Minimització i prevenció

La minimització en la generació de residus rep diferents denominacions (minimització, reducció en origen, reducció en la font, producció més neta, etc.) que volen definir les mateixes accions, adreçades totes elles a reduir en quantitat o potencial perillositat els residus que genera una activitat, en el cas que ens ocupa, activitats econòmiques. Forma part, igualment, dels principis de la ecoeficiència i, de forma general i segons el Programa de Nacions Unides per al Medi Ambient, es considera una “estratègia” que incorpora tant tècniques i tecnologies, com canvis en la cultura productiva i empresarial.

De forma general s’accepta la divisió que fa l’Agència per al Medi Ambient dels EUA (USEPA) de les diferents vies d’aproximació a la generació de residus i emissions per part de les empreses i que es reflecteix a la Figura 23, on es destaquen aquelles accions que formen part del que es considera “minimització”.

Dins cadascuna de les divisions poden formar part diverses accions i eines complementàries (balanç de materials, ACV, etc.) i la seva efectivitat és sensible a la internalització de les externalitats mediambientals que puguin existir en cada moment, doncs la decisió de la seva implantació està associada a la viabilitat econòmica de la seva aplicació, entesa com a comparació amb les opcions de “final de canonada” (valorització externa, disposició) que puguin existir o ser acceptables.

A diferència de la resta d’opcions, la minimització actua abans que el residu hagi estat generat i afecta en gran mesura als processos productius, la qual cosa implica una certa reticència en la seva aplicació per part de les empreses i dificulta el seguiment extern de la seva implantació, llevat que es disposi d’un sistema d’indicadors eficient.

Figura 23. Gestió integrada de la contaminació.

Gestió Integrada de la Contaminació

Reducció en origen Valorització_externa Disposició

Canvi de producte Reciclatge intern Canvi de procés Substitució de matèries Bones pràctiques mediambientals Noves tecnologies Reciclatge extern Valorització energètica [Font:USEPA]

Tal i com ho fan la majoria de reglamentacions i estratègies sobre residus -en particular l’Estratègia comunitària, el Vè Programa comunitari de política i acció en matèria de medi ambient i desenvolupament sostenible o la recent Directiva 2006/12- el PROGRIC recull com a primera opció, reflectint-ho dins els seus “Principis Generals” (5), “Objectius generals” (9.1) i “Eixos d’actuació” (9.2.): “minimitzar la generació dels residus industrials quant a la quantitat i la qualitat”.

Aquesta prioritat ja quedava reflectida en el Programa de gestió dels residus especials a Catalunya (PGREC) i donà lloc, al 1994, a la creació del Centre d’Iniciatives per a la Producció Neta (CIPN) amb l’objectiu de promoure en el si de les empreses la reducció en origen dels residus i, en particular, dels residus especials.

Posteriorment (l’any 2000) el CIPN va canviar la seva denominació per la de Centre per a l’Empresa i

el Medi Ambient (CEMA) [i sota aquesta denominació serà esmentat al llarg d’aquest document].

5.1.2. Avaluació general de l’eix

5.1.2.1. La minimització dins el PROGRIC

El PROGRIC recull la minimització com la primera prioritat en la jerarquia d’opcions de gestió dels residus industrials (minimització, valorització, optimització dels sistemes de disposició) i li dedica un eix específic, amb assignació d’activitats concretes i previsió de recursos econòmics que hi seran dedicats per a impulsar la seva introducció a les empreses. Aquests recursos representen aproximadament el 12% del total.

No obstant, quan descriu les eines en que es basa l’aplicació del seu model de gestió (registres, catàleg, declaració, manual i control), no apareix cap esment específic a la minimització o les eines per promoure-la en el si de les empreses generadores de residus industrials.

Aquest fet sembla ser conseqüència de que en el moment de redactar el PROGRIC la minimització dels residus industrials, tot i els diferents marcs legals que la propugnaven, fos encara, i excepte en el cas dels residus tòxics i perillosos, una opció voluntària per la gran majoria d’empreses.

5.1.2.2. Avaluació dels resultats

El PROGRIC inclou 24 actuacions adreçades a la prevenció i minimització dels residus industrials (22 dins l’eix 1, que són les que s’analitzen en aquest capítol, 1 a l’eix 6 i 1 a l’eix 7). Les restants actuacions per a la minimització que s’inclouen als eixos 6 i 7 són repetició d’altres ja esmentades dins l’eix 1. Cal destacar que algunes de les 22 actuacions incloses a l’eix 1 són complementàries entre elles o, fins i tot, reiteratives.

La majoria de les activitats dirigides a la minimització i prevenció que preveu el PROGRIC són enunciatives, sense fixar objectius quantitatius (excepte en la previsió de mitjans econòmics) o indicadors d’assoliment, la qual cosa limita l’objectivitat de la seva avaluació.

El PROGRIC 2001-2006 va preveure una identificació de residus i sectors prioritaris a partir de la qual planificar les actuacions de minimització. Tanmateix, tot i que la proposta de mesures d’aplicació es va

elaborar, no s’ha portat a terme la implementació de les mesures prevista durant el període 2001- 2004.

De les 22 actuacions que s’esmenten a l’eix 1, 6 es consideren com assolides (27%), 10 com parcialment assolides (46%) i 6 com no assolides (27%).

Respecte la prioritat atorgada a les diferents actuacions, 5 es consideren prioritàries (veure apartat 2.5.3), el que representa un 23% del total de l’eix. D’aquestes actuacions prioritàries, 2 han estat avaluades com a assolides (un 40% de les prioritàries i un 9% del total d’actuacions de l’eix), xifra que es pot considerar modesta però que no s’allunya substancialment dels assoliments assolits en relació als altres eixos.

D’altra banda, cal analitzar també la relació entre el grau d’assoliment i els recursos que hi han estat dedicats.

Així, es pot apreciar que, en el període que s’analitza, els recursos públics dedicats a la prevenció i minimització han estat sensiblement inferiors a les previsions del PROGRIC, la qual cosa es atribuïble a: (a) unes previsions pressupostàries d’ingressos insuficients, o (b) a unes necessàries modificacions i reubicacions de recursos dins els pressupostos de l’ARC per cobrir actuacions imprevistes considerades com a més prioritàries.

Com ja ha estat comentat, per tal d’afinar els criteris d’avaluació del grau d’assoliment, donada l’absència d’indicadors, s’ha realitzat una segona valoració ponderada combinant grau d’assoliment de les actuacions amb el seu grau de prioritat. En el cas de la prevenció i minimització, els resultats d’aquesta ponderació són sensiblement similars als obtinguts considerant només el grau d’assoliment. Així, el conjunt de l’Eix 1 “prevenció i minimització en la generació de residus industrials” es pot qualificar com a moderadament assolit. Les diferents actuacions que inclou s’estructuren al voltant de 3 subeixos que s’avaluen a continuació.

5.1.2.3. Avaluació per subeixos/objectius específics

L’eix 1 s’estructura en 3 subeixos o objectius específics:

1.1. Continuar treballant en l’assessorament i la difusió de la producció neta i emfatitzar tant l’impuls de la participació de noves empreses com la consolidació de les accions iniciades en el període anterior.

1.2. Continuar les accions d’impuls de la minimització.

1.3. Dissenyar i implantar un sistema que permeti fer un seguiment de la minimització aconseguida.

El primer subeix, recull les activitats de difusió dels principis i les eines de la minimització, així com dels avantatges que pot suposar la seva incorporació com a estratègia de gestió empresarial.

Per altra banda, les activitats incloses als subeixos 1.2. i 1.3. haurien de permetre planificar i seguir l’evolució en la prevenció i la minimització. Així, inclouen instruments legals, econòmics, estadístics, etc. que permeten promoure la minimització i fer-ne el seguiment.

a) Subeix 1.1. “Continuar treballant en l’assessorament i la difusió de la producció neta i emfatitzar tant l’impuls de la participació de noves empreses com la consolidació de les accions iniciades en el període anterior”

Aquest subeix inclou les activitats d’informació, de formació, de difusió i d’assessorament, i presenta el major grau d’assoliment (71% d’activitats assolides i 29% de parcialment assolides).

Així, doncs es pot considerar assolit en el seu conjunt i descriu un escenari en el que la minimització és, bàsicament, una opció voluntària i que presenta uns avantatges que són poc coneguts per la majoria d’empreses, sent fins i tot poc reconeguts per part de molts professionals.

Tant la redacció i publicació de guies i exemples, com les activitats de diagnòstic, cursos i participació i/o organització d’activitats de difusió es poden qualificar com exitoses, però caldria fer un matís respecte a la difusió i la capacitat per arribar al major nombre d’empreses.

Aquest aspecte de la extensió de la difusió està en relació directa amb els mitjans econòmics de que s’ha disposat per fer-ho. La possibilitat d’accedir a la informació mitjançant eines telemàtiques i en especial el poder disposar de les publicacions a través de les web del CEMA, de l’Agència o del propi Departament, facilitaria l’accés a la informació de que es disposa.

b) Subeix 1.2. “Continuar les accions d’impuls de la minimització”

Respecte al subeix 1.2. amb 1 activitat assolida, 4 parcialment assolides i 3 no assolides, inclou activitats orientades a la incorporació efectiva de la minimització en les relacions entre empresa i medi ambient mitjançant instruments reglamentaris i de mercat (econòmics i no econòmics).

Aquest baix nivell d’assoliment implica la necessitat d’incorporar aquesta línia d’actuació al proper PROGRIC 2007-2012, no només per superar l’etapa voluntarista, sinó per facilitar a les empreses a adaptar-se i treure avantatges competitives d’un seguit de peces reglamentàries que van des de la plena aplicació de la Llei IIAA a les directrius de la recentment aprovada Directiva 2006/12, de residus. Algunes de les activitats no assolides mereixen un comentari específic:

• Actuació núm.12: Instauració de premis i reconeixements. Aquesta actuació es pot considerar secundària i el seu no assoliment no resulta significatiu.

• Actuació núm.14: Incloure entre els elements d’avaluació per a les contractacions públiques, a més de les certificacions ISO14000 i EMAS, els resultats en minimització.

Tal com està redactada, aquesta actuació no és assolible en l’actualitat. La incorporació de la “compra verda” a les contractacions públiques segueix sent un tema a resoldre. Més encara quan el que proposa aquesta actuació és incloure, com un dels elements de valoració d’una oferta, un fet, la minimització, que no disposa de mecanismes oficials de reconeixement i certificació.

• Actuació núm.15: Impulsar que la declaració de residus industrials inclogui instruments de mesura de la reducció i valorització de residus, per facilitar-ne el compromís de compliment.

La manca d’indicadors i la necessitat d’arbitrar que les declaracions de residus siguin una font fiable d’informació són aspectes que han estat tractats repetidament al llarg d’aquesta avaluació i que es traslladen a les recomanacions d’incorporació necessària al nou PROGRIC 2007-2012. Entre les activitats parcialment assolides dins d’aquest subeix, cal destacar el fet que les deduccions fiscals per inversions en actius mediambientals (que formarien part de l’Actuació núm. 9) no prioritzen la prevenció de la contaminació, per la qual cosa aquest instrument que podria ser de més utilitat,

queda limitat. Tot i que es tracta d’una competència estatal (Impost de Societats), se’n fa esment per eventuals propostes a fer des de Catalunya.

c) Subeix 1.3. “Dissenyar i implantar un sistema que permeti fer un seguiment de la minimització aconseguida”

Cap de les actuacions es pot considerar totalment assolida: 4 (57%) es qualifiquen com parcialment assolides i 3 (43%) com no assolides.

Aquestes activitats es poden dividir en dos grans blocs: les que atenen a la creació de mecanismes de seguiment (activitats núm.16, 17, 20) i les que contemplen el seguiment d’actuacions o efectivitat d’instruments ja en funcionament (activitats núm.18, 19, 21).

Respecte les primeres ja s’ha realitzat un seguit de consideracions sobre la necessitat de disposar d’indicadors de minimització, que s’han traslladat a les conclusions i recomanacions d’aquest capítol. En relació al seguiment de la minimització aconseguida en els projectes subvencionats o dels DAOMs cofinançats (les núm.18 i 19) i dels projectes de minimització presentats com a conseqüència de

l’aplicació de las disposicions del RD 952/19979 (núm.21), la possible explicació sobre la manca

d’assoliment es pot trobar en:

• Ajuts: S’ha fet el seguiment administratiu, però ha mancat el seguiment tècnic.

• DAOMs: La pròpia concepció dels DAOMs com a instrument d’ajuda a la decisió empresarial i la voluntarietat per part de les empreses que els han realitzat, limita el control sobre l’aplicació de les oportunitats identificades.

• Projectes de minimització: la pròpia indefinició de l’abast dels estudis i l’absència d’instruments sancionadors previstos en cas d’incompliment dificulten el seguiment.

5.1.3. Assignació econòmica

Tal i com ja ha estat comentat, les quantitats d’origen públic previstes per a la realització de les activitats de l’Eix 1 del PROGRIC en el període avaluat eren de 10.878.319 €, representant l’11,9% del total del Programa.

Tot i que les quantitats efectivament assignades durant el període 2001-2004 (5.952.031€) han estat sensiblement inferiors a les previstes, en concret un 54,7%, la seva participació dins el conjunt del Programa (11,4%) es va mantenir en un percentatge similar al previst.

D’aquesta anàlisi resulta evident que el proper Programa hauria de considerar l’assignació d’una major partida pressupostària per aquest eix, així com enfortir els recursos humans per impulsar la supervisió de les actuacions des de la pròpia Agència de Residus.

9

modifica el Reglament per a l’Execució de la Llei 20/1986, Bàsica de Residus Tòxics i Perillosos (Reial Decret 833/1988), obliga els productors de residus tòxics i perillosos a presentar estudis de minimització per aquests tipus de residus cada 4 anys.

5.1.4. Conclusions

• En el seu conjunt, i si es consideren els mitjans econòmics públics que hi han estat dedicats, el resultat del PROGRIC en relació a l’Eix 1 es por considerar moderadament assolit.

• La minimització no està encara integrada en el teixit empresarial com una estratègia de gestió ambiental.

- L’assoliment de les actuacions (de forma total o parcial), representa el 72% del total d’activitats

proposades. Aquests resultats es poden considerar com a acceptables si es considera els mitjans dedicats, sensiblement inferiors als previstos.

- Destaca l’elevat grau d’assoliment de les activitats al voltant de la difusió dels conceptes, les

tècniques i els avantatges que pot representar la implantació d’estratègies de minimització, encara que manca una difusió efectiva en el conjunt del teixit empresarial.

- En sentit contrari, els resultats de les activitats incloses als subeixos 1.2. i 1.3. (que atenen

principalment a dotar al sistema de les eines de base per a impulsar la minimització i fer-ne el seguiment) es poden qualificar com d’assoliment limitat, sense cap actuació que es pugui considerar assolida totalment i un baix nombre de parcialment assolides.

• El PROGRIC no fixa objectius quantitatius de minimització, ni de forma general ni com a resultat de les accions concretes.

• Tot i que s’ha realitzat una proposta de mesures d’aplicació per fomentar la minimització dels residus industrials a partir de la identificació dels corrents residuals prioritaris, aquestes mesures no s’han implantat de forma sistemàtica en els terminis previstos.

• No existeixen indicadors que permetin avaluar l’evolució de la minimització d’una forma simple i fiable.

• El nombre d’activitats de minimització proposades al PROGRIC és excessiu. Moltes de les activitats són, en definitiva, redundants o en formen part d’una mateixa línia d’actuació.

• Dins de les accions dutes a terme, els DAOMs (Diagnòstics Ambientals Orientats a la Minimització), la publicació de Guies de minimització de determinats sectors i corrents residuals, així com la publicació d’exemples reals d’empreses catalanes, es consideren positives.

- Respecte als DAOMs, seria recomanable restringir-los a aquells sectors o corrents

residuals que es considerin prioritaris dins el nou PROGRIC 2007-2012.

- En relació a les publicacions, caldria millorar els mitjans per a la seva distribució per tal que