DETERMINACIÓN DE LA SANCIÓN ADMINISTRATIVA
IV. EL PRINCIPIO DE TIPICIDAD
Por el principio de tipicidad, de particular importancia para el procedimien- to administrativo sancionador, solo constituyen conductas sancionables ad- ministrativamente las infracciones que se encuentran previstas expresamente en normas con rango de ley mediante su tipificación como tales, sin admitir interpretación extensiva o analogía.
En tal sentido, este principio se asemeja a su equivalente a nivel del derecho penal, puesto que fija que solo la ley puede establecer las infracciones y las sanciones respectivas, sea cual fuese el ámbito jurídico en el cual las mismas se apliquen. Ello es lo que genera que este principio se confunda con el de legali- dad sancionadora, el cual establece que la potestad homónima proviene de la ley, lo que constituye un principio distinto. Esta confusión se genera incluso en el Tribunal Constitucional y está presente en el argumento de quienes discuten la pertinencia de la norma materia de análisis
El principio de tipicidad proviene, entonces, de una doble necesidad. En pri- mer lugar, de tutelar los principios generales de libertad, establecidos formal- mente en la Constitución Política del Perú y que tienen directa relación con el establecimiento del Estado de Derecho, puesto que nadie está obligado a hacer lo que la ley no manda ni impedido de hacer lo que esta no prohíbe.
En segundo lugar, el citado principio tiene un correlato evidente en la segu- ridad jurídica, puesto que permite que los administrados tengan un conoci- miento certero de las consecuencias de los actos que realicen27. Es por ello que
la norma debe ser previa a la comisión de la infracción y debe encontrarse claramente redactada.
Ahora bien, la Ley Nº 27444 señala que las disposiciones reglamentarias de de- sarrollo pueden especificar o graduar aquellas normas dirigidas a identificar las conductas o determinar sanciones, sin constituir nuevas conductas sancio- nables a las previstas legalmente.
Además, la Ley del Procedimiento Administrativo General señala que la ley puede establecer la posibilidad de tipificar conductas por vía reglamentaria. Para algunos, ello implicaría una excesiva flexibilización del principio al cual estamos haciendo referencia, que podría resultar perjudicial para los adminis- trados, por lo cual debe establecerse los parámetros debidamente.
26 Artículo 230º, Inciso 4) de la Ley Nº 27444.
Precisamente, un ejemplo de ello se encuentra en el ámbito de la normativa ambiental puesto que, como ya hemos señalado, el Artículo 17º de la Ley del Sistema Nacional de Evaluación y Fiscalización Ambiental preceptúa que es el Consejo Directivo del OEFA el que tipifica las conductas y aprueba la escala de sanciones aplicables, en un claro caso de colaboración reglamentaria, pero dentro de los parámetros del referido Artículo 17º.
Es preciso indicar que ello constituye una reforma a la redacción previa de la norma, que establecía que, mediante decreto supremo, refrendado por el Ministro del Ambiente y en vía reglamentaria, se tipificaban las conductas sancionables administrativamente por infracciones ambientales previstas en la Ley General del Ambiente, y demás normas sobre la materia. Ello provie- ne a su vez de una reforma a la redacción original de la norma, en la cual se señalaba más bien que las conductas sancionables eran las señaladas en la Ley General del Ambiente y demás leyes sobre la materia.
Asimismo, el Artículo 19º de la Ley Nº 29325 establece que las infracciones se clasifican como leves, graves y muy graves. Su determinación debe fundamen- tarse en la afectación a la salud, al ambiente, en su potencialidad o certeza de daño, en la extensión de sus efectos, y otros criterios que puedan ser definidos de acuerdo a la normativa vigente. Se establece nuevamente que el Consejo Directivo del OEFA aprueba la escala de sanciones en la que se determinan las sanciones aplicables para cada tipo de infracción y toma como base las establecidas en el Artículo 136º de la Ley General del Ambiente28; teniendo en
28 Ley Nº 28611 - Ley General del Ambiente
Artículo 136º.- De las sanciones y medidas correctivas
136.1 Las personas naturales o jurídicas que infrinjan las disposiciones contenidas en la
presente Ley y en las disposiciones complementarias y reglamentarias sobre la materia, se harán acreedoras, según la gravedad de la infracción, a sanciones o medidas correcti- vas.
136.2 Son sanciones coercitivas: a. Amonestación.
b. Multa no mayor de 30,000 Unidades Impositivas Tributarias vigentes a la fecha en que se cumpla el pago.
c. Decomiso, temporal o definitivo, de los objetos, instrumentos, artefactos o sustancias empleados para la comisión de la infracción.
d. Paralización o restricción de la actividad causante de la infracción. e. Suspensión o cancelación del permiso, licencia, concesión o cualquier
otra autorización, según sea el caso.
f. Clausura parcial o total, temporal o definitiva, del local o establecimiento donde se lleve a cabo la actividad que ha generado la infracción.
136.3 La imposición o pago de la multa no exime del cumplimiento de la obliga- ción. De persistir el incumplimiento éste se sanciona con una multa propor- cional a la impuesta en cada caso, de hasta 100 UIT por cada mes en que se persista en el incumplimiento transcurrido el plazo otorgado por la autori- dad competente.
consideración que la Ley Nº 30011, entre otras reformas, ha ampliado el tope de la multa, pasando el mismo de las 10 000 a las 30 000 UIT.
En este ámbito, también encontramos una amplia gama de infracciones y la nece- sidad de proteger derechos fundamentales, pero, de la misma manera, es preci- so analizar con cuidado si se justifica otorgar amplias atribuciones a la autoridad administrativa a fin de que la misma pueda determinar por vía reglamentaria las infracciones en materia ambiental. Sin embargo, es preciso señalar que en este caso si bien la entidad que sanciona a su vez tipifica, ello se somete a parámetros para que exista una menor discrecionalidad en dicha tipificación.
En este orden de ideas, es preciso señalar que la tipificación inicial proviene de la Ley General del Ambiente, en particular de los artículos 135º y 142º de dicha norma29, la misma que es más bien desarrollada por las normas reglamenta-
rias emitidas por el OEFA; lo cual no violenta el principio de razonabilidad no solo por el hecho de ser consistente con la Ley Nº 27444 y sus principios, sino al eliminar la discrecionalidad administrativa a favor del administrado. Todo ello constituye una garantía suficiente para asegurar que el comportamiento del OEFA no va a devenir en arbitrario.
Asimismo, no debe confundirse la tipicidad con la razonabilidad, en tanto la primera hace referencia a la determinación de la responsabilidad respecto a la acción tipificada en la norma legal; mientras que la segunda, como ya lo hemos señalado de manera exhaustiva, se dirige a la graduación de la sanción confor- me a los criterios señalados legalmente.
29 Ley Nº 28611 - Ley General del Ambiente Artículo 135º.- Del régimen de sanciones
135.1 El incumplimiento de las normas de la presente Ley es sancionado por la autoridad competente en base al Régimen Común de Fiscalización y Control Ambiental. Las autoridades pueden establecer normas complementarias siempre que no se opongan al Régimen Común.
135.2 En el caso de los gobiernos regionales y locales, los regímenes de fiscalización y con- trol ambiental se aprueban de conformidad con lo establecido en sus respectivas leyes orgánicas.
Artículo 142º.- De la responsabilidad por daños ambientales
142.1 Aquél que mediante el uso o aprovechamiento de un bien o en el ejercicio de una actividad pueda producir un daño al ambiente, a la calidad de vida de las personas, a la salud humana o al patrimonio, está obligado a asumir los costos que se deriven de las medidas de prevención y mitigación de daño, así como los relativos a la vigilancia y monitoreo de la actividad y de las medi- das de prevención y mitigación adoptadas.
142.2 Se denomina daño ambiental a todo menoscabo material que sufre el ambiente y/o alguno de sus componentes, que puede ser causado contraviniendo o no disposición jurídica, y que genera efectos negativos actuales o potenciales.
4.1. El daño ambiental
Es necesario señalar que, para que se configuren las infracciones en materia ambiental, no es necesario que se configure daño ambiental actual. De hecho, las infracciones administrativas constituyen, en principio, infracciones de pe- ligro puesto que no se requiere que se acredite la generación de un daño a bienes jurídicos determinados.
Ello se manifiesta con claridad en la normativa ambiental, en la cual se eviden- cia que el daño ambiental constituye un agravante de la infracción cometida, más no un elemento constitutivo de la infracción cometida cuya ausencia libe- raría de responsabilidad al infractor. De hecho, el grueso de las infracciones ambientales se dirige a la violación de normas ambientales o a los compromi- sos derivados de instrumentos de gestión ambientales que no dependen de la generación de daño ambiental actual, sino tan solo potencial.
Así, como ya lo hemos señalado, la responsabilidad administrativa deriva del incumplimiento de la normativa ambiental. Ello fluye de lo dispuesto por el Numeral 135.1 del Artículo 135º de la Ley General del Ambiente, el cual es- tablece que el incumplimiento de las normas de la citada ley es sancionado por la autoridad competente en base al Régimen Común de Fiscalización y Control Ambiental.
Como resultado, la falta de referencia al daño ambiental en las infracciones contenidas en las normas reglamentarias no afecta el principio de tipicidad, el mismo que se encuentra satisfecho de manera clara en dicha norma. A esto debemos agregar, como se ha señalado, que la tipificación general ya se en- cuentra consagrada en la Ley General del Ambiente, siendo que la norma re- glamentaria cumple con desarrollar dicha tipificación.