CONCEPTO

Nos enfrentamos a una expresión constituida por tres palabras: «función», «estadística» y «pública». Es de suponer que la combinación de los tres términos designe con precisión una realidad, sea cual fuere su naturaleza; trataremos de indagar, en una primera aproximación, a qué nos estamos refiriendo partiendo, para ello, de una breve reflexión semántica sobre los significados que a cada uno de estos vocablos pueda

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Con ello, evidentemente, no estamos tratando de afirmar que la forma en la que la ciencia se desarrolle carezca de interés para el Derecho; pensemos, por ejemplo, en las recientes regulaciones sobre las clonaciones o las investigaciones sobre las células madre. Sin embargo, entendemos que sí puede decirse que la ciencia sólo preocupa al Derecho en la medida en la que los poderes públicos estiman que deben limitar, prohibir o reglamentar determinadas líneas de investigación científica ante la posibilidad de que entren en conflicto con otros bienes jurídicos que se estimen más dignos de protección. Por el contrario, como bien sabemos, cualquier actuación administrativa debería estar siempre amparada por un título jurídico suficiente de modo que toda actividad de los poderes públicos tendrá siempre relevancia desde una perspectiva jurídica.

corresponder. A tal efecto, acudiremos a las definiciones que nos proporciona el

Diccionario de la Lengua Española.

Del concepto de estadística ya nos ocupamos en el anterior epígrafe. Recordemos, no obstante, que a dicha palabra, el citado Diccionario le atribuye tres acepciones. Las dos primeras hacen hincapié en la dimensión de la estadística como recuento de realidades que se prestan a numeración, sean éstas la población o cualquier otra manifestación propia de una colectividad humana (primera definición) o cualquier otro hecho moral o físico (segunda definición). La tercera definición recalca su carácter científico y su relación con las Matemáticas mediante la utilización de conjuntos de datos numéricos para obtener inferencias basadas en el cálculo de probabilidades.

Por lo que respecta a «función», si prescindimos de aquellas definiciones que de manera obvia carecen de relación con el concepto que pretendemos delimitar, encontramos la siguiente definición:

«(Del lat. functio, -onis.) f. 2. Capacidad de acción o acción propia de los cargos y oficios».

De lo anterior se desprende su carácter de actividad, cierta o potencial, pero ineludiblemente imputable a los seres humanos, bien sean éstos considerados individualmente, bien formando parte de grupos o colectividades; sin embargo, si se trata de una actuación de un sujeto singularmente contemplado, éste operará necesariamente en el ámbito de la sociedad, dado que sólo en su seno cobra sentido el desempeño de cargos u oficios. Además, como actividad exclusivamente humana, en su propia naturaleza podremos encontrar los rasgos de su carácter volitivo e intelectivo: se pone o puede ponerse en marcha por un acto de la voluntad, no por una exigencia de la Naturaleza; y en su desarrollo es precisa la participación del raciocinio propio del hombre.

Si centramos ahora nuestra atención en la palabra «pública», a ella se refiere el

«público, ca. (Del lat. publicus.) adj. Notorio, patente, manifiesto, visto o sabido por todos. 2. Vulgar, común y notado por todos. (…). 3. Aplícase a la potestad, jurisdicción y autoridad para hacer una cosa, como contrapuesto a privado. 4. Perteneciente a todo el pueblo. (…). 9. m. Común del pueblo o ciudad. (…).»

Dos características podrían, pues, atribuirse a la función estadística por el hecho de ser pública: a) su carácter colectivo, de la sociedad humana, venga dado dicho rasgo porque tiene a ésta como objeto de la actividad en que consista pues a ella corresponden, en su conjunto, los resultados que puedan obtenerse, o porque éstos sean o puedan ser conocidos por la comunidad globalmente considerada; b) que está respaldada por un poder o autoridad que merece el calificativo de público, en contraposición a las iniciativas que, pese a ser colectivas, no se llevan a cabo con semejante cobertura.

Si tenemos en cuenta que las definiciones de estadística que la describen como una actividad o como un resultado de esa actividad ya incorporan implícitamente el matiz del carácter colectivo, de referirse a conjuntos de datos que se extraen de la sociedad o que resultan relevantes para ella23, cabría deducir que adjetivar la función estadística con el epíteto «pública», entendido en los significados que implican un sentido de pluralidad y de pertenencia a la comunidad, no estaría aportando nada verdaderamente distintivo; se quedaría en una mera redundancia más propia del lenguaje poético que del jurídico. Por ello, para que lo estadístico sea público y esto proporcione alguna utilidad delimitadora, habremos de tomar en consideración la segunda de las características apuntadas en el párrafo anterior.

Una vez hechas estas reflexiones, combinemos ahora las definiciones de cada uno de los términos que se asocian en la expresión objeto de nuestro interés para tratar de determinar qué es lo que se está designando. De este modo, un tanto apriorístico,

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Tal vez habríamos de admitir que la acepción de estadística como ciencia no tiene por qué ajustarse necesariamente a estas consideraciones, pero no debemos olvidar que en cuanto pura ciencia, la estadística supondría un conocimiento o una serie de procedimientos para avanzar en el conocimiento: consistiría en un conjunto de técnicas, en una metodología, no exactamente en una actividad, en una acción o en una capacidad de acción. En otras palabras, diríase que si hablamos de una función estadística, no estaremos mencionando la estadística entendida como ciencia; más bien, la estadística con este último significado constituiría el instrumento, la herramienta de la que se serviría la función estadística para ser ejecutada.

podríamos afirmar que la función estadística pública es la capacidad de acción, acción o actividad humana propia de los cargos y oficios que se ejercen mediando potestad, jurisdicción o autoridad específica propia de los poderes públicos de una sociedad, que consiste en la realización de censos o recuentos de la población, de los recursos naturales e industriales y demás manifestaciones de un Estado, provincia, pueblo o clase, o en el estudio de los hechos morales o físicos que se presten a numeración, recuento y la comparación de las cifras a ellos referentes, y que a tal fin se sirve de la ciencia que, partiendo de conjuntos de datos numéricos, obtiene inferencias basadas en el cálculo de probabilidades.

Tratemos de contrastar esta definición con lo dispuesto en las diferentes normas aplicables en la materia. Ciertamente, éstas no son difíciles de identificar, al menos en el ámbito del ordenamiento jurídico español: por ejemplo, centrándonos en el ámbito estatal, contamos con la Ley 12/1989, de 9 de mayo, denominada, precisamente, «de la Función Estadística Pública» (LFEP, en adelante). Pero cuando se aborda el articulado de la citada ley se comprueba de inmediato que ésta elude plasmar la definición expresa de la actividad que le da título.

En el primer artículo de la LFEP puede leerse que el «objeto de la presente Ley [es] la regulación de la función estadística pública para fines estatales, al amparo de lo dispuesto en el artículo 149.1.31 de la Constitución». Como mucho podría decirse que la ley acota la función estadística pública cuando establece que «regula la planificación y elaboración de estadísticas para fines estatales desarrolladas por la Administración del Estado y las entidades de ella dependientes» (art. 2.º de la LFEP). Y todo ello haciendo caso omiso del hecho de que no se pretenda hacer una regulación general de la función estadística pública, sino simplemente de aquélla que se ejecuta para fines estatales. Más adelante habremos de volver sobre esta cuestión.

Como en el caso de la LFEP, tampoco podemos acudir a la normativa de la Unión Europea, aunque en algunos casos resulte directamente aplicable, para encontrar una definición de qué deba entenderse por función o actividad estadística pública. El Reglamento (CE) 223/2009, del Parlamento Europeo y del Consejo de 11 de marzo de

2009, relativo a la Estadística Europea, ni siquiera define con nitidez qué ha de entenderse por estadísticas europeas, aunque sí proporciona un criterio formal para identificarlas. Dice su artículo 1.º: «El presente Reglamento establece un marco jurídico para desarrollar, elaborar y difundir estadísticas europeas. Con arreglo al principio de subsidiariedad y de conformidad con la independencia, integridad y responsabilidad de las autoridades nacionales y de la Comunidad, las estadísticas europeas son estadísticas pertinentes necesarias para llevar a cabo las actividades de la Comunidad. En el programa estadístico europeo se determinarán las estadísticas europeas.» De hecho, en el artículo reservado a las definiciones, el tercero, sólo precisa el significado del concepto «estadística», como «la información cuantitativa y cualitativa agregada y representativa que caracteriza un fenómeno colectivo en una población dada». Lo que sí parece poder afirmarse sin ningún género de dudas es que las estadísticas europeas reguladas por el citado Reglamento constituyen estadísticas oficiales –que tampoco define–, ya que tal y como expone su Considerando número 20, «para aumentar la confianza en las estadísticas europeas, las autoridades estadísticas nacionales en cada Estado miembro, al igual que la autoridad estadística comunitaria en el seno de la Comisión, deben disfrutar de independencia profesional y garantizar su imparcialidad y la alta calidad en la elaboración de estadísticas europeas, con arreglo a los principios establecidos en el artículo 285, apartado 2, del Tratado, así como a los principios elaborados ulteriormente por la Comisión en su Recomendación de 25 de mayo de 2005 relativa a la independencia, integridad y responsabilidad de las autoridades estadísticas de los Estados miembros y de la Comunidad (que incorpora el Código de buenas prácticas de las estadísticas europeas). Deben tenerse asimismo en cuenta los principios fundamentales de la estadística oficial, adoptados por la Comisión Económica para Europa de las Naciones Unidas el 15 de abril de 1992 y por la División de Estadística de las Naciones Unidas el 14 de abril de 1994.»

Seguramente pueda afirmarse que, en diversas ocasiones, la legislación autonómica es mucho más precisa que la estatal, al incorporar una descripción del contenido material de esta función; cabe destacar, de cualquier modo, que en ningún caso las leyes de las Comunidades Autónomas se refieren a tal competencia como «función estadística pública» prefiriéndose expresiones como simplemente «Estadística»

de la Comunidad Autónoma24, «actividad estadística» de la Comunidad Autónoma25, o «de interés» de ésta26; «actividad estadística llevada a cabo con carácter oficial»27, o «actividad estadística pública»28 que también podrá ser «de interés para la Comunidad»29.

Haciendo gala de esa mayor precisión que predicamos de algunas leyes estadísticas autonómicas frente a la LFEP, varias de ellas, como la madrileña30, la navarra31, la asturiana32, la murciana33 o la extremeña34 distinguen y definen diversas categorías de actividades estadísticas. Así, señalan que se entiende por actividad estadística la «recopilación, obtención, tratamiento y conservación de datos cuantitativos o cualitativos para elaborar estadísticas y la publicación y difusión de resultados estadísticos», siendo estadística pública «la realizada por unidades de las Administraciones Públicas» y entendiendo por actividad estadística pública de interés de la Comunidad Autónoma «la que proporciona información estadística territorializada sobre la realidad demográfica, social y económica de la Comunidad». En estos casos se observa con toda nitidez cómo se afirma que el carácter público de la actividad estadística lo proporciona la naturaleza jurídica del sujeto que la tiene encomendada.

Este rasgo definitorio de la función estadística pública de carácter subjetivo puede confirmarse en otros preceptos legales. Así, la LFEP, además de lo dispuesto en su ya citado artículo primero, establece en su artículo 23 que «la función estadística pública se desarrollará en el ámbito de la Administración del Estado por el Instituto

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Artículo 1 de la Ley 4/1986, de 23 de abril, de Estadística de la Comunidad Autónoma de Euskadi.

25

Artículos 1 y 3 de la Ley 4/1989, de 12 de diciembre, de Estadística de la Comunidad Autónoma de Andalucía.

26

Por ejemplo, en el artículo 1.1 de La Ley 3/2002, de 17 de mayo, de Estadística de las Illes Balears, el artículo 3.1 de la Ley 23/1998, de 30 de diciembre, de Estadística de Cataluña, o el artículo 3 de la Ley 4/2005, de 3 de octubre, de Estadística de Cantabria.

27

Artículo 3 de la Ley 9/1988, de 19 de julio, de Estadística de Galicia.

28

Artículo 1.2 de la Ley 5/1990, de 7 de junio, de Estadística de la Comunidad Valenciana o el artículo 2 de la Ley 1/1991, de 28 de enero, de Estadística de la Comunidad Autónoma de Canarias.

29

Como el artículo 1 de la Ley 7/2000, de 11 de julio, de Estadística de Castilla y León o el mismo artículo de la Ley 10/2002, de 21 de junio, de Estadística de Castilla-La Mancha.

30

Artículo 2 de la Ley 12/1995, de 21 de abril, de Estadística de la Comunidad de Madrid.

31

Artículo 1.2 de la Ley Foral 11/1997, de 27 de junio, de Estadística de Navarra.

32

Artículo 2.1 de la Ley del Principado de Asturias 7/2006, de 3 de noviembre, de Estadística.

33

Artículo 3 de la Ley 6/2002, de 25 de junio, de Estadística de la Región de Murcia.

34

Artículo 1.2 de la Ley 4/2003, de 20 de marzo, de Estadística de la Comunidad Autónoma de Extremadura.

Nacional de Estadística, el Consejo Superior de Estadística y las unidades de los diferentes Departamentos ministeriales y de cualesquiera otras entidades públicas dependientes de la misma a las que se haya encomendado aquella función». Como puede observarse, el carácter jurídico-público de los organismos, entidades y unidades que se relacionan como sujetos de la función estadística pública estatal resulta absolutamente incuestionable35.

Si volvemos nuestra mirada a lo que sobre la función estadística pública opina la doctrina, la situación apenas se torna más diáfana. Existen, por supuesto, diversos trabajos que centran su atención en esta temática pero que parten, habitualmente, de dar por supuesta su definición para fijarse, sobre todo, en cómo se distribuyen las competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas36. Pero al menos puede reconocerse que, utilizando este punto de partida, la estadística oficial ha cobrado algún interés para la doctrina jurídica: con anterioridad a la entrada en vigor de nuestra Carta Magna y la promulgación de las diversos Estatutos de Autonomía y leyes de estadística –tanto la estatal de 1989, como las de las distintas Comunidades Autónomas– que vienen a plasmar la distribución de competencias en la materia que la Constitución posibilita, la función estadística pública era poco menos que irrelevante para los iuspublicistas37.

Tras la entrada en vigor de la LFEP en 1989, el profesor SOUVIRÓN MORENILLA aborda la cuestión detectando, de inmediato, que la ley estatal reguladora,

35

En esa misma dirección cabe localizar algún artículo en la legislación estadística autonómica, al margen de aquellas normas que acogen la definición transcrita de la actividad estadística pública, como ocurre los artículos 1.2 y 2.2 de la ley riojana; el artículo 1 de la ley castellano-leonesa; o el artículo 1, apartados 1 y 2 de la ley castellano-manchega.

36

En este sentido podrían citarse: REBOLLO PUIG, M. e IZQUIERDO CASADO, M.: «Las competencias estadísticas del Estados y de las Comunidades Autónomas», Revista de Administración

Pública, núm. 168, Septiembre-diciembre, 2005, págs. 57 a 60; MENÉNDEZ BAÑUELOS, B.: «La

regulación de la estadística en las Comunidades Autónomas», Boletín de Economía de Navarra, núm. 7, 1994, págs. 13 a 15; o MARÍN ESCUER, I., y MIKELARENA PEÑA, F.: «Gestión pública, información estadística y organismos estadísticos», Revista de Gestión Pública y Privada, núm. 1, 1996, págs. 137 a 143.

37

Hay que ser muy concienzudo para encontrar mínimas referencias a la Estadística, las cuales eran redactadas en unos términos que apenas permitían proyectar un mínimo de claridad sobre el conjunto de una actividad cuyos rasgos definitorios esenciales permanecían en la penumbra. Vale la pena citar como ejemplos de lo antedicho a los profesores GARCÍA OVIEDO (vid. GARCÍA OVIEDO, C.: Derecho

Administrativo I, sexta edición por Enrique Martínez Useros, Madrid, 1957, pág. 62 y sig. y GARCÍA

OVIEDO, C.: Derecho Administrativo II, séptima edición por Enrique Martínez Useros, Madrid, 1958, pág. 453 y sig.) y ROYO VILLANOVA (vid. ROYO VILLANOVA, A. y ROYO VILLANOVA, S.:

Elementos de Derecho Administrativo, tomo I, 26.ª edición, Librería Santarén, Valladolid, 1964/1965,

la citada Ley 12/1989, de 9 de mayo, no proporciona un definición expresa de aquélla, mientras que la legislación de las Comunidades Autónomas en unas cuantas ocasiones la definen con cierto detalle mediante la descripción de su contenido material38. Pero a la hora de conceptuar por sí mismo la función estadística pública, es decir, de precisar aquellas características que nos permitirían identificarla sin lugar a dudas se limita a determinar cuál sería su objeto:

«Conjugando los rasgos convencionales de la estadística como ciencia y los objetivos legalmente asignados a dicha función podríamos decir que la misma tiene por objeto la descripción de los fenómenos colectivos y de la realidad social mediante la recopilación, elaboración y ordenación sistemática de datos así como la obtención, presentación, publicación y difusión de resultados, a través de las correspondientes acciones de planificación y ejecución estadísticas»39.

Y es que, como puede apreciarse en la definición que, como primera aproximación al concepto de la función estadística pública, aventuramos a proponer al inicio del presente epígrafe, ésta se concreta simultáneamente en una dimensión objetiva, material, la que espléndidamente plasma el profesor SOUVIRÓN, pero combinada con otra subjetiva, formal: qué sujetos son los llamados a desarrollarla. Y como ya quedó apuntado, éstos deben ser entidades que participen, formen parte o estén amparados por el poder público40.

38

SOUVIRÓN MORENILLA, J. M.: «Consideraciones sobre la Función Estadística Pública y su régimen», Revista de Administración Pública, núm. 134, Mayo-agosto, 1994, pág. 426.

39

Ibídem, págs. 426-427.

40

En la doctrina, la contundencia con que se manifiesta MEREDIZ MONTERO no deja lugar a dudas, pues al referirse a la estadística oficial en España recalca que ésta está «circunscrita, pues, a la actividad estadística llevada a cabo por los organismos públicos de la administración española, sin considerar la que a lo largo del tiempo ha sido emprendida por instituciones privadas, sociedades económicas, universidades, investigadores científicos y variadas clases de organizaciones» (en MEREDIZ MONTERO, A.: Historia de la estadística oficial como institución pública en España, Instituto de Estadística de Andalucía, Sevilla, 2004, pág. 23). Llama la atención que el autor no duda en excluir del ámbito de la estadística oficial a las universidades, dejando de lado si son o no públicas y si estas últimas pueden ser consideradas en alguna medida Administración pública. Entendemos que la exclusión trae causa de que cuando estas entidades actúan en materia estadística en un plano puramente científico o académico, no están verdaderamente investidas del poder público característico de la Administración. Añadiremos que el autor perfila definitivamente su concepto de la estadística oficial con el siguiente comentario: «La expresión estadística oficial nos sirve también para delimitar el contenido del estudio en otros aspectos: se pone el énfasis en la descripción de los fenómenos colectivos, especialmente