La lesividad es una institución jurídica de larga data, en primera instancia no cabría efectuar sobre aquella reparo alguno; el fundamento jurídico doctrinal que justifica su aplicación es basto y desde luego, son numerosos los casos en los que ha sido aplicada. Sin perjuicio de aquello, han sido identificadas situaciones que tienen lugar en la Administración Pública y dan cuenta de falencias en la aplicación de la lesividad; así como otros argumentos que denotan la necesidad de efectuar una reforma a la regulación prevista en el ordenamiento jurídico ecuatoriano.
Anulación de actos administrativos generadores de derechos sin aplicación de lesividad:
El análisis ha sido realizado de una muestra tomada en la Coordinación General de Asesoría Jurídica y Subsecretaría de Tierras y Reformas Agraria del entonces Ministerio de Agricultura, Ganadería, Acuacultura y Pesca. De la verificación efectuada se ha identificado expedientes administrativos en los cuales se anula o extingue actos administrativos que generan derechos, en sede administrativa, sin hacer uso de la lesividad.
Mediante resolución administrativa N° 002 de fecha enero de 2015, el entonces Subsecretario de Tierras y Reforma Agraria resolvió:
Artículo 1.- Por los considerandos expuestos y al amparo de las atribuciones, competencias y disposiciones que le confiere la Constitución de la República y las Leyes del Estado; y que es deber del Estado, sus Delegatarios, concesionarios y toda persona que actúe en ejercicio de una potestad pública, están obligados a reparar las violaciones a los derechos de los particulares. Esta autoridad, RESUELVE: Iniciar de Oficio, el procedimiento de Extinción de los Actos Administrativos, en base a las causales de nulidad del Artículo 94, literal b) del Estatuto del Régimen Jurídico Administrativo de la Función Ejecutiva, por tratarse de un acto imposible, porque ya existía título de propiedad previo, así como en el Art. 129, literal c) Idem, que dice: “[…] los actos de la Administración Pública son nulos de pleno derecho en los casos siguientes: [...] c) Los que tengan un contenido imposible [...]"; a fin de dejar sin efecto y sin valor legal alguno todas las adjudicaciones otorgadas por las Instituciones: ex INDA, ex IERAC y Subsecretaría de Tierras STRA, y escrituras de ventas posteriores, en los inmuebles que corresponden exclusivamente a los siguientes propietarios […].
Artículo 2.- Notificar y oficiar al señor Registrador de la Propiedad del GAD del Municipio del Distrito Metropolitano de Quito, a fin de que margine la presente Resolución de todas las inscripciones de adjudicaciones que se declaran extinguidas […]. (el subrayado me corresponde).175
La decisión administrativa inserta en la resolución administrativa N° 002, contiene algunas particularidades que vale la pena señalar. No existe expediente administrativo del procedimiento previo a la emisión de la resolución, es decir, no existió la intervención de los particulares que pudieren resultar afectados por la decisión administrativa.
A través de las providencias de adjudicación que se declaran extinguidas con la resolución N° 002, la Administración Pública emitió actos administrativos generadores de derechos, pues se incrementó el patrimonio de los particulares. De conformidad lo dispuesto por los artículo 97 y 168 del ERJAFE, previo a anular un acto de estas características, correspondía declarar la lesividad de los actos y posterior impugnar ante el Contencioso Administrativo.
Sin perjuicio de que la Ley de Tierras Baldías y Ley de Reforma Agraria y Colonización, vigentes a la fecha de emisión de la resolución N° 002, regulaban la reversión a la adjudicación; en la resolución en referencia, la Administración Pública sin motivación alguna y lo que resulta peor, sin notificación a la parte contraria, declara en un solo acto extinguidos veinte y seis actos administrativos.
Con fecha 28 de septiembre de 2017, la Subsecretaría de Tierras y Reforma Agraria emite la resolución administrativa N° 013 y resuelve:
Artículo 1.- Derogar la Resolución Administrativa de la Subsecretaría de Tierras y Reforma Agraria Nro. 002 de 14 de enero de 2015.
175Subsecretaría de Tierras y Reforma Agraria del Ministerio de Agricultura, Ganadería, Acuacultura y
Pesca, Extinción de acto administrativo de adjudicación Tumbaco, Resolución N° 002, 14 de enero de 2015.
Artículo 2.- Disponer a la Dirección de Saneamiento de Tierras y Patrocinio iniciar el procedimiento administrativo pertinente que permita verificar si las providencias de adjudicación constantes en la siguiente tabla fueron entregadas existiendo título de propiedad previo y de ser así resolver conforme dispone la normativa nacional vigente. […]176
Con la emisión de la resolución N° 013, la Administración Pública subsana de cierta manera el error cometido en la resolución N° 002; sin embargo, el procedimiento que se siguió no fue el previsto por los artículos 97 y 168 del ERJAFE, sino el constante en la Ley de Desarrollo Agrario y Ley de Tierras Baldías y Colonización. Cuerpos Normativos que sí facultan a la propia Administración para la revocación en su sede de actos administrativos favorables. El análisis de estas normas se realizará más adelante, en el acápite de habilitación normativa vigente.
Otro de los expedientes administrativos en los que se anula actos favorables en sede administrativa es el Recurso de Nulidad N° 0001-2015, suscrito por el entonces Ministro de Agricultura, Ganadería Acuacultura y Pesca. La descripción de los hechos y actuaciones administrativas es la que sigue.177
Mediante providencia de adjudicación N° 0601P10355 de fecha 26 de enero de 2006, el Instituto Nacional de Desarrollo Agrario (INDA) adjudica al señor Segundo Puga Paredes un lote de terreno ubicado en la parroquia el Quinche. Con fecha 19 de junio de 2006, la Dirección Ejecutiva del INDA declara la extinción de la providencia de adjudicación N° 0601P10355, en razón de que no se verifica en el expediente el certificado del Registro de la Propiedad y levantamiento planimétrico respectivo. Con resolución administrativa suscrita por el Coordinador General de Asesoría Jurídica dentro del Recurso de Apelación N° A-8983-2011, se reconoce la plena validez de la resolución de adjudicación otorgada en favor del señor Segundo Puga Paredes.
Mediante Resolución N° 00007365 de fecha 31 de julio de 2014, el Subsecretario de Tierras y Reforma Agraria dispuso el inicio de un procedimiento administrativo de reversión de la Adjudicación N° 0601P10355; con resolución N° 000089 de fecha 21 de enero de 2015, se revirtió de oficio la providencia de adjudicación. A través de resolución dictada dentro del expediente administrativo N° 0001-2015, con fecha 26 de junio de 2015, el Coordinador General de Asesoría Jurídica del Ministerio de Agricultura,
176Subsecretaría de Tierras y Reforma Agraria del Ministerio de Agricultura, Ganadería, Acuacultura y
Pesca, Derogatoria de acto administrativo N° 002, Resolución N° 013, 28 de septiembre de 2017.
177Ministerio de Agricultura, Ganadería, Acuacultura y Pesca, Nulidad del expediente administrativo N° 0601P10355, Resolución Expediente Administrativo N° 0001-2015, 29 de septiembre de 2016.
Ganadería, Acuacultura y Pesca, declaró la nulidad de todo lo actuado dentro del expediente administrativo de reversión a la adjudicación N° 0601P10355. Finalmente, con resolución dictada dentro del expediente N° 0001-2015, el Ministro de Agricultura, Ganadería, Acuacultura y Pesca, de oficio se deja sin efecto la resolución dictada por la Coordinación General de Asesoría Jurídica dictada con fecha 26 de junio de 2015.
Al momento de expedir la providencia de adjudicación N° 0601P10355, la Administración Pública generó derechos en favor del administrado. Este derecho fue sometido a un sinnúmero de procedimientos administrativos, de reversión, extinción y nulidad; en ninguno de ellos se hace mención siquiera a la generación de derechos y la diferencia entre una y otra institución jurídica (reversión, extinción y nulidad). De conformidad lo dispuesto en el ERJAFE, la generación de derechos cuyo origen es un acto regular, obliga a la Administración a recurrir a la institución jurídica lesividad, en el caso, no se procedió de esta forma. El origen del error que comete la Administración es la inadecuada comprensión de las instituciones jurídicas descritas.
En los expedientes administrativos que han sido señalados y que son apenas una muestra de otros similares, la Administración Pública anula en su sede actos administrativos que generaron derechos a favor de los administrados. Del análisis jurídico que consta en cada uno de ellos se desprende que existe error de comprensión entre las instituciones jurídicas que prevé el ERJAFE para el retiro de actos administrativos. Si bien la Administración admite la generación de derechos, no hace uso de la lesividad para el retiro del mundo jurídico de estos actos, acude a la extinción o reversión en su caso.
El objetivo de incluir en este estudio una breve reseña de estos expedientes administrativos, es poner de manifiesto que aún al existir norma que dispone la anulación de actos favorables a través de la lesividad, la inconsistencia de las normas en el ERJAFE, permite que la Administración haga uso de instituciones jurídicas como la extinción, para retirar del mundo jurídico actos favorables. A pesar de que la extinción puede obedecer a la oportunidad del acto, se hace uso de la extinción por legalidad, privando de esta forma al administrado de la posibilidad de reclamar la indemnización que prevé el artículo 92 del ERJAFE.
Sobre carga de causas para conocimiento del Tribunal Contencioso Administrativo:
Los artículos 97 y 168 del ERJAFE establecen que para anular actos regulares que generan derechos a favor del administrado es indispensable que la Administración expida
un acto administrativo de lesividad, luego de lo cual se deberá impugnar la nulidad del acto ante el Tribunal Contencioso Administrativo correspondiente. El ejercicio de la lesividad implica en consecuencia, la necesaria intervención del Tribunal Contencioso Administrativo. La anulación de un acto administrativo que genera derechos se hará efectiva sólo cuando el Tribunal Contencioso Administrativo lo decida así en sentencia; y ésta sea notificada a las partes procesales.
El artículo 227 de la Constitución de la República señala que la Administración Pública constituye un servicio a la colectividad y enlista los principios que rigen su actividad.
Art. 227.- La administración pública constituye un servicio a la colectividad que se rige por los principios de eficacia, eficiencia, calidad, jerarquía, desconcentración, descentralización, coordinación, participación, planificación, transparencia y evaluación.
De la misma forma, el Código Orgánico General de Procesos hace referencia a sus principios rectores en el artículo 2.
Art. 2.- Principios rectores. En todas las actividades procesales se aplicarán los principios previstos en la Constitución de la República, en los instrumentos internacionales de derechos humanos, en los instrumentos internacionales ratificados por el Estado, en el Código Orgánico de la Función Judicial y los desarrollados en este Código.
La actividad de la Administración Pública, debe articularse de conformidad los principios establecidos en el artículo 227 de la Constitución de la República. Un acto administrativo será eficaz, eficiente y de calidad, si ha sido emitido de conformidad lo dispuesto por el ordenamiento jurídico, es decir, con la debida motivación, por el órgano competente y dentro del término fijado para el efecto. Lo propio ocurre con la actividad que tiene lugar en la jurisdicción Contencioso Administrativa. El ERJAFE fija el término dentro del cual la Administración debe expedir el acto administrativo de lesividad; en similar forma lo hace el COGEP respecto la emisión del pronunciamiento del Tribunal Contencioso Administrativo, sobre la procedencia de la nulidad.
Sin perjuicio de lo señalado, el ejercicio diario de la Administración Pública, da muestra de la injustificada extensión de términos al momento de expedir un acto administrativo. Para el caso de la anulación de actos favorables, aquella extensión de tiempo se prolonga aún más, pues la decisión final debe ser resuelta por el Contencioso Administrativo.
Para nadie es ajena la sobresaturación de causas que debe conocer el Contencioso Administrativo, si bien en el estado actual, el ordenamiento jurídico dispone la
intervención de éste para la anulación de actos regulares favorables, la eventual atribución de ésta facultad a la Administración Pública, descongestionaría en cierta medida la carga procesal del Contencioso Administrativo.178 En las líneas que siguen se analiza con
detenimiento esta posibilidad.
3. Principios y características de la Administración Pública que habilitarían el