Derecho Comparado
LAS BASES Y EL ESTATUTO PRESIDENCIAL EN LA CONSTITUCIÓN CHILENA
por MIGUEL ANGEL FERNÁNDEZ GONZÁLEZ*
SUMARIO: I. Introducción. II. Constituciones de 1833 y de 1925. 1. Opinión de Alberdi. 2. Evolución institucional.III. Constitución de 1980. 1. Espíritu. 2. Estatuto. IV. Evaluación.
I. Introducción
Comienzo manifestando mi agradecimiento al Dr. Olsen A. Ghirardi, presidente de la Academia Nacional de Derecho y Ciencias Sociales de Córdoba, por la invitación que nos ha formulado para participar en este Libro Homenaje a Juan Bautista Alberdi, en el sesquicentenario de sus Bases.
La oportunidad resulta propicia, atendido los años que Alberdi vivió en Chile y el conocimiento que tuvo de la Constitución de 1833, para referirse a los principales comentarios
contenidos en las Bases, respecto de la regulación dispuesta en aquella Constitución en relación con el Poder Ejecutivo. Asimismo, interesante es advertir cómo aquella opinión mantuvo su valor más allá de la vigencia de aquella Constitución, bajo la Carta Fundamental dictada en 1925; y, por fin, contrastarla con la Constitución actualmente vigente en Chile, desde 1980, con la finalidad de efectuar una evaluación.
II. Constituciones de 1833 y de 1925
1. Opinión de Alberdi
El inspirador del sistema político estructurado en la Constitución de 1833, Diego Portales, manifestaba a propósito del gobierno que: «La República es el sistema que hay que adoptar; ¿pero sabe cómo yo la entiendo para estos países? Un gobierno fuerte, centralizador, cuyos hombres sean verdaderos modelos de virtud y patriotismo, y así enderezar a los ciudadanos por el camino del orden y de virtudes»1.
Aquella forma de concebir el gobierno suele ser rescatada como la más acertada para los tiempos que se vivían a comienzos de la República independiente: «La concepción portaliana de un Ejecutivo fuerte y poderoso
se impone en la Constitución de 1833. Ella respondió a lo que era nuestra realidad. Tuvo el inmenso mérito de interpretar lo que el país quería para nacer, consolidarse y progresar»2.
La bondad del sistema portaliano fue destacada por Juan Bautista Alberdi en sus Bases: «Chile ha hecho ver que entre la falta absoluta de gobierno y el gobierno dictatorial hay un gobierno regular posible; y es el de un presidente constitucional que pueda asumir las facultades de un rey en el instante que la anarquía le desobedece como presidente republicano.
Yo no vacilaría en asegurar que de la constitución del poder ejecutivo, especialmente, depende la suerte de los Estados de la América del Sur.
Dad al poder ejecutivo todo el poder posible, pero dádselo por medio de una constitución» 3.
2. Evolución institucional 4
La misma concepción y por ello la opinión de Alberdi mantuvo plena vigencia una vez fenecida la Constitución de 1833, fue la que motivó el diseño, organización y atribuciones del gobierno en la Constitución que se dictaría en 1925. Efectivamente, tras un período de convulsión política y social vivido a fines del siglo XIX y comienzos del siglo XX, quien llegaría a ser presidente de la República en 1920y, al mismo tiempo, principal inspirador de la
Constitución de 1925, manifestaba que: «Vivimos desde hace años en medio de la anarquía y del desgobierno. Toda clase de angustias y de dificultades obstaculizan la marcha próspera de las actividades en esta patria, tan cara a todos nosotros. El país desea, exige un Gobierno sólido y fuerte, con rumbos definidos, orientados sobre la base de una política netamente nacional»5.
El espíritu de un gobierno fuerte, en palabras de Portales, o de un gobierno regular posible, como lo calificaba Alberdi, fue mantenido y acrecentado a lo largo del siglo XX, lo cual quedó de manifiesto en la pretensión permanente de los presidentes de la República, entre 1925 y 1973, por obtener mayores potestades y desligarse, cada vez más, de controles y contrapesos. Aquel fue el espíritu y objetivo reiterado de varias de las reformas constitucionales introducidas a la Carta Fundamental de 1925: «Las reformas introducidas a la Constitución de 1925 reflejan la convicción de los gobernantes y dirigentes de partidos políticos que los problemas que aquejaban al régimen político chileno podían resolverse aumentando las atribuciones del Presidente de la República en desmedro del Congreso Nacional, especialmente en los aspectos económicos, financieros y sociales»6.
En efecto, una somera y esquemática revisión de las reformas introducidas a la Constitución de 1925 permite confirmarcuanto viene siendo explicado:
«La (primera) reforma 7 persiguió tres objetivos básicos:
Disminuir el ámbito de la libertad de iniciativa legislativa confiada a los parlamentarios y entregar a la exclusividad del Presidente de la República las proposiciones de ley en materias de alteración de la división política o administrativa, creación de nuevos servicios públicos o empleos rentados y concesión o aumento de sueldos y gratificaciones al personal de la Administración Pública.
a) Dar jerarquía constitucional a la Contraloría General de la República
b) Extirpar la extendida corruptela de permitir al Presidente de la República el giro de gastos no amparados por autorización legal, sustituyéndolo por la facultad que se le otorgó de
que, en determinadas situaciones y cumpliendo ciertos requisitos, pudiera decretar pagos no autorizados por ley y hasta por el 2% del presupuesto de gastos aprobados.
La cuarta reforma 8fue propuesta por Jorge Alessandri a fin de llevar a ejecución la Ley Nº 15.020, de 27 de noviembre de 1962, que declaraba de utilidad pública, y por lo tanto expropiables, los predios que se necesitaran para realizar la Reforma Agraria
El propósito de la quinta reforma 9 fue, a su vez, hacer posible la ejecución del plan del presidente Frei tendiente a efectuar una reforma agraria mucho más extensa e intensa que la dispuesta con anterioridad
La séptima reforma 10 (se extendió a las siguientes materias):
b) Facilitar la salida del presidente de la República y de los ministros de Estado fuera del territorio nacional
c) Permitir al presidente dictar decretos con fuerza de ley, previa delegación de facultades por el legislador
d) Entregar a la exclusividad del presidente de la República la iniciativa legal en materia económica y social
f) Crear un Tribunal Constitucional
g) Permitir al presidente de la República, en materia de reforma constitucional, consultar a los ciudadanos en plebiscito» 11.
La línea progresiva en orden a aumentar las potestades presidenciales, en todo caso, se vio alterada por la reforma constitucional introducida en 1971 12, denominada Estatuto de Garantías Constitucionales, convenido entre la Democracia Cristiana y Salvador Allende, candidato de la Unidad Popular, como condición para que el Congreso Pleno lo ratificara como presidente de la República 13.
Con todo y a pesar de la progresión en el aumento de potestades en el presidente de la República y la morigeración, desfiguración o, incluso, desaparición de los controles, subsistió, permanentemente, el clamor
presidencial por aumentar aquellas y disminuir éstos: «¿Cómo teniendo poder el presidente de la República, los presidentes de los últimos períodos anteriores al 11 de septiembre de 1973, en sus Mensajes al Congreso Pleno y en declaraciones a la opinión pública, se quejaban de que no habían podido gobernar ?» 14.
III. Constitución de 1980
1. Espíritu
No cabe duda que aquel progresivo aumento en las potestades presidenciales, a la par que la desarticulación de los controles a que podía verse sometido, alcanza su punto culminante con la Constitución de 1980, llegando incluso a facultarse al presidente de la República, en su texto original, para disolver la Cámara de Diputados 15: «La idea implícita en la Constitución de 1980 era que el presidente de la República no tuviera contrapesos de poder democráticos, sino que ellos estuvieran en las Fuerzas Armadas y en el Poder Judicial, esto es, en órganos burocráticos que, como es obvio, no son -ni deben ser- generados por la voluntad popular.
Los órganos políticos a través de los cuales el poder militar y el Poder Judicial ejercitaban su enorme influencia eran el Tribunal Constitucional y el Consejo de Seguridad Nacional En contraste con esta enorme influencia y como prueba de la muy desmejorada posición del Parlamento, este último, el órgano de representación popular por excelencia, tenía derecho a un representante en el Consejo de Seguridad Nacional -el presidente del Senado- y a designar por mayoría absoluta de los miembros en ejercicio del Senado a un abogado, que no podía ser parlamentario, para que se desempeñara como miembro del Tribunal Constitucional. El Consejo de Seguridad Nacional y el Poder Judicial, en cambio, tenían derecho a nombrar a cuatro y tres miembros del Senado, respectivamente, vale decir, en conjunto algo más del 25 por ciento del total de senadores democráticamente electos
Para completar esta arquitectura constitucional, el articulado permanente de la Carta de 1980 aseguraba esta destrucción del principio de control civil, creando un poder militar semiautónomo respecto del sistema político. En efecto, la Constitución establecía que los comandantes en Jefe de las tres ramas de la Defensa Nacional y el general director de Carabineros serían designados por el Presidente de la República de entre los cinco oficiales generales de mayor antigüedad, «durarán cuatro años en sus funciones, no podrán ser nombrados para un nuevo período y gozarán de inamovilidad en su cargo». De esta manera,
los jefes militares podían, eventualmente, proponer y aprobar «representaciones» a las más variadas autoridades, incluidos el presidente, sus ministros y el Congreso, sobre «hechos, actos o materias» de orden político contingente, sin que el jefe de Estado pudiera removerlos de sus cargos»16.
Aquella percepción acerca del poder presidencial en la actual Carta Fundamental no desaparece, aunque pueda mitigarse, con posterioridad a las reformas que se le han introducido a la Constitución: «La ecuación o fórmula política de la nueva Carta Fundamental consiste en vigorizar las potestades del Presidente de la República, tanto en el Gobierno Interior como en la Administración Pública, Central o Descentralizada; en disminuir las atribuciones colegisladoras y las exclusivas de cada rama del Congreso; y en erigir controles técnicos más eficaces sobre el desempeño de las facultades por el Primer Mandatario o privarlo de algunas de sus atribuciones. Aquí surgen, v. gr., la Potestad Monetaria y cambiaria del Banco Central Autónomo, la Corte Suprema, el Tribunal Constitucional y el Consejo de Seguridad Nacional.
Sorprendentemente, empero, no descubrimos órganos y procedimientos, únicamente democráticos, que se caractericen por ser novedosos, expeditos y eficientes, es decir,
proporcionados o simétricos a tal incremento de potestades presidenciales. Tal sería el caso de una regionalización integral y de municipios efectivamente autónomos, dispersándose así, funcional y territorialmente, el Poder hoy centralizado, más que en nadie, en el Primer Mandatario» 17.
Mayor sorpresa aún se advierte cuando las palabras pronun-ciadas por Diego Portales en 1833 o por Arturo Alessandri en 1920 se repiten, en su espíritu y queja, por quien ocupó la primera magistratura en la segunda parte de la década de los ’90: «El Poder Ejecutivo requiere, simultáneamente, de un fortalecimiento de sus atribuciones
de decisión y de una flexibilización de sus capacidades operativas. Observando la tendencia de estas últimas décadas, nos encontramos con una evolución distante de esta propuesta, e incluso contraria a ella. A menudo,
los presidentes se ven obstaculizados en la ejecución de sus programas, al ser impedido de tomar decisiones por redes de disposiciones legales y administrativas anacrónicas y superpuestas, cuya reforma o derogación tomaría tanto tiempo como los mandatos presi-denciales mismos. En verdad, cuando se habla de Reforma del Estado,
es-tas materias debieran lograr principal atención, pues de ellas deriva gran parte de la ineficiencia e ineficacia del funcionamiento público» 18.
2. Estatuto
Un panorama de la regulación dispuesta por la Constitución de 1980 respecto del presidente de la República exige revisar someramente, su naturaleza, función, deberes, prohibiciones, elección, subrogación y reemplazo y, enseguida, resumir sus principales atribuciones constitucionales para advertir cómo ellas se caracterizan por hacer del presidente de la República un órgano omnipresente, ya que las potestades que le han sido conferidas abarcan, prácticamente, la totalidad de asuntos relevantes normados por la Constitución.
A. Naturaleza, función, deberes, prohibiciones, elección, subrogación y reemplazo
El presidente de la República, conforme al art. 24 de la Constitución es el jefe del Estado y del Gobierno, extendiéndose su autoridad a todo cuanto tiene por objeto la conservación del orden público en el interior y la seguridad externa de la República, de acuerdo con la Constitución y las leyes.
Para ser elegido presidente de la República, el art. 25 inc. 1, requiere que el postulante haya nacido en el territorio de Chile, que tenga cumplidos cuarenta años de edad, y que posea las demás calidades necesarias para
ser ciudadano con derecho a sufragio. Conforme al art. 25 inc. 2, dura en el ejercicio de sus funciones el término de 6 años y no puede ser reelegido para el período siguiente.
Entre sus deberes, el art. 24 inc. 2 ya referido lo obliga a conservar el orden público interior y la seguridad exterior de la República;el inc. 3 del mismo artículo dispone quedebe
dar, a lo menos una vez al año, cuenta al país del estado administrativo y político de la Nación, conforme; el art. 25 inc. 4, en tercer lugar, le impone comunicar al Senado, con la debida anticipación, su decisión de ausentarse del territorio nacional y los motivos que la justifican, pero no se requiere, salvo que se ausente por más de treinta días o en los últimos noventa de su mandato, que el Senado lo autorice; y, finalmente, para asumir el cargo de presidente de la República, se le impone la obligación de prestar juramento o promesa, al tenor del art. 27 inc. 4.
Asimismo, la Constitución impone algunas escasas prohibiciones al presidente de la República. Así y tal como ya se adelantó, el jefe del Estado no puede salir del territorio nacional por más de treinta días ni en los últimos noventa días de su período, sin acuerdo del Senado; y, según también se dijo, no puede postular a la reelección, en el período inmediatamente siguiente al suyo.
En cuanto a la elección del presidente de la República, ésta se realiza, conforme al art. 26 inc. 1, es elegido en votación directa, por la mayoría absoluta de los sufragios válidamente emitidos y en un sistema a dos vueltas, correspondiendo su calificación, según el art. 27 inc. 1, al Tribunal Calificador de Elecciones.
En cuanto a la subrogación del presidente en ejercicio, corresponde, según señala el art. 29 inc. 1, con el título de vicepresidente de la República, el ministro titular a quien corresponda de acuerdo con el orden de precedencia legal y, a falta de todos ellos, le subrogarán sucesivamente el Presidente del Senado, el presidente de la Corte Suprema y el presidente de la Cámara de Diputados.
En cambio, si lo que se produce es la vacancia en el cargo de presidente de la República, el
art. 29 inc. 2, señala que mientras ella se provee, se producirá la subrogación como si fuera un impedimento temporal, y se elegirá un sucesor en conformidad a las reglas siguientes:
Primero, si la vacancia se produjo faltando menos de dos años para la próxima elección general de parlamentarios, entonces, el presidente de la República será elegido por el Congreso Pleno y durará en el cargo hasta noventa días después de esa elección general. Juntamente con esta elección general, agrega la norma, se efectuará una nueva elección presidencial; y
Segundo, si la vacancia se produjo faltando dos o más para la próxima elección general de parlamentarios, el vicepresidente, dentro de los diez primeros días de su mandato, convocará a los ciudadanos a elección presidencial. El presidente que resulte elegido asumirá su cargo el décimo día después de su proclamación y
durará en él hasta noventa días después de la segunda elección general de parlamentarios que se verifique durante su mandato. En esta elección general se hará también una nueva elección presidencial.
B. Atribuciones
El art. 24 inc. 2 consagra la atribución base o genérica del presidente de la República, al señalar que su autoridad se extiende a todo cuanto tenga por objeto la conservación del orden público en el interior y la seguridad externa de la República, pero de acuerdo con la Constitución y las leyes. Aquella atribución genérica se específica en diversas atribuciones precisas, unas dispersas a lo largo del Código Político y otras reunidas en el art. 32.
Entre las primeras, o sea, las que no aparecen sistematizadas en el art. 32, pueden mencionarse la de otorgar la carta de nacionalización -art. 10º Nº 4º-; privar de la nacionalidad chilena en caso de prestación de servicios, durante una guerra exterior, a enemigos de Chile o de sus aliados -art. 11 Nº 2º- o por cancelación de la carta de nacionalización -art. 11 Nº 4º-; arrestar personas durante el estado de sitio -art. 19 Nº 7º letra c en relación con el art. 41 Nº 2º-;
el otorgamiento de contratos especiales de operación y de concesiones mineras - art. 19 Nº 24º inc. 10-; disponer el término de esos contratos y concesiones cuando se trate de yacimientos en zonas declaradas de importancia para la seguridad nacional -art. 19 Nº 24º inc. 10-; y, conforme al art. 95, integrar y presidir el Consejo de Seguridad Nacional.
Por su parte, en el art. 32 se encuentran las atribuciones que el Poder Constituyente denomina especiales, siendo su característica más notable que ellas abarcan, prácticamente, todos los ámbitos de la vida nacional, pues se hallan en dicho precepto atribuciones normativas -Nros 1º, 2º, 4º, 8º y 17-; políticas en el orden interno -Nº
7º- y en el orden internacional -Nros 10º y 17º-; nombramientos y designaciones -Nros 6º, 9º, 10º, 12º, 14º y 18º-;
otras atribuciones vinculadas con la función jurisdiccional -Nros 14º, 15º y 16º-; con las fuerzas dependientes del
Ministerio de Defensa Nacional -Nros 18º, 19º, 20º y 21º-; y en los numerales 13º y 22º, atribuciones en materia económica.
Más concretamente, en el art. 32 se consignan como atribuciones especiales del presidente de la República:
1) Concurrir a la formación de las leyes con arreglo a la Constitución, sancionarlas y promulgarlas;
2) Convocar al Congreso a Legislatura Extraordinaria y clausurarla;
3) Dictar, previa delegación de facultades del Congreso, decretos con fuerza de ley sobre las materias que señala la Constitución;
4) Convocar a plebiscito, en los casos del art. 117, esto es, cuando, en el contexto de un proyecto de reforma constitucional,el presidente rechaza totalmente el proyecto aprobado por el Congreso y éste insiste, en su totalidad, por las dos terceras partes de los miembros en
ejercicio de cada Cámara, facultándose al presidente para promulgar el proyecto o consultar a la ciudadanía mediante plebiscito; y cuando el presidente rechaza parcialmente un proyecto aprobado por el Congreso y éste insiste por los dos tercios de sus miembros en ejercicio, pudiendo elpresidente promulgar lo insistido o convocar a plebiscito;
5) Designar, de conformidad con el art. 45 de la Constitución, a dos integrantes del Senado, un ex Ministro de Estado que halla ejercido el cargo por más de dos años continuos, en
un período presidencial distinto de aquél que corresponde al Presidente que lo esta designando y
un ex rector de universidad estatal o reconocida por el Estado que haya desempeñado el cargo por un período no inferior a dos años continuos;
6) Declarar los estados de excepción constitucional, en los casos y formas que se señalen en la Constitución;
7) Ejercer la potestad reglamentaria autónoma o extendida en las materias que no sean propias del dominio legal y la subordinada o de ejecución, en virtud de la cual le corresponde dictar los reglamentos, decretos e instrucciones que crea convenientes para la ejecución de las leyes;
8) Nombrar y remover a su voluntad a los ministros de Estado, subsecretarios, intendentes y gobernadores; y designar a los embajadores, ministros diplomáticos y a los representantes ante organismos internacionales, todos los cuales son de la confianza exclusiva del Presidente de la República;
9) Nombrar al Contralor Generalde la República con acuerdo del Senado;
10) Nombrar y remover a los funcionarios que la ley denomina como de su exclusiva