El 1 de agosto de 1291, los representantes de tres repúblicas alpinas -Uri, Schwyz y Unterwalden-, se reúnen a orillas del Lago Lucerna para firmar un pacto permanente de asistencia mutua. Este Bundesbrief señala el nacimiento de la Confederación Helvética, que gradualmente iría transformándose en la Suiza moderna (Elazar, 2001, p. 39; Fossedal, 2002, p. 4). El acuerdo no establece una forma común de gobierno, ni funda una nueva república, ni siquiera menciona la posibilidad de que esto ocurra. Únicamente encarna la voluntad de tres comunidades políticas independientes, soberanas y en gran medida democráticas de colaborar en la defensa y la ayuda mutua. Este carácter laxo del pacto, respetuoso con la independencia de los firmantes, va a facilitar la formación de una comunidad política de mayor tamaño, ya que los cantones que lo suscribieron con posterioridad no iban a integrarse en un Estado sino en una alianza de repúblicas soberanas (Fossedal, 2002, p. 16; Church, 2004, p. 15). Por otra parte, esta flexibilidad convenía a unas comunidades alpinas formadas por asentamientos de pequeño tamaño en valles, montañas y a orillas de ríos y lagos, dispersas pero vinculadas por unas relaciones comerciales cada vez más más intensas. Al mismo tiempo, que la mayoría de estas comunidades estuviera situada en las montañas hacía casi imposible su conquista con la tecnología militar de la Edad Media. Ésta fue la razón de que la liga que formaron sobreviviera (Steinberg, 1980, pp. 12, 14-15; Fossedal, 2002, pp. 12-13).
A la confederación inicial pronto se unió el cantón de Zurich, y posteriormente Lucerna. En 1393 ya contaba con ocho cantones -Uri, Schwyz, Unterwalten, Lucerna, Zurich, Glarus, Zug y Berna (Fossedal, 2002, p. 21). Hacia el s. XV Suiza comenzó a alcanzar el poder y la extensión de una potencia europea, tanto en su
dimensión militar como comercial (Steinberg, 1980, p. 17). Sin embargo, los conflictos sociales y las guerras civiles por motivos políticos y religiosos impedirán que se incorporen otros cantones a la confederación entre 1530 y 1789. St. Gallen, los Grisones, Aargau, Thurgau, Ticino, Vaud, Valais, Ginebra y otros no lo harían hasta el periodo 1803-1814. Neuchatel no se incorporó plenamente a la confederación hasta 1857 (Rohr, 1987, p. 182; Church, 2004, p. 12).
En 1798 Francia invade Suiza e impone una “República Helvética” unitaria que choca con una realidad política en la que los cantones -y no el centro- habían ocupado tradicionalmente el lugar principal (Church, 2004, pp.16-17). Tras la derrota del Imperio napoleónico y el fin de la ocupación, el sistema político vuelve a configurarse en torno al poder descentralizado de cada territorio y cada cantón. En 1813 la Dieta o Asamblea Federal redacta la nueva constitución, que entra en vigor en 1815. Este nuevo pacto federal, si bien sienta las bases para el establecimiento definitivo de la confederación al acabar con la multitud de privilegios, derechos feudales, acuerdos con aliados cantonales y territorios subordinados existentes hasta la fecha, es todavía un pacto confederal, “promulgado en nombre de los veintidós cantones ʻsoberanosʼ de Suiza” (Lister, 2001, pp. 104-105). El sistema político suizo no va a impedir que la Confederación esté a salvo del riesgo de invasión por parte de las potencias europeas que la rodean, y tampoco va a facilitar la elaboración de la legislación común que necesita un país europeo en el siglo XIX. En el apéndice a la edición francesa de su Democracia en América, Alexis de Tocqueville critica el diseño institucional a que da lugar el acuerdo confederal de 1815 por incoherente, disfuncional e impropio de un Estado moderno,
No dudaría en afirmar que, a mi juicio, la constitución federal de Suiza es la más imperfecta de todas las constituciones de este tipo habidas hasta la fecha. Leyéndola, uno pensaría que ha vuelto a la Edad Media [...] Se afirma a menudo, y no sin razón, que el pacto ha limitado los derechos de la
Confederación, que ha puesto fuera del alcance de la acción del gobierno que la representa ciertos objetos de naturaleza esencialmente nacional, que obviamente debieran volver a situarse entre las competencias de la Dieta: por ejemplo, la administración de correos, la reglamentación de pesos y medidas, la emisión de moneda… Y atribuimos la debilidad del poder federal al pequeño número de atribuciones que le han sido confiadas. [...] los miembros de la Dieta no solamente actúan en nombre de los distintos cantones a que representan, sino que no suelen tomar ninguna decisión que no haya estado prevista o no haya sido aprobada por aquellos. Casi nada se deja a su libre albedrío; todos ellos se sienten restringidos por un mandato imperativo que les ha sido impuesto con anterioridad, de tal forma que la Dieta no es más que una Asamblea deliberante donde, a decir verdad, nadie tiene el menor interés en deliberar [...] La Dieta es un gobierno que no quiere nada por sí mismo y que se limita a hacer lo que quieren, por su cuenta, otros veintidós gobiernos” (Tocqueville, 2009, ap.)
A medida en que transcurren las décadas de 1830 y 1840, el sistema político suizo se ve sometido a crecientes presiones. La principal es el auge del movimiento liberal en Europa y también en Suiza, que implicaba demandas de mayor igualdad y participación ciudadana, y para hacerlas realidad defendía que el gobierno central asumiera mayores competencias. Este movimiento reformista, que comienza en los cantones, pronto se traslada al nivel federal. En la Dieta los miembros más liberales tratarán de reformar la Constitución en un sentido centralista. Los intentos de consenso entre los cantones progresistas y los conservadores no tienen éxito, y el equilibrio de fuerzas confederal entre el campo liberal-radical y el conservador- católico se verá alterado regularmente por una sucesión de revoluciones y contra- revoluciones en los cantones, un problema agravado por los conflictos religiosos de finales de la década de 1840. En diciembre de 1845, sintiéndose amenazados por el radicalismo liberal, los cantones católicos firman un pacto de apoyo mutuo llamado
Sonderbund. La exigencia en 1847 de disolver el pacto por parte de una Dieta en la
que los liberales acababan de lograr la mayoría, el intento de expulsión de los Jesuitas y la decisión de modificar la Constitución en un sentido centralista van a dar lugar a una breve guerra civil que acabará con la derrota de los cantones católicos. Los radicales inician entonces una reforma constitucional que culmina en la nueva Constitución de 1848 y convierte al sistema político confederal suizo en un Estado federal (Church y Dardanelli, 2003, pp. 8-9; Lister, 2001, p. 116).
La Constitución de 1848 representa un compromiso entre los liberales y los conservadores agrupados en el pacto de Sonderbund. Reconoce la “unidad del pueblo suizo”, pero al mismo tiempo señala como cuerpo constitutivo del Estado a los “pueblos de los veintidós cantones soberanos”. Aunque muchos ámbitos de gestión política van a seguir siendo competencia de los cantones, que además impondrán que para modificar la constitución sea necesario que una mayoría de ellos lo apruebe, la nueva ley fundamental edifica un nuevo marco institucional, dota de competencias al Estado para regular la economía y establece una ciudadanía suiza que otorga a los ciudadanos la posibilidad de ejercer sus derechos independientemente del cantón en que hayan nacido. El nuevo marco federal se articula alrededor de una Asamblea Federal bicameral, un gobierno formado por siete personas (el Consejo Federal) y un Tribunal Federal. Todas estas instituciones se inspiraron en parte en el sistema político estadounidense, y establecieron el modelo federal como el único posible para gestionar las diferencias políticas, religiosas y culturales existentes entre los territorios que componen el Estado suizo (Church y Dardanelli, 2003, pp. 9-11; Luthardt, 1991, p. 1; Ladner, 2010, p. 198). Por otra parte, no debemos olvidar que el país no existe como tal con anterioridad a 1848, y que sólo se puede hablar de una sociedad suiza en la medida en que surge del proceso de unificación nacional. En este sentido, son las instituciones (el federalismo y los llamados derechos ciudadanos, los referendos e iniciativas) las que conformarán la cultura política suiza y no al revés (Linder y Steffen, 2007, p. 16).
La revisión constitucional de 1874 no va a alterar sustancialmente el marco institucional de la federación (y tampoco la de 1999), pero introduce algunos elementos importantes que van a configurar el sistema de democracia directa suizo tal como se conoce en la actualidad. En primer lugar se establece un referendo constitucional a nivel federal que ya existía en los cantones. A cambio de aprobar la introducción del referendo, los conservadores obligaron a los radicales a aceptar la regla de la doble mayoría (votos y cantones) para la aprobación de las reformas sometidas al mismo (Santamaría, 1972, p. 759). En segundo lugar, se amplían las competencias y la independencia del Tribunal Federal. Por último, se introduce un referendo opcional para la legislación ordinaria al que 30.000 ciudadanos pueden solicitar se someta cualquier ley aprobada por la Asamblea Federal. En 1891 se añade a estas reformas la iniciativa legislativa (Church y Dardanelli, 2003, pp. 11-12).
En 1907 se adopta un único código civil en toda Suiza, y en 1937 un único código penal. En 1918 se introduce la representación proporcional a nivel federal. En el primer tercio del siglo XX y, sobre todo, en su segunda mitad, se empieza a construir el Estado de bienestar. Desde el primer tercio del siglo XIX, todas las reformas importantes de las instituciones suizas han apuntado en una dirección centralista. Sin embargo, los instrumentos de democracia directa que grupos conservadores han utilizado para intentar mantener inalterado el modelo han ralentizado significativamente esta tendencia centralizadora, y es por ello que el federalismo suizo permite un margen tan grande de maniobra a los cantones y los municipios. Por otra parte, es curioso que los grupos conservadores que han resistido la centralización y han tratado de preservar la independencia local y las competencias de los cantones no hayan cuestionado la legitimidad del sistema ni se hayan opuesto a la construcción nacional del Estado suizo (Church, 2004, p. 19; Church y Dardanelli, 2003, p. 12), quizá porque esta construcción se ha basado en mitos que son familiares a los cantones conservadores, los de acceso más difícil, cerrados a innovaciones foráneas y celosos de las tradiciones propias.
El mito sobre el que se ha edificado la Suiza moderna gira en torno a la imagen de un pueblo ancestral, independiente y de arraigado sentimiento igualitario, disperso por las montañas y los valles de los Alpes, y formado por individuos trabajadores, honestos y dispuestos a defender su forma de vida y las instituciones democráticas mediante las que se auto-gobiernan (Kaufmann y Zimmer, 1998, p. 490). Sin embargo, muchos historiadores y politólogos han puesto en cuestión esta visión del pasado y la influencia que las tradiciones alpinas han podido ejercer en las actuales instituciones políticas del país. La imagen de unos ciudadanos medievales conjurados para defender sus libertades y la independencia política de sus comunidades debe contraponerse al hecho probable de que tanto la soberanía como la libertad no fueran conceptos homologables por completo a los que utilizamos en la actualidad (Steinberg, 1980, p. 14). Por otra parte, si bien muchos de estos pueblos contaban ya en la Edad Media con formas de gobierno que permitían la participación popular, como las Asambleas o landsgemeinde, no es menos cierto que hasta la segunda mitad del siglo XIX estuvieron vigentes en una parte importante del territorio suizo diversas formas de feudalismo, oligarquía o subordinación política a potencias extranjeras (Sullivan, 2007). Asimismo, especialistas como Benjamin Barber ponen en cuestión que podamos establecer el origen de los actuales instrumentos de democracia directa en el pacto de los tres cantones originarios de 1291 (1988, p. 33). Más que a lo que representa este acuerdo de auxilio militar, los referendos e iniciativas empleados hoy en día en suiza deben su introducción al movimiento liberal europeo del siglo XIX y a las tradiciones de autogobierno presentes en el interior del país con las que interactuó para dar lugar al moderno sistema político suizo.