1. La lesividad
1.4. Sistema jurídico costarricense
La Ley General de la Administración Pública (LGAP) N° 6227 LGAP171regula la actividad del Estado. Sobre los actos administrativos, el artículo 120 número 1 señala que se clasifican en externos e internos, según que vayan destinados o no al administrado; y en concretos y generales, según que vayan destinados o no a un sujeto identificado. El artículo 128, menciona que será válido el acto administrativo que se conforme sustancialmente con el ordenamiento jurídico, incluso en cuanto al móvil del funcionario que lo dicta. El artículo 130 nos ofrece una definición de acto y señala que deberá aparecer objetivamente como una manifestación de voluntad libre y consciente dirigida a producir el efecto jurídico deseado para el fin querido por el ordenamiento.
Sobre la anulación de actos administrativos generadores de derechos, el artículo 173 señala que cuando la nulidad absoluta de un acto declaratorio de derechos sea evidente y manifiesta, podrá ser declarada por la Administración en la vía administrativa sin necesidad de recurrir al contencioso administrativo de lesividad, previsto en el Código Procesal Contencioso Administrativo, previo dictamen favorable de la Procuraduría General de la República; este dictamen es obligatorio y vinculante.
Nótese que en las disposiciones descritas aun cuando el acto administrativo genera derechos subjetivos a favor del administrado, la norma faculta a la propia administración
171Costa Rica, Ley N° 6227 de 02 de mayo de 1978, Ley General de la Administración Pública, Gaceta N°
102 (30 de mayo de 1978). Consulta 18 de octubre de 2015. <http://www.pgrweb.go.cr/scij/Busqueda/Normativa/Normas/nrm_texto_completo.aspx?param1=NRTC &nValor1=1&nValor2=13231&nValor3=90116&strTipM=TC>
a declarar la nulidad del acto administrativo, claro está previa verificación de que este acto administrativo adolece de nulidad manifiesta, por parte de la Procuraduría General del Estado. Respecto a la disposición en referencia, Ernesto Jinesta Lobo manifiesta:
Si el dictamen de la Procuraduría o de la Contraloría Generales de la República es desfavorable, en el sentido que la nulidad absoluta del acto administrativo no es evidente y manifiesta, la respectiva administración pública se verá impedida, legalmente, para anular el acto en vía administrativa y tendrá que acudir al proceso de lesividad. El dictamen de los dos órganos consultivos citados es vinculante para la administración respectiva en cuanto al carácter evidente y manifiesto de la nulidad.172
El artículo 183 párrafo 3° de la LGAP establece que fuera de los casos previstos en el artículo 173 del Código, la Administración no podrá anular de oficio los actos declaratorios de derechos en favor del administrado y para obtener su eliminación deberá acudir al proceso de lesividad, previsto en el Código Procesal Contencioso Administrativo.
El Código Procesal Contencioso Administrativo establece en el artículo 34 que cuando la propia Administración autora de algún acto declarativo de derechos pretenda demandar su anulación ante la Jurisdicción Contencioso- Administrativa, deberá declararlo lesivo a los intereses públicos, económicos o de cualquier otra naturaleza (superior jerárquico supremo).
Esto significaría que los actos administrativos de cuya configuración no se desprenda una nulidad absoluta o manifiesta y que generan derechos a favor del administrado, no podrán anularse en sede administrativa, siendo necesario un dictamen de la autoridad contencioso administrativa competente.
1.5. Jurisprudencia
Resolución N° 2002-12054 dictada por la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia dentro del Expediente N° 02-005854-0007-CO.173 El señor Helberth Pineda
Solís interpone recurso de amparo contra el Presidente Ejecutivo del Banco Central de Costa Rica, indica que se acogió al Programa de Retiro Voluntario acordado por la Junta Directiva del Banco Central de Costa Rica (BCCR) en la sesión No. 5080-2001,
172Ernesto Jinesta, Revocación y anulación del acto administrativo en Costa Rica. Consulta 20 de octubre
de 2015.
<http://www.ernestojinesta.com/_REVISTAS/REVOCACI%C3%93N%20Y%20ANULACI%C3%93N %20DEL%20ACTO%20ADMINISTRATIVO%20EN%20COSTA%20RICA.PDF>.
173Costa Rica. Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, [Sentencia N° 2002-12054 dictada
dentro del Expediente N° 02-005854-007-CO]. Consulta 16 de octubre de 2015. http://www.ernestojinesta.com/_SENTENCIAS/02-012054.HTM.
efectuada el 11 de julio del 2001 y ratificado por dicho consejo en la sesión No. 243-2001 de 30 de julio de 2001. Señala que sólo se le ha cancelado lo correspondiente al 50% de las prestaciones legales a las que tiene derecho, en contra de lo dispuesto en el acuerdo firme y definitivo No. 5080-2001. Considera que con los hechos impugnados se violenta en su perjuicio lo dispuesto en los artículos 11, 33, 39, 40, 41, 48 y 56 de la Constitución Política por lo que solicita a la Sala se declare con lugar el recurso. Dentro del análisis que efectúa la Sala y en lo que respecta a la anulación de actos administrativos, se menciona:
V.-. LA ANULACIÓN O REVISIÓN DE OFICIO DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS FAVORABLES O DECLARATORIOS DE DERECHOS PARA EL ADMINISTRADO. Esta posibilidad que tienen las administraciones públicas y sus órganos constituye una excepción calificada a la doctrina de la inderogabilidad de los actos propios y favorables para el administrado o del principio de intangibilidad de los actos propios, al que esta Sala especializada le ha conferido rango constitucional por derivar del ordinal 34 de la Constitución Política (Ver sentencias Nos. 2186-94 de las 17:03 hrs. del 4 de mayo de 1994 y 899-95 de las 17:18 hrs. del 15 de febrero de 1995)-. (…) Sobre este particular, este Tribunal Constitucional en el Voto No. 897-98 del 11 de febrero de 1998 señaló que “... a la Administración le está vedado suprimir por su propia acción aquellos actos que haya emitido confiriendo derechos subjetivos a los particulares. Así, los derechos subjetivos constituyen un límite respecto de las potestades de revocación (o modificación) de los actos administrativos, con el fin de poder exigir mayores garantías procedimentales. (…). Ello implica que la única vía que el Estado tiene para eliminar un acto suyo del ordenamiento es el proceso de jurisdiccional de lesividad, pues este proceso está concebido como una garantía procesal a favor del administrado, o bien, en nuestro ordenamiento existe la posibilidad de ir contra los actos propios en la vía administrativa, en la hipótesis de nulidades absolutas, evidentes y manifiestas, previo dictamen de la Contraloría General de la República y de la Procuraduría General de la República (como una garantía más a favor del administrado) y de conformidad con el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública. (…). (el subrayado me corresponde).174
Efectuado el análisis correspondiente, la Corte señala que el Consejo Nacional de Supervisión del Sistema Financiero no puede volver válidamente sobre sus propios actos sin declarar la nulidad de lo actuado en sede administrativa, según el procedimiento establecido en el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública o acudiendo a un proceso de lesividad, según corresponda. Se declara con lugar el recurso de amparo interpuesto condenando al Banco Central de Costa Rica al pago de las costas, daños y perjuicios causados, los que se liquidarán en ejecución de sentencia ante la jurisdicción contencioso administrativa.
174Costa Rica. Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, [Sentencia N° 2002-12054
dictada dentro del Expediente N° 02-005854-007-CO]. Consulta 16 de octubre de 2015. <http://www.ernestojinesta.com/_SENTENCIAS/02-012054.HTM>
Según se desprende de fallo citado y de las disposiciones correspondientes de la legislación costarricense, la declaratoria de nulidad de un acto administrativo generador de derechos únicamente puede operar previa declaratoria de lesividad y su posterior impugnación ante el Contencioso Administrativo, de conformidad lo dispuesto en el Código Procesal Contencioso Administrativo. La anulación de actos manifiestamente nulos en sede administrativa requiere dictamen favorable de la Contraloría General de la República.
De la lectura de las disposiciones normativas así como de los pronunciamientos judiciales del sistema jurídico ecuatoriano, español y costarricense; se desprende la imposibilidad de anular en sede administrativa los actos que generan derechos en favor de los administrados. La herramienta jurídica que se prevé para el retiro de los actos descritos es la declaratoria administrativa de lesividad y la posterior impugnación en sede Contencioso Administrativa.
2. Argumentos para la anulación de actos administrativos generadores de