4.1. Eines del model de gestió
El PROGRIC contempla un model de gestió de residus industrials a Catalunya basat en cinc eines principals: els registres, el Catàleg de Residus de Catalunya (CRC), la Declaració Anual de Residus Industrials (DARI), els procediments de gestió de residus i el control de la gestió. En aquest apartat es prenen aquestes eines com a punt de partida per avaluar els principals punts forts i punts febles del model de gestió.
4.1.1. Els registres
Els registres recullen les dades de totes les empreses autoritzades per desenvolupar les diferents activitats (producció, tractament i transport) relacionades amb la gestió de residus.
Els registres han permès identificar i fer el seguiment d’un gran nombre d’empreses que desenvolupen activitats en el sector de la gestió dels residus. Aproximadament, el nombre d’empreses inscrites en els registres (tant el de productors, com el de gestors i transportistes) ha augmentat un 6% per al conjunt de registres, des de l’any 2001 al 2004.
En particular, pel que fa al registre de productors de residus industrials, el nombre d’empreses inscrites ha augmentat de forma constant en els darrers anys, arribant als 22.525 productors l’any 2004, un increment lleugerament superior al 4% respecte els 21.543 inscrits l’any 2001. Una de les actuacions que es preveia a l’eix 6 del PROGRIC (“Col·laboració, Flexibilitat, Informació i Comunicació”) era implantar la possibilitat que les empreses que generen petites quantitats de residus (petites empreses artesanals, activitats unipersonals –fusters, pintors, ferrers, etc.-) presentin la declaració de residus en versió abreujada i per períodes plurianuals. Aquesta presentació plurianual no s’ha pogut plantejar ja que el marc normatiu actual no ho permet. En quan als comerços i serveis productors de residus perillosos, s’han d’inscriure a l’ARC com a productors de residus perillosos i en el cas de que produeixin més de 10 t/any de residus perillosos han de realitzar la Declaració Anual de Residus, igualment, cal que compleixin els requisits establerts per als residus no industrials que preveu el Decret 93/99, sobre procediments de gestió de residus.
El nombre d’empreses inscrites al registre general de gestors de residus van augmentar un 4% entre els anys 2001 i 2004; en concret, de 565 a 694. Aquest registre inclou tant les empreses acreditades per tractar residus industrials de tercers com aquelles autoritzades per gestionar els seus propis residus en operacions de disposició del rebuig únicament (incineració i dipòsits controlats). El mercat de gestors de residus s’ha anat consolidant i durant el període 2001-2004 el creixement només ha estat d’un 6,3% enfront al 865% del període 1994-2000. Aquest període de gran increment correspon a l’etapa d’implantació inicial del sistema, quan es van incloure al registre les empreses de recuperació de residus no perillosos (ferralla, paper, vidre, fusta i plàstic, entre d’altres).
Finalment, el registre de transportistes de residus ha passat de 871 l’any 2001 a 1.151 l’any 2004. El parc de vehicles d’aquest sector també ha augmentat de forma considerable, passant-se dels 2,803 vehicles autoritzats de l’any 2001 fins als 4.022 vehicles l’any 2004. En aquest punt cal destacar que les autoritzacions de transportista tenen una vigència de 3 anys; passat aquest període és necessari sol·licitar de nou l’autorització.
Pel que fa als laboratoris acreditats per a la determinació de les característiques dels residus, l’any 2004 n’hi havia deu d’acreditats. També es va realitzar el seguiment de l’atorgament de l’acreditació ENAC a tres laboratoris acreditats per l’ARC. A més, durant l’any 2004 es va produir un increment substancioal de l’activitat analítica respecte l’any 2003; en concret, l’augment del nombre de mostres va ser del 84% i del 100% en relació a les determinacions analítiques.
4.1.2. Catàleg de Residus de Catalunya
El Catàleg de Residus de Catalunya (CRC) va ser aprovat pel Decret 34/1996, sent modificat posteriorment pel Decret 92/1999, convertint-se en un document guia per a la classificació i codificació dels residus, així com per a la determinació de la seva correcta gestió. Amb l’entrada en vigor del Catàleg Europeu de Residus (CER), el dia 1 de gener de l’any 2002, aquest Catàleg (CER) va esdevenir el document de referència vigent per a la codificació i classificació dels residus industrials. Així doncs, l’aplicació del nou Catàleg va suposar la modificació de la classificació d’alguns residus (principalment residus considerats anteriorment com a especials i que a partir de l’any 1999 són catalogats com a no especials) i, conseqüentment, la regulació del procediment per a la seva catalogació. Ara bé, donat que el CER no estableix les vies de gestió per als diferents tipus de residus, es considera que el CRC, modificat pel Decret 92/1999, continua sent vigent per a la determinació de la via de gestió corresponent per a cada tipus de residu.
Atès que el CER té més codis que el CRC, l’assignació del codi a un determinat tipus de residu és més acurada, de manera que es podria millorar la seva gestió. A tall d’exemple, l’anterior codi 200198 (residus generals de fàbrica) s’ha substituït per noves entrades que podrien, a priori, comportar una millor segregació en origen i facilitar la valorització dels residus. Per tant, és important el seguiment acurat de la classificació dels residus per valorar si realment el canvi de classificació ha millorat gestió. En relació a les vies de gestió considerades al CRC per als diferents tipus de residus, cal destacar la necessitat de revisar principalment aquelles que fan referència a tractaments via incineració. Actualment, el CRC estableix la incineració com una de les possibles vies de gestió per al 39,5% de les categories de residus industrials. D’aquests però, únicament el 4% es considera que es poden destinar a valorització energètica. En aquest sentit, és convenient revisar el CRC de forma exhaustiva per determinar si certes corrents de residus actualment considerats no valoritzables energèticament podrien constituir un combustible complementari en certes instal·lacions de generació d’energia, tal i com ja preveu el PROGRIC.
Finalment, i com també preveu el PROGRIC, és fonamental revisar el CRC per tal d’adaptar la codificació de residus al CER i revisar les vies de gestió aplicables a cada categoria.
4.1.3. Declaració Anual de Residus Industrials
En valors absoluts, el nombre d’establiments que realitzen la Declaració Anual de Residus Industrials (DARI) ha augmentat amb els anys, així com la quantitat total declarada de residus industrials generats. En aquest sentit, la creació de versions simplificades de la DARI per empreses de cinc o menys treballadors va propiciar un augment significatiu del nombre de declaracions tramitades. Tanmateix, durant els últims anys, i en particular per al període 2001-2004, el nombre de nous establiments declarants s’ha estabilitzat. Aquest fet sembla indicar que es disposa ja de les dades de generació de residus de la gran majoria d’establiments industrials presents a Catalunya.
Figura 19. Comparació de l’estimació residus segons el PROGRIC i la generació segons les declaracions.
A la figura anterior es compara l’estimació de generació de residus industrials efectuat pel PROGRIC amb la generació segons les declaracions. Com s’observa, excepte per a l’any 2003, les dades procedents de les DARI són lleugerament superiors a les estimacions efectuades pel PROGRIC. En relació al servei de documentació de residus, des de l’any 2.000 s’ha implantat un sistema telemàtic (SDR) que permet fer les declaracions, tramitar les fitxes d’acceptació, fulls de seguiment, autoliquidacions i retorns del cànon via Internet. Aproximadament 23.900 usuaris estan donats d’alta4. Malgrat tot, el SDR no s’ha consolidat com a eina generalitzada. Una possible explicació és la manca de confiança en els registres electrònics en un sector que està acostumat als sistemes més convencionals de presentar la documentació. Més concretament, el fet que no hi hagi papers signats i que tota la documentació resti en poder de l’ARC fa que les indústries prefereixin el sistema convencional. Actualment la taxa per fitxa d’acceptació i full de seguiment és una quantitat fixa i independent de la via per la qual es gestioni, fet que no ajuda a pot promoure l’ús del sistema telemàtic respecte al de paper convencional. Per altra banda, la implantació de la signatura electrònica (afegint un mòdul específic al SDR) facilitaria tant la implantació del SDR com assolir un major grau de control.
Respecte al format utilitzat per presentar les DARI, el nombre d’empreses que realitza la declaració amb el programa PADRÍ està estabilitzat i és lleugerament inferior a les 9.000. De totes les declaracions realitzades amb el programa d’ajuda PADRÍ, el 63,9% es van presentar a través del portal SDR, el 2,21% per Internet via CAT 365 i el 33,89% en disquet. A la Figura 20 es mostra l’evolució de les declaracions realitzades amb el programa d’Ajut des del 1997 i fins al 2004.
Figura 20. Evolució de les declaracions realitzades amb el progarma d’ajut Padrí.
D’altra banda, al llarg dels darrers anys s’han dut a terme diverses actuacions per millorar les dades incloses a les DARI. Tanmateix, encara es detecta certa manca de rigor dels productors a l’hora d’especificar el tipus de residu generat. Alguns productors classifiquen de manera diferent els mateixos residus, fins i tot amb variacions d’un any a l’altre, o els inclouen de forma automàtica en categories més ambigües com “altres” o “mescles de residus municipals”. Per tal d’evitar posteriors dificultats en el control de la gestió, i amb la finalitat de destinar els residus a les vies de gestió més adequades, és necessari que els productors siguin rigorosos a l’hora d’especificar el tipus de residu generat. En aquest sentit, és necessari enfortit les accions de supervisió de les dades presentades a la DARI.
Finalment, cal fer esment a la doble compatbilitat causada per les DARI procedents dels gestors de residus, ja que el rebuig o residu tractat pels gestors es comptabilitza com a residu generat. Per exemple, un productor industrial que destina 10 tones a una planta de tractament físico-químic, de la qual s’obté un rebuig o residu final inertitzat de 15 tones que es destinen a dipòsit controlat, donarà peu a un còmput total de 25 (10+15) tones declarades.
4.1.4. Manual de gestió de residus industrials
El Manual de gestió de residus industrials és una interpretació dels procediments de gestió establerts pel Decret 93/1999, i té l’objectiu de facilitar-ne la seva aplicació.
Tal i com s’esmentava en el capítol referent al marc normatiu, la Llei 15/2003, vigent des de l’1 de gener del 2004, varia l’escenari relatiu als procediments de gestió establerts pel Decret 93/1999. Alguns residus generats a la indústria es consideren assimilables a residus municipals comercials, no sent necessari formalitzar cap fitxa d’acceptació per aquests. En aquest sentit, i per tal d’orientar els
productors, gestors i transportistes de residus sobre quins són els residus procedents de la indústria afectats per aquesta nova perspectiva, s’ha elaborat una llista orientativa de residus originats a la indústria assimilables a residus municipals comercials extreta del Catàleg Europeu de Residus. Aquesta llista té un caràcter indicatiu.6
4.1.5. Control de la gestió dels residus industrials
Segons el PROGRIC, el control de la gestió dels residus industrials es fonamenta en la documentació necessària per acreditar una correcta gestió dels residus, com les formes de control actiu, i en la inspecció del cicle de gestió dels residus. A la Figura 21 es mostra l’esquema documental per al control de la gestió de residus i a la Figura 22 l’esquema per als subproductes.
Figura 21. Documentació general per a la gestió de residus a Catalunya.
6
http://www.arc-cat.net/ca/municipals/assimilables/assimilables_llista.html
Figura 22. Documentació general per a la gestió de subproductes a Catalunya.
Les inspeccions es realitzen en tot el cicle dels residus, la producció, el transport i la gestió. En relació a la fase de producció, es duen a terme inspeccions als productors i/o posseïdors de residus, atenent, segons el cas, a les denúncies formulades per tercers o bé en el marc de campanyes d’inspecció. Les operacions de transport s’inspeccionen mitjançant controls efectuats amb els Mossos d’Esquadra, així com en les operacions de càrrega o descàrrega dels mateixos. Les activitats de gestió s’inspeccionen regularment, fent especial atenció a les de disposició del rebuig i a les de gestió de residus perillosos. Així, durant l’any 2004, es van instruir 1.114 expedients d’inspecció, a partir dels quals es van realitzar 3.915 visites d’inspecció i control. També, durant l’any 2004, es van validar un total de 4.593 fitxes d’acceptació. En relació a les denúncies, l’any 2004 es van atendre 455 denúncies, efectuant-se 141 visites i 347 requeriments. Igualment, es van inspeccionar d’ofici 377 activitats productores de residus. El transport de residus també es controla mitjançant els fulls de seguiment, que són formalitzats per tots els agents implicats en la gestió: productors, gestors i transportistes. Durant l’any 2004 es van rebre uns 350.000 fulls de seguiment.
4.1.6. Punts forts i punts febles
En base als aspectes descrits en els apartats anteriors, a continuació s’indiquen els principals punts forts i punts febles del model de gestió de residus industrials de Catalunya vigent durant el PROGRIC.
Els principals punts forts a destacar són:
- En relació als registres, la introducció d’una eina telemàtica, el sistema documental de residus (SDR), ha permès simplificar i agilitzar els tràmits associats a la gestió de residus industrials als productors, gestors i transportistes.
- S’ha consolidat el mercat de gestors de residus industrials i, paral·lelament, s’ha aconseguit un elevat grau de compliment del model de gestió de residus industrials.
- S’ha elaborat una llista orientativa de residus originats a la indústria assimilables a residus municipals comercials que identifica aquells residus que no necessiten formalitzar una fitxa d’acceptació, el que ha permés agilitzar els tràmits administratius per determinats tipus de residus.
Els principals punts febles són:
- Les DARI no inclouen dades quantitatives relatives als nivells de minimització assolits respecte a
la generació de residus.
- Es detecten dificultats a l’hora de garantir el rigor i la homogeneïtat d’algunes de les dades incloses a les DARI degut a la informació ambigua subministrada pels productors, amb la qual cosa no es pot garantir la seva correcta comparabilitat.
- Les DARI provinents dels gestors de residus generen un efecte de comptabilitat repetida dels residus originalment generats pels productors industrials i ja considerats a les seves corresponents DARI.
- L’eficiència del model de gestió actual es veu limitada per l’adaptació incompleta del CER de l’any
2001 a la normativa catalana.
4.2. Instruments econòmics
Segons l’Agència Europea del Medi Ambient7, tot i que els instruments econòmics (impostos,
càrregues, ajuts, instruments de crèdit, permisos negociables, etc.) han guanyat presència a Europa, en especial a partir de mitjans dels anys 90, els resultats de la seva aplicació no és homogeni, de la mateixa manera que no ha estat homogènia la forma i les circumstàncies en que han estat aplicats. Tot i que en un principi es pensava que els instruments de mercat servirien, per sí sols, per assolir els objectius de protecció del medi ambient, en l’actualitat se’ls considera com un instrument útil, sempre en combinació amb d’altres mesures ambientals, com les reglamentacions, els controls o els objectius econòmics i socials, el suport tècnic o tecnològic o l’accés automàtic a la informació, entre d’altres. Tal i com succeeix amb els convenis voluntaris com a eina per assolir uns determinats nivells de protecció ambiental en aquells casos on el cost marginal és superior a la millora marginal obtinguda, l’aplicació eficaç dels instruments econòmics necessita d’unes condicions determinades i, cal no oblidar-ho, alguns són més eficaços per algunes corrents residuals que d’altres.
7
European Environment Agency, Market-based instruments for environmental policy in Europe. 2005
En alguns casos, la capacitat per introduir determinats instruments no cau dins les competències del Govern de Catalunya. Així, per exemple, si bé les sobrecàrregues impositives poden ser aprovades a nivell català (el “cèntim sanitari” dels carburants en seria un exemple) no succeeix el mateix respecte a rebaixes, desgravacions o deduccions sobre impostos estatals (la deducció sobre l’impost de societats de les inversions en protecció ambiental en seria, ara, l’exemple paradigmàtic).
Un altre aspecte gens menyspreable el constitueixen les condicions i els controls de la UE sobre qualsevol tipus d’ajut o suport que pugui infringir les normes de defensa de la competència a nivell comunitari, que poden limitar les iniciatives en aquest sentit.
En síntesi, els instruments econòmics poden agrupar-se en dos grans blocs: dissuasoris (taxes, impostos, sobrepreus, eliminació de subsidis, assegurances obligatòries, sistemes de garanties, etc.) i incentivadors (desgravacions, deduccions, ajuts, crèdits tous, amortitzacions accelerades, reducció de la tributació a productes amb etiqueta ecològica, compra verda, creació de mercats, etc.) i, a la seva vegada, cadascun d’aquests blocs poden utilitzar mecanismes d’índole diversa (financers, fiscals, drets de propietat o permisos negociables, sistemes de responsabilitat i compensació, etc.).
Cal destacar, en primer lloc, que les subvencions atorgades durant el període analitzat per a projectes de minimització, ha suposat un total de 3,9 M€. Tot i que de difícil quantificació, la inversió induïda per aquests ajuts por estimar-se en una xifra d’uns 30 M€.
Respecte a les deduccions fiscals, tot i que el paper de l’Agència ha estat el d’agent verificador i certificador de la procedència de les sol·licituds de convalidació de les inversions en protecció del medi ambient (per tal de poder aplicar les deduccions sobre l’impost de societats), cal identificar-les igualment en aquest capítol.
En aquest cas les certificacions emeses ho han estat per un valor total de 8,8 M€ en el període analitzat i en el vector residus. Aquestes certificacions indueixen una inversió total de 88 M€ (79,2M€ si s’agafa el diferencial), xifra d’una rellevància notable (la suma d’aquesta quantitat i la inversió induïda pels ajuts a la minimització, resultant en uns 110M€, és aproximadament el doble que les quantitats públiques totals, d’uns 54M€). Per aquestes deduccions fiscals no es disposa de la distribució entre els diferents eixos del PROGRIC.
D’altra banda, els cofinançaments de l’execució de DAOMS i Grups de Treball s’ha demostrat una eina útil per impulsar i dotar de contingut les activitats de difusió que s’analitzaran a l’avaluar l’Eix 1, així com per a generar inversions privades, que, moltes vegades, retrobem com a sol·licitants d’ajuts o deduccions.
Encara que els DAOMS i Grups de Treball no estudien necessàriament un únic vector de contaminació, es pot estimar en més de 130 el nombre realitzat en el període estudiat que, de forma prioritària o complementària, han identificat oportunitats per a la minimització de la generació de residus. Els sectors als que pertanyen les empreses que han realitzat DAOMs són molt diversos, destacant: tractament de superfícies, arts gràfiques, paper, adobament de la pell, tèxtil, pintura industrial, indústria agroalimentària, químic i, fins i tot, el turístic i hoteler.
A més, dins dels instruments econòmics incentivadors es poden considerar igualment les assignacions d’ajuts rebuts tant per l’ARC com per l’empresa concessionària per permetre, almenys en una primera etapa, la recollida, emmagatzematge i tractament dels olis minerals.
Poden considerar-se igualment instruments econòmics, dins de la categoria de creació de mercats o d’incentius al consum de determinats productes, moltes de les activitats del Centre Català del Reciclatge, de difícil quantificació econòmica.
Pel que fa a les assegurances obligatòries, tot i que tindran uns efectes notables amb la futura Ley de
Responsabilidad Medioambiental i el seu desplegament a Catalunya, als efectes de la present
avaluació només han estat aplicats als gestors i transportistes, com a garantia dels seus procediments de treball i per cobrir eventuals abandonaments sobtats de la seva activitat, no tenint rellevança als efectes del present estudi. No obstant, aquesta llei pot tenir efectes significatius en l’àmbit de la protecció del sòl.
En general, els instruments que s’han utilitzat han estat eficaços, si bé globalment la utilització dels instruments econòmics (tant dissuasoris com incentivadors) no ha estat una eina determinant en el desplegament del PROGRIC.
Finalment, i recordant la reflexió que feia el propi PROGRIC i que es recull en l’anàlisi del Model de Gestió, cal reobrir el debat sobre l’aplicació d’una fiscalitat eficaç sobre els residus, a la llum de les noves figures reglamentàries de la UE i de la capacitat normativa que se’n pugui disposar, per tal de fer-los jugar el paper d’impulsor dels canvis culturals i tecnològics –en complementarietat amb els instruments reglamentaris i tècnics, tal i com propugna l’Agència Europea del Medi Ambient i
l’European Topic Centre on Waste and Material Flows8- que permetin combinar la protecció ambiental