CAPITULO 2. Las autoridades privadas en la gobernanza global
2.4. Las autoridades privadas y las nuevas formas de gobernanza global
Después de valorar las diferentes aproximaciones, Rosenau (1999: 287-301)33 llega a la conclusión de que es necesario desarrollar una nueva ontología para entender los profundos cambios que han transformado el concepto de gobernanza en la sociedad internacional. Es evidente que no se puede hablar de gobernanza global partiendo de la idea de que los Estados pueden gobernar la sociedad internacional del mismo modo que gobiernan en sus respectivos territorios. En consecuencia, aparece la necesidad de incorporar nuevas herramientas de análisis.
La nueva ontología de la gobernanza global debe tener en cuenta los cambios estructurales de la sociedad global que pueden resumirse en siete reajustes fundamentales: 1) la erosión y los cambios experimentados por el Estado-nación y la importancia de la permeabilidad de las fronteras a todos los niveles; 2) la actualización de la idea de territorialidad; 3) las dimensiones temporales de la gobernanza tan importantes como las dimensiones espaciales, así como las
33 Rosenau, J. N. (1999) «Towards an Ontology for Global Governance». En: Hewson, M y Sinclair,T. J.
tensiones entre los procesos de globalización y fragmentación, localización y redistribución de la autoridad; 4) el surgimiento de nuevos actores en el panorama internacional que no tienen nada que ver con el concepto de territorialidad y cuya función es fundamental en el desarrollo de la globalización; especialmente, a las empresas transnacionales; 5) el surgimiento de una nueva sociedad civil mundial, las organizaciones no gubernamentales y las organizaciones privadas internacionales; 6) la proliferación de las organizaciones no gubernamentales y su nueva función, junto con la sociedad civil, en los ámbitos local, regional, nacional, transnacional y global, y 7) las transformaciones experimentadas por la idea de autoridad, que ha pasado a ser un concepto relacional.
En su búsqueda de nuevas herramientas de análisis, Rosenau (1996, 1999) propone la existencia de las llamadas Esferas de Autoridad (EDA), o unidades de gobernanza, es decir, actores que ejercen su autoridad en determinados ámbitos de poder. Pueden diferir en su estructura, dependiendo del grado de jerarquía que adopten en su constitución. Su autoridad depende del sector donde ejercen su influencia, es decir, si implica fuerzas militares, gubernamentales, no gubernamentales, burocráticas, de conocimiento técnico, etc. Una EDA puede no tener una estructura territorial y utilizar vías informales para conseguir la complicidad de los actores que operan en una determinada esfera. La gobernanza hace referencia a los mecanismos utilizados para conseguir los objetivos en el contexto de los diferentes sistemas sociales. Las esferas de autoridad, o unidades de gobernanza global, no están vinculadas en su mayoría al poder de los Estados y los gobiernos. En muchos casos están vinculadas a los nuevos actores globales –organizaciones internacionales, empresas transnacionales, redes políticas globales, redes económicas y financieras globales, movimientos sociales, sociedad civil global, coaliciones y lobbies transnacionales– y se denominan «comunidades epistémicas» o élites de la gobernación global, y entre ellas han construido un consenso intersubjectivo para establecer nuevas normas y formas de gobernanza global. En definitiva, se trata del establecimiento de un nuevo código de conducta entre los gobiernos de los distintos países y la sociedad global, que ha creado nuevas formas de autoridad. La gobernanza política ya no puede concebirse bajo la premisa de control de la sociedad por parte del
gobierno, sino que emerge de la pluralidad de los actores que inciden en la gobernación mundial. La nueva ontología sobre la gobernanza mundial debe partir de la respuestas colectivas que los ciudadanos dan a las condiciones de su existencia, las cuales han cambiado en muy diversos sentidos: la globalización de las economías nacionales, la emergencia de una cultura mundial de consumo, la aparición de unas normas globales sobre los derechos humanos y el medio ambiente, el reto del sida y otras enfermedades endémicas, la fragmentación de algunas sociedades y la integración de otras, el comercio de drogas, las redes del crimen organizado internacional, el cambio climático y la capa de ozono, las telecomunicaciones, la revolución microelectrónica y un sinfín más de cambios han adquirido un papel central en las actividades de la vida diaria de las personas. Para avanzar en el análisis de las autoridades privadas, se recoge el trabajo de Hewson y Sinclair (1999), en el que apuntan la vinculación entre las teorías de la gobernanza global y la teoría de los regímenes, sobre todo porque la interacción entre los diferentes regímenes privados y públicos puede conformar un nuevo sistema de gobernanza global.
La introducción del concepto del «régimen internacional» en el estudio de las Relaciones Internacionales se debe a J. G. Ruggie (1975), que lo utilizó para referirse a las instituciones internacionales que canalizan la cooperación interestatal. Lo define como un conjunto de mutuas expectativas, normas y regulaciones, planes, energías organizativas y compromisos financieros, que han sido aceptados por un grupo de Estados.34 No obstante, el autor más significativo en el análisis de los regímenes internacionales es S. D. Krasner (1982), que afirmó que «los regímenes son conjuntos de principios, normas, reglas y procedimientos de toma de decisiones, tanto implícitos como explícitos, en torno de los cuales convergen las expectativas de los actores en un ámbito determinado de las relaciones internacionales».
34 El concepto de Ruggie (1975) fue expandido por Oran Young (1980) y se convirtió en uno de los
instrumentos analíticos más importantes de los años ochenta para la corriente dominante de las Relaciones Internacionales.
Desde la década de los ochenta del siglo pasado, la teoría de los regímenes ha ido aportando literatura a la teoría de las Relaciones Internacionales, que, como ha destacado Ibáñez (2005), tienen un papel relevante en el análisis de la función de las autoridades privadas en la gobernanza global. En primer lugar, esta teoría subraya la importancia de la cooperación entre actores en las relaciones internacionales.35 En segundo lugar, destaca la diversidad y el peso de los sectores no militares en las relaciones internacionales.
En la segunda mitad de la década de 1990, la teoría de los regímenes se vio favorecida por autores que procedían del institucionalismo neoliberal y autores iusinternacionalista de Estados Unidos. Ello ha configurado un proyecto intelectual liderado por la jurista Anne-Marie Slaughter, del cual parte la propuesta de generar una «teoría liberal del Derecho Internacional». Lo interesante de esta aproximación, como afirma Ibáñez (2005: 141), es la distinción que hace de tres niveles de Derecho Internacional, ya sea público, privado, mercantil o de arbitraje. Primero, destaca las normas de Derecho de los individuos y los grupos en la sociedad trasnacional: normas voluntarias que rigen las relaciones entre actores sociales sin la intervención estatal. Segundo, destaca el Derecho transnacional o transgubernamental formado por las normas de las organizaciones gubernamentales cuyos efectos trascienden las fronteras nacionales. Y tercero, destaca las fuentes tradicionales del Derecho Internacional público, o Derecho interestatal.
Esta propuesta de Slaughter (1993) aporta, según Ibáñez (2005), importantes elementos para comprender el desarrollo de diferentes marcos normativos en la sociedad postinternacional. En primer lugar, porque muestra la relevancia de la actividad normativa de los individuos y los grupos privados, y en segundo lugar, porque da importancia a los instrumentos normativos no vinculantes, tanto públicos como privados, habitualmente denominados soft law.
A partir de la obra de Slaughter, los regímenes privados y la soft law son entendidos como mecanismos de gobernanza global. Se trata de una opción
política diferente a la tradicional de los Estados-nación, que adoptaba instrumentos más tradicionales como la hard law vinculada a los regímenes internacionales públicos. Como sostiene Ibáñez (2005: 142), el desarrollo de regímenes privados y la adopción de la soft law como mecanismo de gobernanza global está en consonancia con el papel cada vez más importante de las autoridades privadas en las relaciones internacionales.
Los regímenes privados son mecanismos de autorregulación, es decir, ellos solos organizan políticamente un conjunto de actividades económicas de manera autónoma con respecto a las autoridades públicas. Esta autorregulación constituye una forma de gobernanza económica por parte de los actores privados, sin que en el proceso de regulación interfieran las autoridades públicas (Haufler, 1993).36 Los regímenes privados se describen como «un marco conformado por reglas, estándares y prácticas recomendables que orientan el comportamiento de los participantes» (Haufler, 2000). Ibáñez (2006: 142-143) recoge esta definición y la amplia, al considerar que se trata de «principios, normas, reglas y procedimientos de toma de decisiones que incluyen normas informales, reglas explícitas, procedimientos de decisión y mecanismos de aplicación forzosa, formal e informal, desarrollados por autoridades privadas, como individuos, grupos, organizaciones, empresas, etc., que sólo se representan a sí mismos y que carecen de legitimidad política más allá de su propio ámbito de actividad». Estas normas acaban condicionando el comportamiento tanto de los actores públicos como de los privados, aunque sólo estén desarrolladas por actores privados y normalmente operen en el sector económico.37
Entre estas formas de autorregulación se distinguen diferentes categorías: 1) normas de organización interna de asociaciones empresariales y profesionales que agrupan individuos y empresas de un determinado sector económico; 2) normas relativas a los estándares técnicos, es decir, pautas que regulan las características técnicas de los productos; 3) códigos de conducta empresarial,
36 Haufler (1993, 2000) ha sido uno de los autores que ha desarrollado el concepto de régimen privado en
relación con los actores no estatales.
37 En este sentido, los regímenes privados y la soft law han sido desarrollados como elementos básicos de
gobernanza global y desempeñan funciones orientadas a la obtención de orden en la sociedad postinternacional (Ibáñez, 2005: 142).
que establecen prácticas consideradas adecuadas o recomendables, a menudo con el objetivo de desincentivar la intervención estatal en ciertos ámbitos, como el medio ambiente, el derecho de los trabajadores, los derechos humanos, la protección del consumidor; 4) contratos internacionales; 5) el arbitraje comercial internacional, y 6) las normas evaluadoras de la conducta empresarial en áreas financieras, como las normas de evaluación o rating (Slaughter, 2000).
En los regímenes privados, los actores privados en colaboración con los públicos establecen sus preferencias para alcanzar determinados objetivos. Ibáñez (2005) argumenta que la elección de estos mecanismos por parte de las autoridades privadas es una opción política: optan por ellos porque les permiten actuar más allá de la regulación estatal tradicional, que se encuentra más vinculada a los regímenes internacionales públicos. La elección de estos mecanismos es reflejo del poder de las autoridades privadas en el sistema internacional, que muestra cómo el Estado es sólo un actor más, y no el más importante.
No obstante, el desarrollo de los regímenes privados no ha sido percibido por los Estados como una amenaza, sino que éstos han favorecido su aparición (Haufler, 2000). Muchas veces, los gobiernos no han podido establecer regímenes públicos con sus mecanismos tradicionales, por lo que han facilitado el surgimiento de regímenes privados. Las razones de esta actitud son diversas. En primer lugar, los propios gobiernos han adoptado, en las últimas décadas, políticas neoliberales, que han favorecido la mínima intervención estatal, dejando en manos del sector privado la responsabilidad de regular sus actividades y mercados. En segundo lugar, existen ciertos sectores económicos o de alta tecnología cuya regulación efectiva escapa a los conocimientos del Estado, por lo que son las empresas o las asociaciones empresariales quienes han establecido los estándares técnicos para su gestión. En tercer lugar, frente a los procesos tradicionales de hard law, los gobiernos recurren cada vez más a las normas no vinculantes para implicar más activamente a los actores no estatales en la gestión de algunos ámbitos de la actividad internacional. En ocasiones, los Estados utilizan el sistema de soft law para implicar a las empresa transnacionales en el cumplimiento de normas a las cuales no podrían estar obligadas por acuerdos o
tratados internacionales tradicionales, sobre todo en el marco del ordenamiento jurídico estatal con sistemas de recepción especial.
El mecanismo de soft law es un sistema compartido por los regímenes privados y públicos.38 Abarca cualquier tipo de norma no vinculante que regule las relaciones entre las partes. Se caracteriza, principalmente, por la ausencia de obligatoriedad como fuente del Derecho, y se basa en la voluntariedad de las partes implicadas bien por la forma que adopta o bien por la sustancia que lo constituye. Las partes afectadas acomodan su comportamiento a los principios y requerimientos establecidos, pero sin estar sujetas a ninguna obligación.
En este sentido, Ibáñez (2005) afirma que existe una participación creciente de las autoridades privadas en la creación de soft law hasta el punto que, en ocasiones, reglas que no proceden directa ni indirectamente de los Estados pueden ser consideradas normas no vinculantes de soft law. Por ejemplo, en ciertas iniciativas privadas para la creación de normas públicas: declaraciones de principios por parte de individuos que no son representantes estatales, documentos preparados por grupos de expertos, o códigos de conducta para la autorregulación de asociaciones empresariales transnacionales. En estos casos, la soft law englobaría las normas que conforman los regímenes internacionales privados.
Nuestra investigación recoge el trabajo previo de Ibáñez (2005), en el que justifica la incorporación del estudio de los regímenes privados y de la soft law en el marco de las relaciones internacionales como aproximación más adecuada para el análisis de las manifestaciones del poder adquirido por las autoridades privadas en el marco de la sociedad postinternacional. La Responsabilidad Social de la Empresa es básicamente un concepto basado en la soft law, en el cual las
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La ciencia jurídica (Casanovas, 2001) recoge la distinción entre soft law pública y privada. La soft law
pública es creada por los Estados, organizaciones internacionales gubernamentales, vinculada a autoridades
públicas. La soft law privada es la creada por empresas, asociaciones, organizaciones no gubernamentales y asociada a autoridades privadas. Ahora bien, también existe la soft law híbrida en aquellos casos en que se da una participación de autoridades privadas y públicas en la creación de la norma. La soft law es especialmente relevante en algunos ámbitos materiales concretos, como los derechos humanos y el medio ambiente, en los que adopta elementos de aplicación y efectividad comparables a la hard law.
empresas y los Estados, a través de las organizaciones internacionales gubernamentales, como la Unión Europea o UN Global Compact, han ido desarrollando, mediante mecanismos de autorregulación no vinculantes, las bases para establecer un nuevo marco privado internacional que va más allá de la regulación social y medioambiental establecida por los Estados-nación en su jurisdicción interna. Sin embargo, aún no se puede afirmar que exista un régimen internacional privado de RSE.39
Finalmente, como reflexión más ontológica, se recogen las posiciones ideológicas que pueden emerger tras estos marcos de gobernanza global. Ibáñez (2005) coincide con Fred Gale (1998) al considerar que la teoría de los regímenes privados no se agota en los análisis neorrealistas y neoliberales. En este sentido, ambos recogen los trabajos de los institucionalistas como Ruggie, Young, Ernst Hass y Peter Haas para desarrollar el concepto de régimen internacional desde un marco teórico próximo a la Economía Política Internacional Crítica. Gale (1998) expone cómo la teoría de los regímenes puede utilizarse desde una aproximación neogramsciana.
Lo que nos interesa destacar aquí es que enfocar el análisis de la RSE como forma de soft law y autorregulación privada nos permite alejarnos del marco estatocéntrico del análisis de la relaciones internacionales y poner de manifiesto la importancia de los actores no estatales como fuerzas sociales que, a través de los gobiernos, consiguen plasmar sus preferencias y objetivos, de forma que se reflejen los intereses de unos grupos sociales y económicos dominantes. Todo ello enlaza con la idea de Phillips y Higgott (1999), quienes consideran que las teorías y las políticas de gobernanza global son elementos constitutivos del «posconsenso de Washington». Higgott (2000) defiende que la gobernanza global mantiene una visión neoliberal, aunque incorpora la retórica social de la sociedad civil, el capital social, la creación de capacidades, la gobernanza, la transparencia, una nueva arquitectura económica internacional y la creación de instituciones y redes de seguridad. La gobernanza global se construye, por un lado, a partir de la
39 No obstante, se trata de mecanismos de soft law y autorregulación en proceso de desarrollo, que pueden
concepción empresarial de las instituciones gubernamentales, que establece que éstas deben tener como criterios de gestión la eficiencia y la eficacia, y, por otro lado, a partir de una concepción restringida de la sociedad civil en la que la movilización y la gestión del capital social se sitúa por delante de la representación y la responsabilidad.
En palabras de Ibáñez (2005: 149):
«Los mercados mundiales necesitan cierto orden en su funcionamiento para favorecer a los que más se benefician de ellos y la gobernanza global ofrece recetas que han demostrado resultados para estas fuerzas sociales. Sin embargo, nos parece obvio que “gobernar” es algo mucho más amplio que mejorar el funcionamiento técnico de las instituciones, de la sociedad o de los mercados. La gobernanza global, tal y como viene siendo mayoritariamente concebida, se refiere precisamente a la “reparación” de lo que no funciona. Y lo que no funciona, según estas concepciones, son los mecanismos de creación de la riqueza en la economía mundial. Una visión más crítica nos permitiría apreciar que lo que no funciona son los mecanismos de reparto de la riqueza en la economía mundial. Se trata de diagnósticos sustancialmente diferentes, pues en un caso la solución debe otorgar prioridad al mantenimiento del orden necesario para generar riqueza, mientras que en el otro caso la solución debe otorgar prioridad al establecimiento de la justicia para distribuir equitativamente la riqueza. Orden versus justicia.»
Higgott (2000) apuesta por una gobernanza global que adopte una visión ampliada de las estructuras democráticas, para que se pueda construir un espacio político democrático global a partir de una ética global de la reducción de la pobreza y el compromiso de la redistribución. Ello enlazaría con el concepto de «democracia cosmopolita» que propone D. Held (1996).
En este sentido, es evidente que la RSE se sitúa en el marco de las propuestas que valoran el orden y la gobernabilidad de los problemas sociales y medioambientales actuales desde una posición de mantenimiento del sistema.