Cantones y comunas

Según el Artículo 1 de la CF, la Confederación Suiza está compuesta por el pueblo suizo y 26 cantones. Seis de estos cantones son considerados “semi- cantones”, y por ello poseen únicamente la mitad de los votos que un cantón en los órganos federales competentes. Por lo demás, su estatus político es idéntico al del resto de cantones (Stauffer et al., 2005, p. 345). La constitución estipula que los cantones son soberanos en la medida en que tal soberanía no se vea limitada por el propio texto constitucional, y que ejercen todos aquellos derechos no transferidos a la Federación (CF, Art. 3). La Constitución limita este autogobierno cantonal -que es lo que significa aquí la palabra “soberanía”- al garantizar unos derechos fundamentales a todos los suizos independientemente del cantón en que habiten, al permitir que la Corte Federal revise las leyes cantonales, y al otorgar ciertas competencias legislativas y ejecutivas a la Federación. Estas competencias están mencionadas en la Constitución, que donde no hay lugar para la ambiguedad. Si una competencia no está mencionada en la Constitución, entonces pertenece al ámbito de los cantones (Stauffer et al., 2005, p. 345).37

La Constitución establece que la Federación “asumirá las tareas que requieran de una regulación uniforme” (CF, Art. 42). Esto supone en la práctica la consagración del principio de subsidiariedad, por el que los cantones son los que deben ejercer la mayoría de las competencias y la Federación debe intervenir sólo cuando sea estrictamente necesario. Entre otros poderes, los cantones tienen capacidad para aprobar sus propias constituciones y definir su sistema político; otorgar competencias a las comunas (competencias que, una vez otorgadas, están

37 _{Tras la invasión francesa de 1798, los cantones perdieron su condición de centralidad en}

el sistema político suizo, ya que Napoleón los transformó en meras unidades administrativas dentro de la nueva república unitaria. El experimento duró poco, puesto que los ocupantes franceses, tras constatar las caóticas consecuencias de sus cambios, les devolvieron su antiguo estatus, ahora en un marco federal (Stauffer et al., 2005, p. 344).

especialmente protegidas por la Corte Federal); diseñar y gestionar su sistema educativo; garantizar el orden público; promover y proteger la cultura; llevar a cabo todas las intervenciones en materia de infraestructuras; determinar su sistema impositivo y recaudar los impuestos; y aplicar la mayoría de las leyes federales (Stauffer et al., 2005, p. 346). No obstante, el hecho de que en lugar de la federación sean los cantones el elemento principal del sistema político suizo, unido al peso de los mecanismos de democracia directa en la toma de decisiones, tiene algunas consecuencias negativas, como la de dotar de un sesgo conservador al funcionamiento de las instituciones que tiende a mantener el statu quo en detrimento de la adaptación a los cambios de la sociedad contemporánea (Linder y Steffen, 2007, p. 26).38

La posición central que ocupan los cantones también se ve favorecida por la práctica del consensualismo (que implica la consulta y la inclusión de todos los agentes implicados en negociaciones políticas que tienen lugar en todos los niveles de decisión), por el requisito de aprobación por doble mayoría (votos y cantones) en los referendos obligatorios, y por el hecho de que, a excepción del importante papel jugado por la Corte Federal, el sistema judicial suizo es básicamente cantonal (ibíd., p. 347 y ss.).

Los cantones están representados en el sistema político y ejercen su capacidad de decisión a través de diversas instituciones. Tradicionalmente, la más importante de ellas ha sido el Consejo de Estados, que posee los mismos poderes que el Consejo Nacional y, junto a éste, compone la Asamblea Federal bicameral (Church y Dardanelli, 2003, pp. 18). Sin embargo, los cantones ya no consideran que el Consejo de Estados sea la única institución en la que pueden defender sus intereses. Los procedimientos de toma de decisiones del sistema político -los procedimientos consensuales mencionados con anterioridad- permiten caminos complementarios o incluso más efectivos para ejercer su influencia política. Uno de

ellos es el proceso pre-parlamentario de consultas, en el que están representados a través de la Conferencia de Ejecutivos Cantonales (Luthi, 2007, p. 136). Otras vías son las de la llamada Oficina de integración -un organismo que coordina con los cantones todo lo relativo a la integración europea-, las conferencias entre cantones y Federación, los organismos consultivos inter-cantonales, el proceso de aplicación de las leyes federales mencionado con anterioridad, o los acuerdos de cooperación inter-cantonal (Church y Dardanelli, 2003, pp. 19; Linder y Vatter, 2001, p. 105).

En los procesos formales de consulta, la influencia de cada cantón puede ser muy distinta. Ello se debe en gran parte a una asimetría de recursos. Mientras los cantones más grandes y desarrollados disponen de personal especializado en el análisis y la gestión de políticas públicas complejas, muchos de los cantones más pequeños se limitan a actuar de portavoces de los grupos de interés locales (Linder y Vatter, 2001, p. 103).

El Gran Consejo o parlamento cantonal está compuesto por entre 52 y 200 miembros, que son elegidos para un periodo de cuatro años (a excepción de algunos cantones en los que están vigentes periodos distintos) mediante una fórmula electoral proporcional (de nuevo, existen excepciones en algunos cantones). Su presidente es elegido por un año (excepto en el cantón de Niwald, donde el periodo es de dos años). Los parlamentos cantonales eligen al presidente del gobierno cantonal y a los miembros del Tribunal Supremo del cantón (de nuevo, existen excepciones), aprueban las leyes cantonales, deciden sobre naturalizaciones y controlan al ejecutivo (Rohr, 1987, pp. 207-209).

Los gobiernos cantonales suelen denominarse “Consejo de Estado” o “Consejo Ejecutivo” y contar con entre cinco y nueve miembros designados, por lo general, mediante una fórmula electoral mayoritaria. Su Presidente puede ser elegido directamente por los votantes (por ejemplo, en Uri), nombrado por la Asamblea popular o Landsgemeinde allí donde existe, por el parlamento en doce de los cantones, o por el propio gobierno cantonal en otros ocho. En algunos cantones,

los miembros del gobierno pueden ser revocados a petición de un número de ciudadanos. Salvo en cantones muy pequeños, su posición es incompatible con toda actividad remunerada, y entre su funciones destacan la elaboración del presupuesto, la preparación de proyectos legislativos (sometidos posteriormente al parlamento), el control de las comunas, y las relaciones del cantón con otros cantones y con la federación (ibíd., pp. 209-210).

La importancia de los cantones en el sistema político suizo puede apreciarse también observando el porcentaje de financiación pública que corresponde a cada nivel de gobierno en un área de política pública dada. Así, mientras la Federación se encarga en exclusiva de las relaciones internacionales del país (datos para el año 2000), y financia en un 93 por cien los gastos de defensa nacional (frente a un 3 y un 4 por cien de cantones y comunas, respectivamente), el 68 por cien de los gastos en materia de justicia y mantenimiento del orden público es sufragado por los cantones, el 24 por cien por las comunas y sólo un 8 por cien por la federación. La financiación de las políticas sanitarias y educativas también corre a cuenta de cantones y comunas: 61 y 38 por cien, respectivamente, en el caso de la atención sanitaria, y únicamente un uno por cien para la federación, y 51 y 34 por cien de los gastos en educación, respectivamente, con la federación ocupándose del 15 por cien restante. Los municipios o comunas asumen una parte aún mayor de ciertas partidas como la protección del medioambiente, la promoción cultural o la administración general. Por ejemplo, las políticas medioambientales son financiadas en un 15 por cien por la federación y en un 21 por cien por los cantones, pero en un 64 por cien por los municipios. Asimismo, deportes, cultura y ocio dependen en un 15 por cien de la federación y en un 31 por cien de los cantones en lo que respecta a su financiación, mientras que las comunas se encargan de un 54 por cien de la misma (Vatter, 2005, p. 217). Éstas y otras partidas de los presupuestos públicos totalizaron en el año 2005 52.607 billones de francos suizos en el caso de la federación, 70.285 en el caso de los cantones y 45.079 en el caso de las comunas (Ladner, 2010, p. 207).

Estos datos ponen de manifiesto la considerable descentralización del sistema político suizo y plasman el mencionado principio de subsidiariedad. Como vemos, la descentralización y la protección de la independencia local se extienden también a las comunas. Con algunas variaciones según los cantones, cada municipio tiene libertad para diseñar su propio sistema político -con un ejecutivo de entre tres y treinta miembros, aunque el promedio se sitúa en seis- y para gestionar la seguridad y la salud pública, la enseñanza primaria, los transportes y los suministros esenciales. En la práctica, unos cantones ponen práctica un respeto absoluto a la independencia municipal (en general, los de habla alemana), mientras que otros poseen una tradición más centralista (los de habla francesa), ejerciendo un cierto control sobre la gestión de las comunas. Lo más importante es que éstas tienen autonomía para determinar su propia política impositiva y la fiscalidad que soportan los ingresos individuales y las propiedades, que equivale al 70 por cien de los impuestos que pagan los ciudadanos (Ladner, 2010, p. 202; Rohr, 1987, p. 205).

Por otra parte, las comunas juegan un papel esencial a la hora de conceder la ciudadanía suíza a aquellos que la solicitan. La concesión de la ciudadanía, en la medida en que tradicionalmente supone la aceptación de un nuevo miembro en la comunidad, es una cuestión municipal. En teoría, cada uno de los municipios pueden establecer sus propios reglamentos de acceso pero, en la práctica, los requisitos deben ajustarse a las leyes federales (Steinberg, 1980, p. 57).