LA FUNCIÓN ESTADÍSTICA PÚBLICA COMO ACTIVIDAD

Si definimos la función ejecutiva a partir de su origen histórico, deberíamos darle un carácter residual y plural, hasta cierto punto negativo, constituido por el poder que quedó en manos del Monarca una vez que se suprimió su capacidad de legislar y juzgar55; entonces, la función estadística pública sería una de las facetas o aspectos de tal función ejecutiva ya que, evidentemente, la actividad estadística no pretende establecer las reglas que han de ordenar el comportamiento de los integrantes de la comunidad, ni resolver, mediante la declaración para el caso concreto del Derecho objetivo, los conflictos que puedan surgir entre los miembros de la sociedad o entre estos con los poderes públicos; la residualidad ejecutiva nos permite afirmar que si la función estadística pública no es ni función legislativa ni función jurisdiccional, habrá de ser, necesariamente, función ejecutiva.

La función ejecutiva comprende la genérica actividad de los poderes públicos dirigida a la aplicación del ordenamiento jurídico lo que exigirá una actuación posterior a la de la emisión de la norma que forma parte del ordenamiento y que, de algún modo, para el logro de los objetivos que en ella subyacen –esto es, la satisfacción de los intereses generales–, estará dirigida y limitada por aquélla. Lo característico de la función ejecutiva lo es tanto la consecución de los objetivos de la ley, como el sometimiento a los límites que ésta imponga; tanto la capacidad de imponer la voluntad que con tales condicionamientos se componga y manifieste sobre los miembros de la comunidad mediante el recurso a la coacción ya que quienes la llevan a cabo están

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Vid. TORRES DEL MORAL, A.: Introducción al Derecho Constitucional, Universidad Complutense, Madrid, 1996, pág. 285.

dotados de imperium, de poder público, como que, precisamente, esa voluntad se manifieste mediante la acción, sea esta jurídica, material o puramente técnica. Todo ello es predicable de la función estadística pública: en su ejercicio, las entidades que la asumen como propia del ámbito de sus responsabilidades y competencias la desarrollan porque la ley así lo exige y para la consecución de uno objetivos que son, en última instancia, públicos; para lograrlos pueden vencer la resistencia que ofrezcan los individuos mediante el ejercicio de la potestad sancionadora; y toda ella implica una actuación que puede consistir en acciones de distinta naturaleza: jurídica, como en la resolución de los procedimientos administrativos que en su seno tengan lugar; material, como en la propia recopilación de la información; técnica, como en el procesamiento de los datos recabados.

La función ejecutiva suele subdividirse en dos actividades o subfunciones diferentes, las llamadas políticas y administrativa. En la terminología francesa y alemana la primera es denominada «gobierno» en sentido estricto. La función de gobierno, como faceta de la función ejecutiva consiste por una parte en ejecutar los mandatos de las leyes. Pero no se limita a ello; se concreta asimismo en una continuada actividad de dirección política general. Dirigir políticamente incluye llevar a cabo una actuación de programación56 así como la dirección de la Administración civil, con la que se tratará de adecuar la actividad administrativa a los objetivos políticos que se han fijado previamente. La actividad estadística oficial halla un encaje perfecto en la función administrativa al reunir todas las características que suelen atribuirse a ésta, particularmente por la especialidad de los medios técnicos y de los conocimientos científicos que deben emplearse para su desarrollo, por implicar inevitables relaciones con los ciudadanos, por la necesaria objetividad y la proscripción de la arbitrariedad de su actuación y, al fin y al cabo, porque se trata de una actividad que no puede ser calificada de política.

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Que se desglosará en una serie de subactividades como las de señalar unos objetivos; calcular los medios idóneos para alcanzarlos; idear una estrategia de actuación; adoptar iniciativas legislativas; y por supuesto, ejecutar la ley aprobada por el Parlamento (vid. TORRES DEL MORAL, A.: Introducción al

Es precisamente mediante el liderazgo de la Administración civil que ejerce el órgano que asume la dirección política de la comunidad como se articula el modo en que la Administración Pública se integra en el Poder Ejecutivo: la Constitución española de 1978 inserta al aparato administrativo en dicho Poder al someterlo a la dirección del Gobierno, del Consejo de Ministros, según lo dispuesto en su artículo 97. Esta subordinación al Gobierno parece, asimismo, plenamente justificada en el caso de la Administración estadística por varios motivos.

En primer lugar, porque los órganos gubernamentales son los responsables de la administración de los recursos públicos57. La Administración en general, y los servicios estadísticos en particular, se caracterizan entre otras notas por la acción, por realizar una actuación que en muchos casos será material y concreta; para poder ejecutar estas tareas se les debe proporcionar los medios precisos. Puesto que entre las responsabilidades gubernamentales se encuentra la de planificar, programar y organizar la utilización de los recursos públicos disponibles, serán precisamente los órganos encargados de la dirección política de la comunidad los que provean a los servicios estadísticos de aquello que pudieran necesitar para el logro de sus fines. Indiscutiblemente, esta circunstancia, por sí misma, implica una cierta dependencia de la Administración estadística con respecto del Gobierno.

Pero en segundo lugar, y sin perder de vista lo anterior, compete al Gobierno el precisar en qué consiste el interés general en materia estadística. Téngase en cuenta que las respectivas leyes estadísticas ya hacen una delimitación del interés general al que los servicios estadísticos habrán de servir con objetividad, desarrollando según los casos, la previsión del artículo 149.1.31.ª de la Constitución o las competencias estadísticas que hayan sido asumidas por las diferentes Comunidades Autónomas a través de sus Estatutos. Sin embargo, esa delimitación ha de ser forzosamente genérica, de manera que una única formulación dé cabida a múltiples potenciales operaciones estadísticas. Si los órganos gubernamentales de los distintos niveles de la organización política y

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No es casualidad que el artículo 134 de la Constitución para el caso del Estado disponga que corresponde al Gobierno «la elaboración de los Presupuestos Generales del Estado» (apartado 1.º), los cuales «tendrán carácter anual, incluirán la totalidad de los gastos e ingresos del sector público estatal y en ellos se consignará el importe de los beneficios fiscales que afecten a los tributos del Estado» (apartado 2.º).

territorial que se han constituido son, de una parte, los encargados de administrar unos recursos –por definición escasos– y de otra, tal vez los principales demandantes de la información estadística58 –que les resulta imprescindible para ejercer la adecuada dirección política de la comunidad–, la consecuencia lógica es que sean tales órganos los que delimiten con absoluta precisión en qué consiste en este campo y en cada momento el interés general. De esta forma señalarán en qué concretas tareas estadísticas deben utilizarse los recursos públicos y, en última instancia, determinarán que operaciones estadísticas deben realizarse, continuarse o, llegado el caso, concluirse porque su importancia e interés se haya reducido o, simplemente, desaparecido.

Sin embargo, la necesaria subordinación de los servicios estadísticos al Gobierno puede generar ciertas perturbaciones. La calidad de las estadísticas oficiales depende en gran medida de que el conjunto de la colectividad, de la que forman parte los informantes que suministran los datos que conforman la materia prima de estas operaciones, confíe en la propia actividad estadística, en su utilidad y en que se garantiza el debido respeto por sus derechos. El que los ciudadanos depositen su confianza en las labores estadísticas y los resultados que de ellas se obtengan no se logra de manera espontánea; la convicción que ello requiere exige que los organismos estadísticos actúen de acuerdo con unos valores y principios59 que sean respetados por el público, así como que la colectividad sea consciente de que, efectivamente, la situación existente se ajusta precisamente a estas reglas entre las que destaca, de manera muy especial, la que asegura la independencia de los servicios estadísticos60.

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Principales demandantes en la actualidad, aunque se pretenda fomentar y promocionar la utilidad y la utilización de la información estadística por otros sectores de la sociedad; pero es que, desde una perspectiva histórica, durante muchos siglos fueron los poderes públicos los únicos usuarios de dicha información.

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Valores que han sido sistematizados en los Principios Fundamentales de las Estadísticas Oficiales adoptados por la Comisión de Estadística del Consejo Económico y Social de las Naciones Unidas durante el período extraordinario de sesiones que tuvo lugar en Nueva York del 11 al 14 de abril de 1994.

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El Manual de organización estadística de las Naciones Unidas se refiere a esta cuestión en términos contundentes: «Para tener credibilidad y desempeñar su función de brindar un flujo ininterrumpido de información útil y de excelente calidad al público en general y a los encargados de la formulación de políticas, es preciso que los organismos de estadísticas tengan una posición de independencia ampliamente reconocida. Sin la credibilidad derivada de un alto grado de independencia, los usuarios perderán la confianza en la exactitud y la objetividad de la información del organismo y quienes le proporcionan los datos estarán menos dispuestos a cooperar con él. En esencia, un organismo de estadística debería diferenciarse claramente de los sectores del gobierno encargados de las actividades de aplicación y de formulación de las políticas. Debería ser imparcial y evitar que se dé siquiera la impresión de que los procesos de recopilación, análisis e información de datos que realiza pudieran ser manipulados

Entre los aspectos que resultan fundamentales para que se pueda hablar legítimamente de independencia destaca un elemento que, como analizaremos, forma parte de lo que debe entenderse por el secreto estadístico: que los datos que identifiquen a sus titulares, recopilados por los servicios estadísticos, no sean accesibles ni utilizables por órganos administrativos ajenos a la función estadística pública para finalidades distintas de las puramente estadísticas. Por tanto, la garantía del secreto estadístico contribuye a reforzar la imprescindible imagen de independencia que redundará en la calidad de las estadísticas oficiales. Pero en cualquier caso, ¿cómo se puede armonizar la subordinación al Gobierno de los servicios estadísticos –que hemos reconocido– con la clara separación entre la actividad estadística oficial y la puramente gubernamental?

A ello trata de dar respuesta el Código de Buenas Prácticas de las Estadísticas

Europeas61. En su última versión, adoptada por el Comité del Sistema Estadístico Europeo el 28 de septiembre de 2011, se destaca, en relación con el entorno institucional de las estadísticas, que «(los) factores institucionales y organizativos tienen una influencia considerable en la eficacia y la credibilidad de una autoridad estadística que desarrolla, elabora y difunde estadísticas europeas». El Código tiende a considerar que la independencia de la organización estadística queda suficientemente garantizada al asegurar «la independencia profesional de las autoridades estadísticas frente a otros departamentos y organismos políticos, reguladores o administrativos, y frente a los

con fines políticos, o de que determinados datos, identificables en forma individual, pudieran ser cedidos con fines administrativos, regulatorios o de aplicación de la ley.» (DEPARTAMENTO DE ASUNTOS ECONÓMICOS Y SOCIALES. DIVISIÓN DE ESTADÍSTICA: Manual de organización estadística, ob. cit., pág. 5).

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Publicado en la Recomendación de la Comisión al Parlamento Europeo y al Consejo, de 25 de mayo de 2005, relativa a la independencia, la integridad y la responsabilidad de las autoridades estadísticas de los Estados miembros y de la Comunidad [COM(2005)217 final], al que se refiere el artículo 11 del Reglamento (CE) 223/2009 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 11 de marzo de 2009, relativo a la estadística europea y por el que se deroga el Reglamento (CE, Euratom) 1101/2008 relativo a la transmisión a la Oficina de Estadística de las Comunidades Europeas de las informaciones amparadas por el secreto estadístico, el Reglamento (CE) 322/1997 del Consejo sobre la estadística comunitaria y la Decisión 89/382/CEE, Euratom del Consejo por la que se crea un Comité del programa estadístico de las Comunidades Europeas y asumido por el Real Decreto 1658/2012, de 7 de diciembre, por el que se aprueba el Plan Estadístico Nacional 2013-2016, en su artículo 8. El Código fue también expresamente adoptado como propio por el INE mediante Acuerdo de su Consejo de Dirección. De este modo, el Instituto, como autoridad nacional en España del Sistema Estadístico Europeo, se comprometía al cumplimiento de los quince principios del Código a la hora de establecer las directrices generales que debían regular la producción estadística para fines estatales, buscando la mejora del servicio que presta a la sociedad.

operadores del sector privado»62. Para poder evaluar el grado de independencia profesional, el Código ofrece una serie de indicadores que habrán de ser detectables en la actividad estadística para poder afirmar que esa independencia profesional está debidamente asegurada, el primero de los cuales viene expresado en los siguientes términos:

«Indicador 1.1: La independencia de los institutos nacionales de estadística y de Eurostat frente a las injerencias externas, tanto políticas como de otro tipo, en el desarrollo, la elaboración y la difusión de estadísticas está establecida por ley y garantizada para otras autoridades estadísticas».

Pero lo cierto es que de la lectura conjunta de los diversos indicadores63 que el

Código de Buenas Prácticas establece respecto del principio de la independencia

profesional se desprende que en lo que se está haciendo hincapié es, básicamente, en una independencia metodológica y técnica, en una autonomía funcional y operativa u objetividad de la actuación de los servicios estadísticos públicos, de forma que esta actividad, dotada de una importantísima vertiente científico-técnica, no pueda verse alterada ni interferida por decisiones o presiones que, aun proviniendo de las más altas autoridades, se basarían en criterios políticos o económicos; criterios que, por muy legítimos que puedan considerarse, no dejan de ser ajenos a la dimensión científica que, en última instancia, es la que otorga credibilidad a la función estadística pública.

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Principio 1 del Código de Buenas Prácticas de las Estadísticas Europeas.

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Los otros 7 indicadores que se incluyen en el Código para este Principio 1 son los siguientes: «1.2: Los directores de los institutos nacionales de estadística y de Eurostat y, en su caso, los directores de otras autoridades estadísticas tienen un nivel jerárquico lo suficientemente elevado como para garantizar un acceso de alto nivel a las autoridades políticas y a los organismos públicos administrativos; son personas de la más alta talla profesional. 1.3: Los directores de los institutos nacionales de estadística y de Eurostat y, en su caso, los directores de otras autoridades estadísticas tienen la responsabilidad de garantizar que las estadísticas se desarrollan, elaboran y difunden de forma independiente. 1.4: Los directores de los institutos nacionales de estadística y de Eurostat y, en su caso, los directores de otras autoridades estadísticas son los únicos responsables para decidir los métodos, las normas y los procedimientos estadísticos, así como el contenido y el calendario de las comunicaciones estadísticas. 1.5: Se publican los programas de trabajo estadístico y se describen los progresos realizados en informes periódicos. 1.6: Las comunicaciones estadísticas se distinguen claramente de las declaraciones políticas y se emiten al margen de estas. 1.7: El instituto nacional de estadística, Eurostat y, en su caso, otras autoridades estadísticas realizan comentarios públicos sobre cuestiones estadísticas, incluyendo críticas y usos inadecuados de las estadísticas oficiales cuando procede. 1.8: El nombramiento de los directores de los institutos nacionales de estadística, de Eurostat y, en su caso, de otras autoridades estadísticas se basa únicamente en la capacidad profesional. Las razones por las que se puede poner fin al ejercicio de un cargo se determinan en el marco legal y no pueden ser razones que comprometan la independencia profesional o científica.»

Las leyes de estadística de algunas de nuestras Comunidades Autónomas suelen referirse a la «objetividad y corrección técnica» explicitando su contenido con diferentes matices64. Por su parte, la LFEP alude exclusivamente a la «neutralidad operativa» de la función estadística pública, preceptuando que los servicios estadísticos del Estado «a los efectos del desarrollo de sus competencias de carácter técnico y de la preservación del secreto estadístico gozará(n) de la capacidad funcional necesaria para garantizar su neutralidad operativa» (artículo 30.1)65. En este sentido, se consideran competencias de carácter técnico, cuando se trata del INE, las que versan sobre metodología estadística, la publicación y difusión de resultados y el diseño de los sistemas de normas técnicas sobre conceptos, definiciones, unidades estadísticas, nomenclaturas y códigos para la clasificación de los datos y la presentación de los resultados (artículo 30.2).

La neutralidad operativa, como principio aplicable a los servicios estadísticos y su personal, opera en un doble sentido: como un deber cuyo incumplimiento puede ser objeto de sanción y como un derecho que les protege de eventuales injerencias de los órganos y autoridades de que dependan. Va más allá, por tanto, de la simple «objetividad y corrección técnica» pues su finalidad es que los servicios estadísticos públicos puedan asegurar el mantenimiento del secreto estadístico y desarrollar sus competencias de carácter técnico libres de toda presión, incluida la que puedan ejercer las autoridades superiores, para lo cual, además habrá de reconocérseles a los servicios estadísticos la

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Por ejemplo, en el artículo 18 de la Ley 4/1989, de 12 de diciembre, de Estadística de la Comunidad Autónoma de Andalucía («Toda actividad estadística oficial desarrollada en la Comunidad Autónoma de Andalucía se llevará a cabo de acuerdo con una metodología que garantice, científicamente, su corrección y exactitud»); en el artículo 13.1 de la Ley 1/1991, de 28 de enero, de Estadística de la Comunidad Autónoma de Canarias («La actividad estadística regulada por esta Ley habrá de realizarse conforme a los principios de objetividad y corrección técnica. Para ello, el Instituto desarrollará y aplicará la metodología y procedimiento de trabajo que garantice la comparación e integración de los datos y resultados estadísticos de los distintos elementos del sistema estadístico de la Comunidad Autónoma de Canarias…»); o en el artículo 15 de la Ley 23/1998, de 30 de diciembre, de Estadística de Cataluña, que se expresa en unos términos que luego reproduciría el artículo 21 de la Ley 4/2005, de 5 de octubre, de estadística de Cantabria [«1. Las estadísticas de interés de la Comunidad Autónoma deberán ser elaboradas con criterios objetivos e independientes, y de conformidad con métodos que aseguren su corrección técnica. La elección de las fuentes, los métodos y los procedimientos se realizará con criterios científicos-técnicos. 2. Se entiende por corrección técnica el cumplimiento conjunto de los requisitos siguientes: a) Disponer de un proyecto técnico que cumpla los requisitos de la presente Ley, de la Ley del