, plantearemos nuestra posición respecto de ambas tomando como perspectiva la gestión de entidades públicas, en aras de un análisis académico que, esperamos, contribuya al debate.
II. ¿PUEDE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA DAR INICIO
A UN PROCEDIMIENTO DE EJECUCIÓN COACTIVA
ANTES DE QUE TRANSCURRA EL PLAZO QUE TIENEN
LOS ADMINISTRADOS PARA INTERPONER UNA
DEMANDA CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA?
De acuerdo a la doctrina mayoritaria, la ejecución forzosa de los actos admi- nistrativos es la manifestación de una de las potestades que derivan del prin- cipio de autotutela ejecutiva, es decir, la facultad de disponer el cumplimiento de asuntos que han sido previamente resueltos por la Administración Pública sin intervención judicial previa, de manera que todos los actos administrativos pueden ser objeto de ejecución forzosa, salvo que una ley los excluya y obligue a acudir al Poder Judicial1.
De esta manera, la cobranza coactiva administrativa, que sigue su cauce for- mal a través de un procedimiento que se denomina de ejecución, es el procedi- miento que utilizan las entidades públicas frente a los administrados para ha- cer efectivas las consecuencias jurídicas del acto administrativo que esta emita. En nuestro ordenamiento legal, dicho procedimiento se encuentra regulado por el Texto Único Ordenado de la Ley Nº 26979 - Ley del Procedimiento de
1 Cf. TIRADO, José Antonio. “La ejecución forzada de los actos administrativos en la Ley 27444”. En MORÓN, Juan Carlos. Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo
Ejecución Coactiva2, aprobado mediante Decreto Supremo Nº 018-2008-JUS
(en adelante, Ley de Ejecución Coactiva).
A su vez, el Artículo 196º de la Ley Nº 27444 - Ley del Procedimiento Admi- nistrativo General3 (en adelante, LPAG) establece las modalidades de ejecu-
ción forzada del acto administrativo, a saber: (i) la ejecución coactiva4, (ii) la
ejecución subsidiaria5, (iii) las multas coercitivas6 y (iv) la compulsión sobre
personas7.
Salvo excepciones particulares, como en el caso de la cobranza de las obli- gaciones tributarias propias del Gobierno central, la cobranza coactiva, como
2 Publicada en el diario oficial El Peruano el 6 diciembre del 2008. 3 Publicada en el diario oficial El Peruano el 11 abril del 2001. 4 Artículo 197º de la LPAG.- Ejecución coactiva
Si la entidad hubiera de procurarse la ejecución de una obligación de dar, hacer o no hacer, se seguirá el procedimiento previsto en las leyes de la materia.
5 Artículo 198º de la LPAG.- Ejecución subsidiaria
Habrá lugar a la ejecución subsidiaria cuando se trate de actos que por no ser persona- lísimos puedan ser realizados por sujeto distinto del obligado:
1. En este caso, la entidad realizará el acto, por sí o a través de las personas que determi- ne, a costa del obligado.
2. El importe de los gastos, daños y perjuicios se exigirá conforme a lo dispuesto en el artículo anterior.
3. Dicho importe podrá liquidarse de forma provisional y realizarse antes de la ejecu- ción, o reservarse a la liquidación definitiva.
6 Artículo 199º de la LPAG.- Multa coercitiva
199.1 Cuando así lo autoricen las leyes, y en la forma y cuantía que éstas determinen, la entidad puede, para la ejecución de determinados actos, imponer multas coercitivas, re- iteradas por periodos suficientes para cumplir lo ordenado, en los siguientes supuestos: a) Actos personalísimos en que no proceda la compulsión sobre la persona del obligado. b) Actos en que, procediendo la compulsión, la administración no la estimara conve-
niente.
c) Actos cuya ejecución pueda el obligado encargar a otra persona.
199.2 La multa coercitiva es independiente de las sanciones que puedan imponerse con tal carácter y compatible con ellas.
7 Artículo 200º de la LPAG.- Compulsión sobre las personas
Los actos administrativos que impongan una obligación personalísima de no hacer o so- portar, podrán ser ejecutados por compulsión sobre las personas en los casos en que la ley expresamente lo autorice, y siempre dentro del respeto debido a su dignidad y a los derechos reconocidos en la Constitución Política.
Si los actos fueran de cumplimiento personal, y no fueran ejecutados, darán lugar al pago de los daños y perjuicios que se produjeran, los que se deberán regular judicialmente.
medio de ejecución forzosa del acto administrativo, se encuentra regulada en la Ley de Ejecución Coactiva.
Ahora bien, resulta pertinente comentar que todo acto administrativo tiene ca- rácter ejecutorio, salvo que exista alguna disposición legal en contrario, man- dato judicial o se encuentren sujetos a condición o plazo, tal como lo dispone el Artículo 192º de la LPAG.
Todos los actos administrativos (menos aquellos expresamente establecidos por ley) son ejecutorios; es decir, su emisión obliga al inmediato cumplimiento aunque otro sujeto discrepe sobre su legalidad8. Esta cualidad de los actos de
la Administración se aplica a todos los que la Administración dicte. De esta manera, la decisión administrativa se beneficia de una presunción de legalidad que la hace de cumplimiento necesario, sin necesidad de tener que obedecer alguna sentencia declarativa previa. Esta presunción de legalidad es la que provoca que produzcan efecto desde el día que se dicten los actos adminis- trativos. Más aún, si hay sentencia que pone fin a este acto, no suspende los efectos ya producidos y la ejecución subsiguiente del acto recurrido9.
Así lo explica claramente Rizo cuando analiza la naturaleza ejecutoria del acto administrativo10:
(…) la Administración Pública aparece investida de los poderes necesarios para realizar por sí misma la autotutela de su derecho, y para ello declara por sí misma cuál es su derecho, de donde el carácter obligatorio del acto administrativo; y procede a ejecutar por sus propios medios y contra la voluntad de los obligados, lo que previamente ha declarado. El acto administrativo es ejecutivo; y ejecutivo es lo que tiene fuerza de ejecución y ejecutorio es lo que por sí mismo es ejecutivo, circunstancias ambas que cuadran al acto administrativo. En efecto, producido el acto administrativo, tiene virtualidad ejecutiva; es decir, ha de cumplirse y no espera ni permite que se difiera a otro tiempo la ejecución. El acto administrati- vo es, pues, ejecutivo y ejecutorio; siendo claro que lo ejecutivo es una cualidad sustancial y lo ejecutorio es meramente instrumental. Por ello, si bien la ejecuto- riedad requiere fuerza de ejecución, no presupone la originaria existencia de la
8 TIRADO, José Antonio. Óp. cit. p. 355.
9 REAÑO, Johanna. Reflexiones sobre la determinación de la responsabilidad civil dentro del
proceso de cobranza coactiva. Tesis para optar el grado de magíster. Universidad Nacional
Mayor de San Marcos, Unidad de Post Grado de Derecho, p. 8.
10 RIZO, Armando. Manual elemental de derecho administrativo. León: Editorial Universitaria de la UNAN, 1992, pp. 149-150. Consulta: 27 de febrero del 2014.