A partir del contenido de las regulaciones que contemplan en la actualidad el secreto estadístico podemos extraer una serie de notas características del mismo que sirven para perfilar esta institución con independencia del ordenamiento en que se integren las normas que la regulan.
Se trata, para empezar, de una institución de Derecho Público. No nos enfrentamos a una figura establecida por el ordenamiento jurídico para regular las relaciones jurídicas que puedan establecerse entre sujetos que asumen una posición de igualdad, sino que es propia del desarrollo de una función que sólo puede desempeñar una Administración Pública: la realización de encuestas oficiales; o en otras palabras: es una figura característica del ejercicio de la función estadística pública. La Administración Pública puede actuar investida de prerrogativas que la sitúan fuera del ámbito regulado por el Derecho Privado. En el campo de las estadísticas oficiales esos poderes especiales se plasman, por ejemplo, en los mecanismos a los que los servicios estadísticos pueden recurrir para recabar la información necesaria, cuando siendo obligatoria la colaboración con la Administración, ésta no se presta, o cuando, con independencia de la obligatoriedad o no de la colaboración, la información que se suministra no es veraz, lo que repercute negativamente en la calidad y la fiabilidad de los productos estadísticos oficiales. Y no sólo se trata de una figura de derecho administrativo especial293 dado el carácter público de la actividad en la que despliega sus efectos, sino que está tan íntimamente vinculada a la función estadística pública (vínculo que se ha ido consolidando con el paso de los años puesto que la situación actual es fruto de una larguísima tradición), que en el momento presente resulta difícil concebir la citada función sin que, simultáneamente, el secreto estadístico esté debidamente garantizado.
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Como la caracterizaba BACARIA MARTRUS, J.: «El Secreto Estadístico: Contenido Jurídico», ob. cit., pág. 145.
Además, el secreto estadístico viene a suponer una limitación al flujo incontrolado de la información; bien es cierto que no de cualquier tipo de información y no bajo cualquier circunstancia. Pero dado que ese flujo es uno de los elementos que dotan de la necesaria cohesión a la comunidad para que ésta pueda desenvolverse como un organismo unitario, contribuyendo a contrarrestar la pluralidad de fuerzas centrífugas que tienden a su disgregación y atomización y que impiden, en última instancia, su supervivencia como sociedad, las limitaciones que a aquél se instituyan deben estar sólidamente justificadas. No obstante, la causa remota de cualquier limitación se fundamentará en la propia existencia de la sociedad, por lo que al final, todo se reduce a la consecución de un equilibrio difícil y precario entre intereses que pugnan en sentidos opuestos y que, de no hallarse debidamente compensados, serían por sí solos tan perniciosos como su contrario294.
El secreto estadístico consiste, esencialmente, en una prohibición para la Administración que desarrolla la función estadística pública de difundir, revelar o comunicar la información que ha recabado en el ejercicio de la misma, especialmente cuando tal difusión, revelación o comunicación se hace para fines ajenos a los puramente estadísticos y siempre que esa información permita identificar, de algún modo, a las personas o entidades a las que va referida, con independencia de que hayan sido ellas mismas o no, las que la hayan suministrado a los servicios estadísticos; se trata de un deber de sigilo que no sólo afecta a la Administración actuante en sí misma considerada o a los servicios que se integran en la misma, sino que se extiende a los agentes individuales que han actuado por cuenta de aquélla, incluso una vez que se ha extinguido la relación que los vinculaba.
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Es el caso, por ejemplo, del respeto al derecho a la intimidad personal y familiar; éste justifica que se impida que cualquier individuo pueda libremente, de manera legítima y por su sola voluntad, acceder a cualquier información referida a un tercero. El reconocimiento y garantía de este derecho fundamental trae causa de su conexión con la dignidad humana; no es posible dispensar un trato a un individuo que sea respetuoso con su humana condición si no se garantiza –entre otras cosas– su intimidad. Sin embargo, no se trata tanto de equilibrar una balanza en cuyos platos deban situarse, de una parte, la consolidación de la sociedad como conjunto unitario y de otra, el respeto debido a las individualidades, como de asegurar la existencia de una sociedad en la que se procure la consideración debida a sus miembros. La importancia de la organización social no puede hacer perder de vista que el respeto a la dignidad de la que quienes la componen son acreedores, impide que cualquier individualidad se subordine de forma automática al interés de la colectividad, simplemente porque se estime que un elemento cualquiera del grupo siempre será menos importante que el conjunto. La sociedad humana, en definitiva, no puede estructurarse como si de un hormiguero se tratase; esta perspectiva podría reforzar, sin duda, las posibilidades de supervivencia de una colectividad, pero entonces no nos encontraríamos ya ante una sociedad humana.
El secreto estadístico recae sobre información que ha llegado a poder de las Administraciones estadísticas. Con esta expresión nos estaremos refiriendo a los servicios, cualquiera que sea su naturaleza, que asumen la responsabilidad de desarrollar o de participar en el desarrollo de la función estadística pública. Estamos hablando, pues, tanto de organismos o entidades dotados de personalidad jurídica pública, como de órganos adscritos a una Administración Pública en cuya estructura se incardinan; pero tampoco resultaría extraña la aplicación de esta figura a entidades de naturaleza privada que, mediante los instrumentos jurídicos correspondientes, hayan asumido el compromiso de realizar determinadas tareas, propias de alguna de las etapas de la actividad estadística pública.
El objeto amparado por el secreto estadístico está constituido por información cuyo conocimiento ha sido adquirido, precisamente, para el desarrollo de la actividad estadística. Esto no tiene que significar que los servicios estadísticos deban tratar y procesar para alcanzar los resultados correspondientes sólo datos que hayan sido recopilados en origen por ellos y exclusivamente para esos fines. El principio por el cual no debe sobrecargarse en exceso a los ciudadanos con requerimientos de información lleva, en la medida de lo posible, a que se aprovechen datos que han sido recabados y se conservan por otros servicios administrativos. Por el contrario, los datos de los que los servicios estadísticos dispongan para otros fines distintos de los estadísticos, no pueden considerarse incluidos de por sí en el ámbito de aplicación del secreto estadístico. Sería el caso, por ejemplo, de los datos correspondientes al personal de la plantilla de esos órganos u organismos que pueden resultar necesarios para la gestión de los recursos humanos a ellos adscritos: el secreto estadístico no puede extenderse a la cuenta bancaria en la que el agente entrevistador percibe sus emolumentos, aunque sea un dato del que los servicios estadísticos necesiten disponer para proceder al abono de sus retribuciones.
Los datos sobre los que el secreto estadístico despliega sus efectos pueden consistir en cifras, es decir, información cuantitativa, o atributos, esto es, información cualitativa. Pero además, estos datos deben suministrar información individual, adquiriendo ese carácter tanto si se refiere a personas físicas, como si lo hace a otro tipo de unidades estadísticas (hogares, empresas, asociaciones, comunidades de bienes, gocen
o no de personalidad jurídica). En otras palabras, la información meteorológica, por ejemplo, puede ser objeto de un tratamiento estadístico, e incluso de un tratamiento estadístico desarrollado por servicios integrados en las Administraciones Públicas. Pero no será objeto de la protección dispensada por la institución del secreto estadístico, dado que se trata de información no referida a singulares unidades estadísticas, aquéllas que forman parte de la muestra de las operaciones desarrolladas en el marco de la función estadística pública que vienen a representar a la comunidad en su conjunto. Y es que la información amparada ha de ser individual, pero no porque deba pertenecer necesariamente a la esfera particular o propia de determinados sujetos, sino porque el conocimiento que proporciona a quien ella tenga acceso puede vincularse precisamente a unidades estadísticas singulares, concretas y determinadas. En otras palabras: las personas y el resto de unidades a las que venga referida están identificadas o son identificables. Esta posibilidad de identificación puede producirse por una vía directa, si en la misma información existen elementos identificadores: por ejemplo, la ubicación de un solar es una información no ligada a ninguna unidad estadística; pero esa misma ubicación vinculada al número de identificación fiscal de su propietario lo convierte en un dato individual. También cabe la identificación indirecta, cuando la identidad del titular de la información no se desprende de un elemento identificador sino de las propias características de la información en sí misma considerada, por ejemplo, por el grado de desagregación con el que los resultados estadísticos se publican295, o en combinación con otras informaciones igualmente disponibles.
Los datos protegidos no son de general y público conocimiento. Esto no significa que las personas físicas o los representantes de las entidades a las que se refiera la información quieran mantenerla en secreto. De hecho, es posible que ésta sea suministrada a los servicios estadísticos por informantes distintos de sus propios titulares; y si se trata de datos que son conocidos –y comunicados– por personas distintas de aquéllas a cuya esfera individual corresponden, no podrán ser considerados como intrínsecamente secretos. Sin embargo, para que actúe el secreto estadístico sí debe
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Imaginemos un ejemplo extremo: una encuesta en la que para cada colectivo de profesionales se publicasen los ingresos promedio de las personas que se integran en las respectivas categorías y en la que se especificasen los que correspondieran a la categoría «Monarca» o «Rey»; el grado de desagregación permitiría determinar quién percibe tales ingresos así como que, en realidad, no se trata de un promedio, puesto que sólo hay una persona en dicha categoría.
tratarse de información que no está a disposición de cualquier tercero en fuentes de acceso general. En cualquier caso, una vez integrados en los fondos informativos de los servicios estadísticos, los datos individuales quedan sometidos al secreto estadístico.
La institución que nos ocupa consiste fundamentalmente en la prohibición de la comunicación o divulgación de la información amparada por el mismo, así como de su utilización para finalidades distintas de las puramente estadísticas tanto por los servicios que los obtuvieron originariamente, como por terceros. Esa prohibición podría desactivarse mediante el consentimiento de los titulares de la información o por lo dispuesto en normas de rango legal que prevean expresamente supuestos que se exceptúan de la aplicación de los principios del secreto estadístico. La posible habilitación legal permitirá una comunicación de los datos inicialmente sujetos al secreto estadístico para fines como los de investigación histórica o científica. Estas prohibiciones afectan, además, tanto a los servicios estadísticos en cuanto organizaciones administrativas, como a los empleados que por cuenta de estas instituciones deban realizar cualquier actividad en el marco del procedimiento estadístico y que, por este motivo, tengan acceso a la información protegida. Supone, pues, una prohibición de difundir, divulgar o comunicar datos en los que no se mantenga oculta la identidad de la unidad informante o de la unidad a la que la información va referida, que juega un papel esencial en la recogida y manejo de los mismos por los servicios estadísticos, estableciéndose como una regla primordial de las normas que regulan la actividad estadística oficial.
Pero de todo lo anterior no puede deducirse que la aplicación del secreto estadístico exija que los datos se recojan de forma anónima, ni que éstos se hagan necesariamente anónimos al integrarse en los correspondientes fondos de los servicios estadísticos. Este secreto obliga únicamente al anonimato de los datos –entendido como la imposibilidad de asociar la información a las unidades estadísticas a las que se refiera– sólo en el momento de su transmisión, comunicación, difusión o divulgación, pues tampoco debe perderse de vista el hecho de que por la función de publicidad, a la que hicimos referencia al analizar el concepto de sistema de información estadística, los
resultados estadísticos se elaboran, entre otras finalidades, para ser puestos a disposición del conjunto de la sociedad.
Pero junto a una dimensión del secreto estadístico que podríamos calificar de «pasiva» o «negativa» hay otra que es más bien «activa» y «positiva» porque no se satisface mediante una simple falta de actividad por parte de la Administración estadística: como ésta no se limita a procesar datos individuales para generar información estadística con la finalidad de proporcionársela a las autoridades que gobiernan la comunidad sobre la que opera, sino que, en forma agregada, ponen aquella información a disposición de la sociedad en su conjunto, transmitiéndola, difundiéndola, divulgándola y publicándola, habrá de ser especialmente cuidadosa respecto de la forma en la que se procede a esa transmisión, difusión, divulgación o publicación. La agregación de los datos procura, por un lado, alcanzar cifras que consigan resumir y sintetizar la situación existente pero sin dejar de ser un fiel reflejo de la comunidad a la que se refieren, y por otro, desvincular los datos de los identificadores que directamente puedan llevar a relacionarlos con los individuos a que vengan referidos. Los servicios estadísticos deben poner a disposición de la comunidad datos agregados tomando todas las medidas que resulten necesarias para que un tercero no pueda llegar a identificar indirectamente, cruzando los datos publicados en diferentes tablas, a quién corresponde la información divulgada. Simultáneamente habrán de adoptarse todas las precauciones de carácter físico o técnico que impidan a terceros no autorizados acceder a la información almacenada en las bases de datos de la Administración estadística.
El secreto estadístico es, en fin, una institución que cuenta con un largo proceso evolutivo a sus espaldas. Pero ha sido en el último cuarto del siglo XX, con la evolución sufrida por la propia función estadística pública a raíz de la aplicación de las tecnologías informáticas a sus procesos de tratamiento de la información y la creciente preocupación por el respeto a la intimidad y a la vida privada, cuando ha resultado imprescindible reconsiderar por completo su regulación, adaptando la misma a las nuevas circunstancias técnicas y sociales. Se ha tratado, en el fondo, de habilitar métodos de actuación que permitieran simultanear la cobertura de las crecientes necesidades de información de carácter estadístico con la garantía de la confidencialidad de los datos. La prohibición de
revelar datos individuales no puede ser incompatible per se con el derecho general a la información sobre los resultados estadísticos, los cuales son de un evidente interés social.
El logro del adecuado equilibrio entre la necesidad de información estadística de la sociedad en general (y de sus dirigentes en particular) y el respeto debido a quien proporciona los datos que maneja la función estadística pública requiere tener presente la posición de las tres partes implicadas296: los suministradores de datos individuales, los servicios estadísticos y, por supuesto, los usuarios de la información estadística objeto de difusión.
No atender a las necesidades de cualquiera de las partes implicadas podría generar desajustes que afectarían trascendentalmente a la función estadística pública, lo que, a su vez, dadas las necesidades que esta actividad pública pretende satisfacer, repercutiría muy negativamente en el conjunto del sistema socio-económico.
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Vid. DE MIGUEL CASTAÑO, A.: Derecho a la información frente al derecho a la intimidad. Su
CAPÍTULO TERCERO LOS ELEMENTOS DELIMITADORES DE LA INSTITUCIÓN DEL SECRETO ESTADÍSTICO
I. INTRODUCCIÓN
A partir de los preceptos que regulan el secreto estadístico en diversas normativas, tanto en el Derecho español, sea éste de procedencia estatal o autonómica, como en el Derecho derivado de la Unión Europea e incluso en la legislación de los países de nuestro entorno cultural y jurídico, hemos destacado una serie de rasgos característicos de la institución que con carácter general sirven para definirlo con independencia del ordenamiento jurídico que lo contemple. Hecho esto, abordaremos en el presente capítulo, en esencia, el análisis de los elementos integrantes de la institución del secreto estadístico, cuya concreción resulta necesaria para una adecuada delimitación del mismo. Nos estamos refiriendo, en concreto, al elemento subjetivo, esto es, tanto al sujeto activo como al sujeto pasivo del secreto estadístico; al objeto de la protección del secreto estadístico y a las excepciones que pueden existir a la cobertura que esta figura ofrece; al contenido de la institución, es decir, a los efectos jurídicos que se despliegan por su aplicación; y a la cuestión de su vigencia temporal.
Es entonces cuando nos enfrentaremos –en el próximo capítulo– a una serie de cuestiones que, ordinariamente, deberían abordarse con carácter previo, fundamentalmente las relativas a la naturaleza, la finalidad y el fundamento del secreto estadístico. Estimamos que sólo una vez que se haya realizado un adecuado estudio de los elementos subjetivo y objetivo, del contenido y de la dimensión temporal del secreto estadístico –lo que nos exigirá partir, nuevamente, de lo dispuesto en el Derecho positivo–, estaremos en condiciones de reflexionar y posicionarnos sobre esos otros aspectos de la institución que nos ocupa, los cuales, evidentemente, no son objeto de regulación directa y expresa por ningún ordenamiento jurídico.