Al Comité de Planeación para el Desarrollo del Estado (Coplade) le corres- ponde coordinar la elaboración, evaluación y actualización o sustitución del
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, así como la integración de los programas anuales que lo ejecutan. Para ello considera las propuestas que realizan las dependencias y entidades administra- tivas públicas y los organismos representativos del sector privado y social.Según se señala en la ley, el Coplade presenta el
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al gobernador para su aprobación. Este debe remitirlo al Congreso del Estado para su consideración, en un plazo de seis meses a partir de la fecha en que tomó posesión. El congreso tiene un plazo no mayor de 60 días para emitir un acuerdo económico que contenga sus opiniones a las que el titular del Poder Ejecutivo da contestación y, en su caso, corresponde con adecuaciones per- tinentes al documento. Una vez aprobado el plan, se publica en elPeriódico
Ofi cial El Estado de Jalisco
, con carácter de obligatorio para las dependencias y entidades de la administración pública estatal.El
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y los programas que de él se derivan son la base para realizar los proyectos de Ley de Ingresos y de Presupuesto de Egresos que cada año emite el estado.La participación social en la planeación se aborda en el capítulo sexto de esta ley. A través de mesas de trabajo y foros de consulta, se recoge la opinión de la población en general. Además, se señalan los espacios para las organi- zaciones privadas y sociales legítimas, en los respectivos Coplade, en los de los municipios y en los subcomités regionales.
Un problema que subsiste en los
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desde 1981 es que no han previsto procesos claros para su seguimiento y evaluación; tampoco han existido esquemas claros de participación social. Han sido, pues, planes del gobierno y no de los actores del estado. El Coplade acepta esta defi ciencia, pero afi rma que para realizar el plan 2001–2007, sí se evaluó elped
1995–2001, como señala la Ley de Planeación. Sin embargo, argumenta que es demasiado tra- bajo para los seis meses que da de plazo la ley; el resultado es que no se ha logrado la profundidad necesaria.Otra limitante en el fortalecimiento de la planifi cación para el desarrollo del estado es que, hasta nuestros días, no ha habido continuidad en las admi- nistraciones. Cada mandatario trae un esquema de trabajo, prioridades y equipo de gobierno; pocos funcionarios continúan los proyectos de una administración anterior.
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Capítulo 4
La propuesta de la política económico–social
Una problemática más se relaciona con los recursos que llegan por el ramo 33. Con motivo del Pacto Federal, las entidades federativas no pueden cobrar, retener y administrar sus propios impuestos y derechos. Toda recaudación debe ir a la hacienda central, para luego volver a los estados en forma de participaciones federales. Estas participaciones ya traen una orden de ejecución y pasan los recursos a los municipios, los cuales tienen la liber- tad de observar lo que se recomienda en la Ley de Coordinación Fiscal, sobre prioridades de aplicación, o decidir sus propias preferencias.2 El Coplade advierte que es necesaria una capacitación de los ayuntamientos, para que sepan administrar los recursos de manera planeada y productiva. Los comi- tés de planeación para el desarrollo municipal (Coplademun) no están fun- cionando como se contempló en la Ley de Planeación,3 porque prevalecen intereses políticos —los compromisos adquiridos en campaña— por sobre las prioridades reales y la visión de las personas de los municipios.
Es una percepción generalizada de los funcionarios estatales —al menos entre los entrevistados— que el poder de gestión de los municipios enfrenta carencias de tipo administrativo, social y político; ¿quién decide cuáles son las prioridades de cada municipio? ¿con qué criterio?
El proceso de regionalización del estado ha buscado potenciar las posi- bilidades y los recursos de los municipios desde la autogestión, como una manera de establecer nexos más efectivos con el nivel estatal.4 Sin embargo,
no hay todavía una propuesta desde las municipalidades. Por último, cada presidente municipal cuenta con su cabildo para auxiliarle en el control y la orientación de los recursos y mantiene cierta autonomía sobre el dinero del ramo 33.
A nivel estatal, los recursos se distribuyen entre los proyectos emanados de las prioridades del
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. La Ley de Egresos del Estado vincula los pre- supuestos con los proyectos en el proceso anual de acordar la distribución de los ingresos. Los proyectos de las dependencias que se orientan a un fi n común son reunidos en macroprogramas. Con base en ello se elabora el pre- supuesto de egresos. En la formulación del presupuesto entrarían los secto- res sociales para opinar y aportar, para diseñar estrategias de desarrollo.2. Los mecanismos e instancias de distribución de los recursos se detallan más adelante.
3. Cfr. página electrónica del Coplade (www.jalisco.gob.mx). Allí se menciona quiénes integran los Coplademun, sus atribuciones y alcances. La idea es potenciar la planeación a través de la participación de los actores sociales del municipio y la región.
4. Ya ha habido intentos anteriores. Este, en particular, se inicia a mediados de la administración del
gobernador Alberto Cárdenas Jiménez (1995–2001) y agrupa a los municipios del estado en 12 regiones, tomando en cuenta afi nidad de problemáticas, recursos y posibilidades de desarrollo.
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y actores económicos en Jalisco
Planes, políticas
Secretaría de Finanzas
Según datos de la Secretaría de Finanzas (Sefi n), hasta el ejercicio 1994–1995 el presupuesto de egresos se elaboraba por dependencia; en la actualidad, se hace por programas intersecretariales. El método fue cambiando paula- tinamente durante el sexenio del gobernador Alberto Cárdenas Jiménez, al grado de que durante algunos ejercicios anuales fue un proyecto híbrido, pues cada entidad administrativa contaba con un techo presupuestal sobre el que planeaba. Desde 1999, el método establece que los distintos proyectos de las secretarías forman parte de los programas del gobierno del estado (34 en el ejercicio de 2003).
La mayoría de los programas sólo responde a lo estipulado en la Ley de Coordinación Fiscal para el uso de los recursos que aporta la federación (89% de los ingresos del estado en el caso de Jalisco). Son los recursos eti- quetados, los que limitan el margen de maniobra para que el estado pueda desarrollar proyectos propios.
La Ley de Ingresos se integra por datos históricos. Las contribuciones del estado (11%) provienen de las participaciones y los derechos municipales (licencias). Este sistema ata a los estados a la hacienda federal. Los ingresos en Jalisco tienen tres fuentes:
` Locales: los impuestos sobre nómina;5 los derechos (refrendo vehicu-
lar); los productos fi nancieros (intereses), y los aprovechamientos (multas, recargos y servicios propios) (11%).
` Participaciones federales: el fondo general disponible; la coordinación en derechos; el impuesto especial (tabaco y licores); la tenencia; el impuesto sobre automóviles nuevos (
isan
), y el Fondo de Fomento Municipal (42%).` Aportaciones por ramo 33 (47%),6 que se desglosa en los siguientes
fondos:
`De Aportaciones para la Educación Básica y Normal.
`De Aportaciones para los Servicios de Salud.
`De Aportaciones para la Infraestructura Social.
5. Este impuesto es el único incentivo fi scal que el estado puede conceder. Por lo general, de 2% sobre
nóminas se exenta con 1% a las empresas nuevas.
6. La Ley de Coordinación Fiscal, de acuerdo con la reforma en marzo de 2002, en su capítulo Vseñala el procedimiento para calcular los montos de cada fondo de aportaciones.
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`De Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios.
`De Aportaciones Múltiples.
`De Aportaciones para la Educación Tecnológica y de Adultos.
`De Aportaciones para la Seguridad Pública de los Estados y del Distrito Federal.
Los ingresos de los fondos de Aportaciones para la Educación Básica y Nor- mal y de Aportaciones para los Servicios de Salud tienen sus destinatarios estipulados por la Ley. La Sefi n se limita a hacerlos llegar a las instancias que los administrarán: la Secretaría de Educación, el Instituto Nacional para la Educación de los Adultos (
inea
), la Secretaría de Seguridad Pública, el Sis- tema Estatal para el Desarrollo Integral de la Familia (dif
) y el Comité Admi- nistrador del Programa Federal de Construcción de las Escuelas (capfce
)7(en el caso del Fondo de Aportaciones Múltiples) y los municipios (Fondos de Infraestructura Social y para el Fortalecimiento de los Municipios).
Según el artículo 115 constitucional (tras su modifi cación en 1999), los municipios son libres de ejercer su presupuesto según sus prioridades y el estado no puede controlarlos (el ámbito constitucional del 115 está por sobre cualquier regulación estatal). Esta libertad es expresa para el Fondo de Aporta- ciones para el Fortalecimiento de los Municipios (que pertenece al ramo 33).8
En el caso de las participaciones federales (ramo 28), los criterios de utilización no son expresos, pero se infi eren del sentido del 115 constitucional.
Sobre el margen de libertad de los municipios ante la descentralización de recursos, Armando Gómez Benítez, consultor investigador del Instituto para el Desarrollo Técnico de las Haciendas Públicas (Indetec), indica que la trasferencia de recursos redunda más bien en una multiplicación del gasto corriente, debido al engrosamiento administrativo e informático que se nece- sita para su operación. Con asignaciones históricas para el presupuesto que deben administrar, quedan pocas decisiones útiles a los munícipes y muchos problemas administrativos.
Por su parte, el gasto estatal se distribuye en los siguientes rubros, con porcentajes aproximados:
7. Organismo encargado de la construcción, el equipamiento y la rehabilitación de la infraestructura
física, para los niveles de educación básica y superior en su modalidad universitaria.
8. El artículo 37 de la Ley de Coordinación Fiscal señala: “se destinarán exclusivamente a la satisfacción
de sus requerimientos, dando prioridad al cumplimiento de sus obligaciones fi nancieras y a la atención de las necesidades directamente vinculadas a la seguridad pública de sus habitantes”. Los municipios tienen la obligación de informar sobre el uso que hicieron de los recursos, pero son libres de establecer sus requerimientos y sus prioridades.
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Planes, políticas
` 50% en educación (96% del cual son sueldos).
` 20% en participación a municipios (artículo 115 constitucional). ` 10% en salud.
` 9% en seguridad.
` 5% en poderes Legislativo y Judicial.
` 4% en burocracia, obra pública y fondo discrecional. ` 2% en deuda pública.
En el uso de los recursos del penúltimo rubro se encuentra en teoría el margen de maniobra del Poder Ejecutivo estatal. Sin embargo, de manera histórica la burocracia tiene un gasto fi jo y la obra pública absorbe al fondo discrecional. Así, la libertad en el uso de una partida presupuestal del estado es prácticamente nula. Si tal libertad existe, se encuentra en el control de los presupuestos de los programas que llevan a cabo las secretarías que tienen a su cargo el desarrollo económico.9
Consciente de las limitaciones que esta situación supone, la Sefi n está gestionando con la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (
shcp
) que la trasferencia de recursos sea más justa y permita a los estados crecer. La propuesta va en el sentido de romper el Pacto Federal de manera parcial, en cuanto a la división del impuesto al valor agregado (iva
) dentro de la reforma fi scal. De 15% actual, 13% se enviaría a la federación y 2% se quedaría en los estados. Se trata de tener mayores facultades y potestades tributarias. Sin embargo, la federación quiere descontar ese 2% de las participaciones fede- rales, con lo que el resultado, en cambio, sería más gastos en la recaudación y ningún aumento en los ingresos. La ventaja estribaría en que estos recursos no estarían etiquetados.10En síntesis, el ejecutivo estatal no tiene margen de maniobra sobre las
9. “La Seder y el [Instituto Tecnológico y de Estudios Superiores de Occidente] ITESOhan desarrollado proyectos en los que se demuestra que los mismos recursos, pero con otra lógica, pueden dar mejores resultados” (Carlos Ruiz, de la Coordinación General Académica del ITESO, antes director de Comunicación Social en la Sefi n). Esta lógica se refi ere a un sistema de fi nanciamiento rural alternativo (Proyecto
SIFRA), en colaboración con organizaciones de la sociedad civil (Acción Ciudadana para la Educación, la Democracia y el Desarrollo, ACCEDDE). El contacto en el ITESOes el Centro de Investigación y Formación Social.
10. Esta propuesta de cambio al Pacto Federal fue retomada por la bancada panista en el Congreso
de la Unión al modificar su postura en las discusiones en torno a la reforma fiscal. Este bando aceptó las tasas diferenciadas por producto —en lugar de la generalizada a 15%— en la posibilidad de que se concedan “facultades tributarias a los estados para que cobren impuestos locales del 2%, y un 13% quede a cargo de la Federación” (Público, Sección Nacional, Guadalajara, 3 de octubre de 2001, p.24).
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políticas fi scales; además, tiene demasiados candados de operación y contro- les externos (la federación y las leyes).