de sanciones. análisis del artículo 19º de la
ley nº
29325
DANTE MENDOZA ANTONIOLI
SUMARIO
En este artículo, el autor analiza los criterios para la clasificación de san- ciones; la escala de sanciones aplicable; y, finalmente, la compatibilidad de diversos dispositivos legales expedidos por el OEFA con los principios de legalidad, tipicidad y razonabilidad de la potestad sancionadora del Estado y el principio general de no confiscatoriedad de la actuación de la Administración Pública.
I. Introducción. II. La calificación de las infracciones como leves, graves y muy graves. III. La escala de sanciones aplicable y el principio de no confiscatoriedad. IV. El principio de legalidad de la potestad sancionadora del Estado y el Artículo 19º de la ley. V. El principio de tipicidad y el Artículo 19º de la ley. VI. El principio de razonabilidad (proporcionalidad) de la potestad sancionadora y las escalas aprobadas por el OEFA. VII. Conclusiones.
I.
INTRODUCCIÓN
De conformidad con lo previsto en los artículos 17º y 19º de la Ley Nº 29325 - Ley del Sistema Nacional de Evaluación y Fiscalización Ambiental1, el OEFA
tiene facultades expresas tanto para tipificar como para aprobar una escala de sanciones por infracciones a la legislación ambiental. Así, el Artículo 17º de la Ley Nº 29325, modificado por la Ley Nº 300112, establece que:
1 Publicada en el diario oficial El Peruano el 5 de marzo del 2009. 2 Publicada en el diario oficial El Peruano el 26 de abril del 2013.
Artículo 17º.- Infracciones administrativas y potestad sancionadora (…)
Mediante resolución de Consejo Directivo del OEFA se tipifican las conductas y se aprueba la escala de sanciones aplicables. La tipificación de infracciones y sanciones generales y transversales será de aplicación supletoria a la tipifica- ción de infracciones y sanciones que utilicen las EFA.
Por su parte, el Artículo 19º de la misma norma establece lo siguiente:
Artículo 19º.- Clasificación y criterios para la clasificación de sanciones
19.1 Las infracciones y sanciones se clasifican como leves, graves y muy graves. Su determinación debe fundamentarse en la afectación a la salud y al am- biente, en su potencialidad o certeza de daño, en la extensión de sus efectos y en otros criterios que puedan ser definidos de acuerdo a la normatividad vigente.
19.2 El Consejo Directivo del OEFA aprueba la escala de sanciones donde se establecen las sanciones aplicables para cada tipo de infracción, tomando como base las establecidas en el Artículo 136º de la Ley 28611, Ley Gene- ral del Ambiente.
En uso de estas atribuciones legales, el OEFA ha expedido las siguientes reso- luciones de Consejo Directivo: Resolución Nº 042-2013-OEFA/CD (que tipifica las infracciones y establece la escala de sanciones relacionadas con la eficiencia de la fiscalización ambiental, aplicable a las actividades económicas de su com- petencia); Resolución Nº 045-2013-OEFA/CD (que tipifica las infracciones y es- tablece la escala de sanciones relacionadas con el incumplimiento de los límites máximos permisibles); y la Resolución Nº 049-2013-OEFA/CD (que tipifica las infracciones y establece la escala de sanciones relacionadas con los instrumentos de gestión ambiental y el desarrollo de actividades en zonas prohibidas). Este conjunto normativo de tipificación, establecimiento y clasificación de san- ciones ha generado más de una preocupación en los sectores a los que van dirigidos, sobre todo por la compatibilidad de los citados dispositivos con los principios de legalidad, tipicidad y razonabilidad de la potestad sancionadora del Estado y el principio general de no confiscatoriedad de la actuación de la Administración Pública.
II. LA CALIFICACIÓN DE LAS INFRACCIONES COMO
LEVES, GRAVES Y MUY GRAVES
Las infracciones pueden ser calificadas según su gravedad en leves, graves y muy graves. La atribución de este calificativo deberá fundarse, ya sea en la
afectación a la salud de las personas o en la afectación al ambiente; y en ambos casos, deberá tenerse en consideración la potencialidad o certeza de daño. En cumplimiento del mandato legal, las tres resoluciones expedidas por el OEFA han dividido las infracciones en estos tres grupos, y se han determinado 11 infracciones calificadas como leves, 19 infracciones calificadas como graves y 17 infracciones calificadas como muy graves.
En el caso de las infracciones leves vinculadas con los instrumentos de gestión ambiental y el desarrollo de actividades en zonas prohibidas, así como en el de aquellas vinculadas con la eficacia de la fiscalización ambiental y el incum- plimiento de los límites máximos permisibles, se ha previsto que se pueda im- poner tanto sanciones no monetarias como sanciones monetarias. La sanción no monetaria es la amonestación, en tanto que las monetarias van hasta las 300 unidades impositivas tributarias (UIT).
Las infracciones graves son sancionadas con multas que van desde las 5 hasta las 5 500 UIT, en tanto que las muy graves pueden ser sancionadas con mul- tas que van desde las 10 hasta las 30 000 UIT. Cabe advertir que, en la tabla correspondiente a las infracciones vinculadas con la eficacia de la fiscalización ambiental, la sanción más alta prevista es de 1 000 UIT.
III. LA ESCALA DE SANCIONES APLICABLE Y EL
PRINCIPIO DE NO CONFISCATORIEDAD
Las sanciones que se traducen en multas deben tomar en cuenta, al momento de su aplicación y para el caso concreto, el principio de no confiscatoriedad, ya que estas pueden entrar en colisión con otros derechos fundamentales o instituciones de carácter económico que también son protegidas por nuestra Constitución Política.
En cuanto al principio de no confiscatoriedad, hay que precisar que este ha sido prestado del derecho tributario y que, a efectos de garantizar la efectiva protección de los derechos ciudadanos, el OEFA lo ha extendido a todo el ám- bito del ejercicio de su potestad sancionadora.
De acuerdo a las tendencias jurisprudenciales más avanzadas, por este prin- cipio se debe entender que en el ejercicio o defensa de ciertos derechos (como el del ambiente y la salud humana), no puede imponerse una sanción que vacíe
de contenido a otros derechos fundamentales que están contenidos también en la
Al respecto, el Tribunal Constitucional considera que:
El principio de no confiscatoriedad informa y limita el ejercicio de la potestad tributaria estatal, garantizando que la ley tributaria no pueda afectar irrazona- ble y desproporcionadamente la esfera patrimonial de las personas.
Este principio tiene también una faceta institucional, toda vez que asegura que ciertas instituciones que conforman nuestra Constitución económica (pluralis- mo económico, propiedad, empresa, ahorro, entre otras), no resulten suprimi- das o vaciadas de contenido cuando el Estado ejercite su potestad tributaria3. Por ello, la no confiscatoriedad en materia administrativa se encuentra estre- chamente ligada a los principios de razonabilidad y de proporcionalidad, que también han sido desarrollados en su contenido por el Tribunal Constitucio- nal, y que abordaremos más adelante en este trabajo.
El OEFA, a través de su Resolución de Consejo Directivo Nº 038-2013-OEFA/ CD, ha recogido este principio dentro de las reglas generales sobre el ejerci- cio de su potestad sancionadora. Así, el primer artículo de dicho dispositivo señala expresamente que su objetivo es “(…) garantizar la observancia de los principios de legalidad, tipicidad, proporcionalidad y no confiscatoriedad y, al mismo tiempo, lograr una protección ambiental eficaz y oportuna”. Bajo esta lógica, en el Numeral 10.1 del Artículo 10º de dicha norma, la propia entidad coloca un “candado” para proteger a los administrados de eventuales excesos sancionatorios que puedan trasgredir el principio de no confiscatoriedad. Así, se establece que:
[e]n aplicación del principio de no confiscatoriedad, la multa a ser aplicada no será mayor al diez por ciento (10%) del ingreso bruto anual percibido por el infractor el año anterior a la fecha en que cometió la infracción.