C RÓNICA DE UN AUTOENGAÑO

La muerte de entre 700 y 900 personas el 19 de abril de 2015 en uno de los mayores naufragios de la historia reciente del Mediterráneo supuso el detonante para la aprobación de la Agenda Europea de Migración. La Agenda se estructu- ra en cuatro objetivos: reducir los incentivos a la migración irregular; gestión de las fronteras: salvar vidas y proteger las fronteras exteriores; el deber de protec- ción que incumbe a Europa: una política común de asilo sólida; una nueva polí- tica de migración legal. A partir de cada uno de estos «pilares», como los deno- mina la Agenda, la Comisión ha venido elaborando diversas propuestas a lo largo de 2016 que intentaremos ordenar cronológicamente con la ayuda del Boletín Europa en Breve que edita quincenalmente la delegación en Bruselas del Consejo General de la Abogacía.

No vamos a insistir en la idea que exponíamos al inicio. Lo que aquí se recoge es la representación de un autoengaño dirigido a configurar un derecho de pro- tección internacional desde la distancia. La idea ciertamente no es nueva. Ya en 2003 Tony Blair lanzó la propuesta de externalizar los procedimientos de asilo mediante la creación de centros de tránsito instalados en las fronteras de la Unión Europea, denominados centros «offshore. En 2004 hubo otra iniciativa similar de Italia y Alemania de crear «centros portales cerrados» en África del Norte. El acuerdo firmado con Turquía en marzo del pasado año y la muy reciente pro- puesta de acuerdos con Libia y Níger hacen realidad lo que antes fue desechado una vez desaparecidos los últimos escrúpulos humanitarios que les quedan a los gobiernos de la Unión Europea.

Enero. Al hilo de la propuesta para hacer uso de los sistemas de intercambio de información de la UE, a efectos de incluir las decisiones de retorno y las prohibiciones de entrada incluida en la Agenda, la Comisión Europea pide dota- ción para que las agencias de retorno de los Estados miembros tengan los recur- sos necesarios para desempeñar su función. En este mismo comunicado insta a los Estados miembros a aplicar rápidamente el Plan de Acción de la UE en materia de retorno propuesto por la Comisión y avalado por los Estados miem- bros en octubre de 2015 en el Consejo de Justicia y Asuntos de Interior.

Febrero. Los Jefes de Estado y de Gobierno de los 28 se reunían en Bruselas para discutir la hipotética salida del Reino Unido de la Unión Europea. Respec- to a la «crisis migratoria» se fijan como objetivos obtener la afluencia de llega-

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das, proteger fronteras exteriores, reducir la migración ilegal y salvaguardar la integridad del espacio Schengen. Igualmente, saluda la decisión de la OTAN de prestar asistencia en la realización de operaciones de reconocimiento, segui- miento y vigilancia del cruce ilegal de fronteras en el mar Egeo. El Consejo Europeo acoge con satisfacción el acuerdo alcanzado sobre el Mecanismo para Turquía en favor de los refugiados y pide a la Comisión y a los Estados miem- bros que lleven a cabo los proyectos prioritarios con prontitud. Las propuestas acordadas se sitúan claramente en el segundo círculo que comentaba Petra Bendel: control de flujos, externalización de fronteras.

Marzo. Los Jefes de Estado y de Gobierno de la UE se reúnen con el Primer Ministro turco, Davutoðlu, para abordar la situación migratoria. Turquía confir- ma su compromiso de aplicar el acuerdo bilateral de readmisión firmado con Grecia para aceptar el rápido retorno de todos las personas migrantes que no estén necesitadas de protección internacional, que crucen de Turquía a Grecia, y readmitir a todos las personas migrantes en situación irregular interceptadas en aguas turcas. El acuerdo detalla las siguientes actuaciones:

• Retornar a todas las nuevas personas migrantes en situación irregular que pasen de Turquía a las islas griegas, haciéndose la UE cargo de los costes;

• Reasentar, por cada proveniente de Siria readmitida por Turquía desde las islas griegas, a otra con ciudadanía siria desde Turquía en los Estados miembros de la UE, en el marco de los compromisos vigentes;

• Acelerar la ejecución de la hoja de ruta para la liberalización de los visados con todos los Estados miembros con vistas a la eliminación de la exigencia de visado para la ciudadanía turca a más tardar a finales de junio de 2016;

• Agilizar el desembolso de los 3.000 millones de euros inicialmente asigna- dos para garantizar la financiación de un primer conjunto de proyectos antes de finales de marzo y decidir sobre una financiación adicional para el Mecanismo para las personas refugiadas en favor de las provenientes de Siria;

• Preparar lo antes posible la decisión relativa a la apertura de nuevos capítu- los en las negociaciones de adhesión, basándose en las Conclusiones del Conse- jo Europeo de octubre de 2015;

• Trabajar con Turquía en cualquier empeño común para mejorar las condi- ciones humanitarias en el interior de Siria que permita a la población local y a las personas refugiadas vivir en zonas más seguras.

El acuerdo se firmaba el 18 de marzo. Casi un año después, el 28 de febrero de 2017, el tribunal de Justicia de la Unión Europea se pronunciaba sobre tres recursos presentados contra este acuerdo. En una sorprendente decisión se de- clara incompetente para resolver los recursos alegando que la Declaración UE- Turquía no es un tratado de la Unión y por tanto no es una norma que pueda ser

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impugnada. Sin valorar la naturaleza jurídica o política del acuerdo, el Tribunal asume como propios los argumentos del Consejo Europeo, llegando a admitir que las expresiones «UE» y «miembros del Consejo Europeo» no se refieren, en fin, a la UE o los miembros del Consejo Europeo, sino a los Estados Miembros de la UE. Y ello a pesar de que tanto el Presidente de la Comisión como el del Consejo Europeo se hallaban presentes en las reuniones previas al acuerdo.

Abril. La Comisión Europea pone en marcha el proceso de reforma del Siste- ma Europeo Común de Asilo (SECA), presentando opciones para un sistema equitativo y sostenible de distribución de quienes solicitan asilo entre los Esta- dos miembros, una mayor armonización de los procedimientos y normas de asilo con el fin de crear condiciones equitativas en toda Europa y, de esta mane- ra, reducir los factores de atracción fomentando medidas para disminuir los movimientos secundarios irregulares, y un refuerzo del mandato de la Oficina Europea de Apoyo al Asilo (EASO). Al mismo tiempo, la Comisión va a esta- blecer medidas para garantizar unas vías seguras y bien gestionadas de migra- ción legal hacia Europa.

Esta Reforma, presentada como una Comunicación, es completada con una serie de propuestas concretas en cinco ámbitos: creación de un sistema equitati- vo y sostenible para determinar el Estado miembro responsable de las personas solicitantes de asilo, conseguir una mayor convergencia y reducir el «asilo a la carta», prevención de los movimientos secundarios dentro de la UE, un nuevo mandato para la agencia de asilo de la UE y consolidación del sistema Eurodac. A finales de 2016, las propuestas normativas presentadas en el marco de la reforma del SECA eran las siguientes:

Propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo por el que se establecen los criterios y mecanismos de determinación del Estado miembro responsable del examen de una solicitud de protección internacional presentada en uno de los Estados miembros por un nacional de un tercer país o un apátrida. Propuesta de Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo por la que se aprueban normas para la acogida de los solicitantes de protección internacional. Propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo por el que se establecen normas relativas a los requisitos para el reconocimiento de naciona- les de terceros países o apátridas como beneficiarios de protección internacio- nal, a un estatuto uniforme para los refugiados o para las personas con derecho a protección subsidiaria y al contenido de la protección concedida y por el que se modifica la Directiva 2003/109/CE del Consejo, de 25 de noviembre de 2003, relativa al estatuto de los nacionales de terceros países residentes de larga duración. Propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo por el que se establece un procedimiento común en materia de protección internacional en la Unión y se deroga la Directiva 2013/32/UE.

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Propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo por el que se establece un Marco de Reasentamiento de la Unión y se modifica el Reglamen- to (UE) nº 516/2014 del Parlamento Europeo y del Consejo.

Propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo relativo a la Agencia de Asilo de la Unión Europea y por el que se deroga el Reglamento (UE) nº 439/2010

Propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo relativo a la creación del sistema EURODAC para la comparación de las impresiones dactilares para la aplicación efectiva del [Reglamento (UE) nº 604/2013, por el que se establecen los criterios y mecanismos de determinación del Estado miem- bro responsable del examen de una solicitud de protección internacional pre- sentada en uno de los Estados miembros por un nacional de un tercer país o un apátrida] y de la identificación de un nacional de un tercer país o un apátrida en situación ilegal, y a las solicitudes de comparación con los datos de Eurodac presentadas por los servicios de seguridad de los Estados miembros y Europol a efectos de aplicación de la ley.

Resulta difícil resumir esta reforma. Para un análisis detallado de la propuesta nos remitimos al Informe de CEAR sobre esta materia que, en una versión redu- cida de este informe, destaca cinco puntos críticos:

• Rebaja en la garantía de los derechos de las personas solicitantes de asilo y refugiadas: se limita el derecho de asistencia jurídica gratuita; merma de garan- tías en los procedimientos acelerados y fronterizos; se excluye el acceso al mer- cado laboral a las personas solicitantes de protección internacional sometidas a procedimientos acelerados

• Desprotección de las personas merecedoras de protección internacional en situación de especial vulnerabilidad: las personas en situación de especial vul- nerabilidad quedan expuestas a la aplicación de procedimientos acelerados; se contempla la aplicación de los procedimientos acelerado y fronterizo a menores no acompañados; se reduce el ámbito de aplicación de la determinación del interés superior del menor.

• Penalización de movimientos secundarios: eliminación del cese de respon- sabilidad doce meses después de la fecha en que se produjo el cruce de manera irregular por frontera no habilitada; eliminación del cese de responsabilidad cuando el solicitante salga de manera voluntaria de la UE más de tres meses o haya sido expulsado; se incluyen sanciones en caso de abandono del Estado miembro responsable.

• Aplicación de conceptos y criterios restrictivos: Se incluye la aplicación automática de los conceptos de tercer país seguro, primer país de asilo y país de origen seguro y del concepto jurídico indeterminado de «peligro para la seguri- dad». La aplicación del concepto de país de origen seguro tiene importantes

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implicaciones prácticas, como la posibilidad de aplicar a estas solicitudes el procedimiento acelerado.

• Barreras en la Acogida: en la propuesta de Directiva de acogida el concepto «miembros de familia», se amplía a la familia creada después de la salida del país de origen, pero antes de entrar en el de acogida. No se ha añadido a otros miembros de la familia, como los hermanos, que en relación a la acogida pue- den ser relevantes y están ya contemplados en la propuesta de Reglamento de Dublín.

Septiembre. Los jefes de Estado o de Gobierno de los 27 se reunían en Bratislava, bajo Presidencia eslovaca para volver a reiterar la importancia de asegurar las fronteras exteriores de la UE y combatir la amenaza terrorista en Europa y fuera de ella. «Estamos en una situación crítica. Debemos demostrar que podemos mejorar». Eran las palabras de Ángela Merkel al comienzo de la cumbre. Una manera de «mejorar» se plasma en uno de los puntos acordados en la llamada Hoja de Ruta de Bratislava: pactos sobre migración para la coopera- ción y el diálogo con terceros países con objeto de reducir los flujos de migra- ción ilegal y aumentar las tasas de retorno de migrantes

Octubre. La Comisión Europea informa sobre los progresos registrados en los programas de reubicación y reasentamiento de la UE y en la aplicación de la Declaración UE-Turquía. También daba cuenta sobre los controles fronterizos temporales aplicados en las fronteras internas del espacio Schengen con arreglo a la Recomendación del Consejo de 12 de mayo de 2016.

Un año después de la entrada en vigor de los sistemas de reubicación y reasentamiento, la Comisión, en un ejercicio de sarcasmo y vergüenza ajena, publica el informe de evaluación señalando que se han registrado progresos. En septiembre se procedió a 1.202 reubicaciones, en total 5.651 personas de las 160.000 comprometidas. Los reasentamientos conseguidos eran 10.695 de los 22.504 acordados.

El reasentamiento es una vía de protección de carácter duradero que tiene en cuenta las condiciones personales y está dirigida a colectivos especialmente vulnerables: víctimas de trata, menores, etc. El reasentamiento es una figura de protección con larga tradición histórica utilizada en países como EEUU y Cana- dá. La reubicación por el contrario es una solución ad hoc diseñada para el traslado de Grecia e Italia al resto de Estados.

El 17 de septiembre de 2017 finaliza el plazo de dos años para completar el proceso de reasentamiento y reubicación. En el último informe de abril de 2017, las reubicaciones eran 18.418; países como Hungría, Polonia y Austria no han acogido a ninguna persona; Chequia lleva un año sin recibir ninguna solicitud de reubicación. El desastre de las reubicaciones (en menor medida los reasentamientos) demuestra la capacidad de la UE en ponerse a sí misma tram- pas en las que queda atrapada. Cuando el próximo mes de septiembre la UE

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tenga que explicar por qué no se han conseguido los compromisos acordados hablará de la falta de solidaridad, la dificultad del sistema, etc. Argumentos que proceden del autoengaño en el que se embarcó cuando puso en marcha un siste- ma que no soluciona por sus ridículas cifras la gestión de la llegada de personas refugiadas a Europa y que termina siendo el efecto placebo que necesita la UE para ignorar su propia enfermedad, una insolidaridad implantada en cada una de las iniciativas que se llevan presentado en los últimos años.