Conceptos-clave de los enfoques de desarrollo humano y sostenibilidad

1990 es un año de gran relevancia para la cooperación internacional. Se trata del momento histórico en que el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) publica su primer Informe sobre el Desarrollo Huma- no, que acuña precisamente este concepto y establece un índice específico para medir el desempeño de los países en función del mismo. A partir de entonces el desarrollo humano, que se presentaba como enfoque alterna- tivo al paradigma ortodoxo de desarrollo, fue ganando peso en la AOCI, rompiendo el monolitismo imperante en torno al crecimiento económico. Así, desde los años 50 y hasta ese momento, la ayuda internacional se de- finió fundamentalmente como una política pública que pretendía enfrentar el subdesarrollo, entendido éste como un asunto estrictamente económico, así como un problema exclusivo de los países en desarrollo, nunca una realidad global e interdependiente.

A partir de estas premisas, en los años 50 y 60 el diagnóstico hegemónico defendía que el subdesarrollo era el producto de una serie de brechas en- tre países desarrollados y en desarrollo, que éstos últimos debían superar avanzando por la senda única que los primeros habían previamente tra- zado. La ayuda internacional se entendía precisamente como el impulso necesario para iniciar y acompañar esta travesía, por lo que su objetivo principal se centró en abordar dichas brechas, dentro de estrategias pro- gresivamente más complejas, que incluían la brecha de ahorro, la brecha de divisas para el pago de importaciones y la brecha tecnológica e insti- tucional (Alonso, 2001). El papel de los estados era fundamental, jugando un papel protagónico como agentes de desarrollo, en consonancia con la ortodoxia keynesiana imperante en el momento.

En todo caso, el alcance de la cooperación se limitaba al ámbito macroeco- nómico de los países en desarrollo. Sólo a partir de los años 70 se comienzan a ampliar los contenidos con la consideración dada a las necesidades sociales básicas. Se entendió entonces que, además de ser objetivos en sí mismos, estos factores -educación, salud, salubridad, vivienda, etc.-, también tienen un impacto positivo sobre las capacidades de crecimiento económico.

Esta etapa, no obstante, se cerró en los años 80, cuando tanto la agenda de desarrollo como la de cooperación sufren una importante mutación. Entonces, la crisis económica generalizada posibilita la gestación de una nueva revolución conservadora que variará los procedimientos ortodoxos de generación de crecimiento económico practicados hasta la fecha (Fon- tana, 2011). Dicha revolución planteó la necesidad de alterar las relaciones de poder entre capital y trabajo, por un lado, así como entre países centra- les y periféricos, por el otro, en favor de los primeros, como premisa para aumentar la tasa de ganancia y posibilitar un nuevo ciclo ascendente. De esta manera, aprovechándose del shock de la crisis de finales de los 70 y de los nuevos adelantos en las tecnologías de telecomunicación, información y transporte, las y los defensores de estos planteamientos logran convertir en hegemónica esta agenda, conocida mundialmente como el Consenso de Washington.

Éste se resume en las propuestas de liberalización, desregulación, privati- zación y minimización de la intervención pública en la economía, y tiene como pretensión ampliar al máximo y sin traba alguna la posibilidad de obtención de ganancia, tanto geográfica como sectorialmente, a través de las oportunidades que ofrece el proceso de globalización. En esta nueva ló- gica neoliberal, los mercados y las empresas transnacionales se convierten, más que nunca, en figuras fundamentales de la nueva arquitectura econó- mica: los primeros, como espacio autorregulado de generación de oportu- nidades; los segundos, como sujetos estratégicos dentro de los mismos, al controlar las principales cadenas productivas, comerciales, de distribución, y financieras.

Este nuevo contexto provocó que la cooperación entendida como política distributiva de la etapa anterior pierda sentido frente a la actuación de los mercados, que son los verdaderos garantes de la prosperidad. No hace falta por tanto empujar o acompañar el desarrollo, sino generar las condiciones para favorecerlo mediante cambios estructurales. En esta afirmación influye notablemente la constatación de que las brechas entre países desarrollados y subdesarrollados no sólo no se han reducido, sino incluso han aumenta- do, con lo que se pone en cuestión el impacto de la ayuda.

De esta manera, las posturas políticas sobre la cooperación se extreman: o bien se considera una herramienta ineficaz e innecesaria -desde la visión neoliberal-, o bien se entiende como una política que ahonda en la depen- dencia de los países subdesarrollados, ineficaz también para reducir las brechas estructurales -desde posturas de izquierda-. El resultado es que la

cooperación internacional muta respecto a la etapa anterior, y se entiende entonces como un instrumento de apoyo a la implementación de las refor- mas estructurales necesarias para aplicar el Consenso de Washington, y que por tanto “tiene sentido cuando se producen deficiencias en la provisión en aspectos vitales, sin los cuales el desarrollo no se dará o se dará malfor- mado” (Dubois, 2000:16).

No obstante, y aunque se trata de dos fases históricas diferentes de la coo- peración internacional -de una cooperación de carácter distributivo, la pri- mera, a una fundamentalmente de apoyo al cambio estructural neoliberal, la segunda- ambas comparten, en términos generales, las metas y los patro- nes identitarios de la modernidad capitalista: el crecimiento como premisa de bienestar; la prioridad de lo económico sobre el resto de dimensiones vitales; los análisis parciales y ahistóricos de los asuntos globales; la univer- salidad y superioridad de las propuestas hegemónicas; la invisibilización de la sociedad como sujeto de su propio desarrollo.

En este sentido, desde los 50 hasta la década de los 8026 _{los debates inter-}

nacionales se centraron en el vehículo del desarrollo -agentes-, incluso en

el camino hacia el desarrollo -estrategia-, pero no se discutió de manera

generalizada sobre los objetivos del desarrollo, sobre su pertinencia y via- bilidad (Sutcliffe, 1995).

Por tanto estos objetivos se mantuvieron en el tiempo, independientemente del mayor o menor papel protagónico de los estados -mucho menor en la fase neoliberal-, o de las ortodoxias de cada momento. De manera que podemos afirmar que estos patrones de la modernidad capitalista fueron, durante cuatro décadas, los únicos referentes teóricos y políticos de la agenda oficial de cooperación.

Esta referencia única de la cooperación internacional sólo empieza a ser cuestionada a partir de la publicación del informe del PNUD en 1990, De-

finición y medición del Desarrollo Humano. A lo largo de los años 90 el

desarrollo humano y la sostenibilidad serán los conceptos teóricos que pro- gresivamente irán ganando peso -al menos retóricamente- entre los agentes participantes de la cooperación internacional -instituciones y ONGD-, así como por las entidades que principalmente definen la agenda de coopera- ción: el Comité de Ayuda al Desarrollo de la Organización para la Coopera- 26 _{No obstante, es preciso señalar que los debate sobre la insostenibilidad del sistema, y por tanto de la}

ción y el Desarrollo Económico (CAD-OCDE), el Banco Mundial (BM) y el propio Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD).

De esta manera, podemos llegar a afirmar que, desde entonces, el desarrollo humano y la sostenibilidad conforman una referencia teórica básica de la agenda de cooperación. Así, por un lado, el PNUD desarrolla anualmente desde hace 23 años variables o fenómenos relacionados con dicho paradig- ma, en su Informe de Desarrollo Humano-, a la vez que presenta innova- ciones en los indicadores de medición-. Pero también, por el otro, el Banco Mundial en sus Informes de Desarrollo Mundial hace referencia al mismo, así como el CAD-OCDE en sus lineamientos, y la UE en su Consenso Europeo. Finalmente, y haciendo referencia a nuestro diagnóstico de la cooperación descemtrañozada en el Estado español, el desarrollo humano y la sostenibi- lidad son referencia fundamental de todos los planes estratégicos analizados. No obstante, la relevancia de dichos enfoques ha ido perdiendo fuerza con el paso del tiempo. Si bien su papel fue creciente a lo largo de la década de los 90 del siglo pasado, su capacidad de influencia en el siglo XXI ha ido disminuyendo, al mismo tiempo que otras referencias como la pobreza, los objetivos del milenio y la eficacia de la ayuda fueron tomando protagonis- mo, como después analizaremos. En todo caso, entendemos que son con- ceptos que siguen formando parte de prácticamente todos los documentos estratégicos de los principales agentes de cooperación internacional -aun- que en grado desigual-, por lo que sigue siendo un ejercicio interesante y necesario comparar la relación entre una cooperación que se rigiera por dichas perspectivas, y la resultante de aquélla que la asume únicamente de manera retórica, estableciendo sus referencias en otros parámetros.

Pasemos por tanto a desentrañar estas referencias teóricas, que no son únicas ni mucho menos, como ya hemos señalado, pero que sí se siguen reclamando como propias de la cooperación internacional. Pero antes de comenzar con la explicación de los conceptos-clave que confieren identi- dad al desarrollo humano y a la sostenibilidad, haremos tres incisos para entender mejor la dimensión de estos enfoques.

Así, lo primero que habría que recalcar es que, como hemos indicado, se presentaron como enfoques alternativos al Consenso de Washington y a los valores y dinámicas fundamentales de la modernidad capitalista. De esta manera, tanto desde la crítica del bienestar -desarrollo humano- como des- de la crítica ambiental –desarrollo sostenible- se cuestionan directamente los objetivos del desarrollo, así como la viabilidad de los mismos (Sutcliffe,

1995). En este sentido, son enfoques y no modelos, ya que no plantean sistemas cerrados, sino nuevos paradigmas que cuestionan qué es y cómo se mide el desarrollo, ofreciendo a su vez prismas alternativos desde los que analizarlo y plantear estrategias de intervención.

De esta manera, en un momento en el que ya se estaban constatando las primeras grietas del Consenso de Washington a través de los impactos que los Planes de Ajuste Estructural (PAE) estaban teniendo en términos de pobreza y desigualdad, el desarrollo humano se constituye, en palabras de Dubois (2008:36), en “un espacio evaluativo alternativo que se sitúa en las capacidades de las personas, y no en los recursos que dispone la socie- dad en su conjunto”. A su vez, desde la sostenibilidad se señalaba que el problema no eran únicamente los efectos indeseables del desarrollo, sino que incluso la generalización del desarrollo “podría hacer imposible la vida humana” (Sutcliffe, 1995:7).

En segundo lugar, es necesario señalar que la cooperación internacional ha pretendido vincular ambos enfoques, dentro del nuevo paradigma del desarrollo humano sostenible (DHS)27_{. Se pretende por tanto aunar la cen-}

tralidad de las personas y de sus capacidades -frente a la prioridad otorgada a las naciones y a sus recursos- con la necesidad de garantizar las condi- ciones de vida de las generaciones futuras. Se trataría, en definitiva, de en- tender el desarrollo en base a las capacidades no sólo de las generaciones actuales, sino también de las venideras. De esta manera, hay dos sujetos de desarrollo a tener en cuenta: las personas del presente -con especial atención a aquéllas que sufren algún tipo de exclusión o privación- y las personas que están por nacer.

No obstante, pese a la potencialidad de este enfoque incluyente, y a pesar de que las referencias a este paradigma son constantes, es notoria la difi- cultad de acoplar equitativamente desarrollo humano y desarrollo sosteni- ble. En este sentido, ambos enfoques ha surgido de manera separada, en tiempos diferentes, y a partir de preocupaciones, movimientos, autores/as y organizaciones diferentes, de tal manera que no tienen por qué coincidir en análisis o en propuestas específicas. Así, “cuando las dos ideas se pre- sentan de forma conjunta, ello suele reflejar más las buenas intenciones del autor que la coherencia analítica” (Sutcliffe, 1995:10).

27 _{En esta línea han ido los trabajos de Anand y Sen (1994), Sutcliffe (1995), así como los Informes del} PNUD (1994, 2011).

Esta es precisamente la realidad del DHS en la cooperación internacional: un intento por buscar nexos analíticos, pero una realidad en la que la sos- tenibilidad se asume como el elemento débil del conjunto, básicamente como un elemento complementario al desarrollo humano, y no tanto como un paradigma alternativo. De este modo, la asimetría entre lo humano y la

sostenibilidad es una característica del DHS, y tendrá sus consecuencias en

los análisis que abordemos en los siguientes capítulos.

Por último, y en tercer lugar, es de destacar el carácter dinámico y abierto del enfoque de DHS. En este sentido, el nuevo paradigma supone una mirada alternativa desde la que entender y plantear el desarrollo, a partir de la cual se pueden completar y profundizar propuestas desde diferentes perspectivas. Esto provoca, en primer término, que el desarrollo de los principios del DHS haya sido una labor que recoge influencias muy varia- das. Así, aunque el término haya sido acuñado por el PNUD -al menos en su versión fuerte, el desarrollo humano-, tenga antecedentes en el enfoque de las necesidades básicas y deba mucho al enfoque de capacidades de Sen, son muchas las autoras y autores que lo han dotado de contenido, como Nusbaum, Ul Haq, Deneulin, Dubois, etcétera. Junto a ello, además, significa que no hay un consenso único ni un formato específico sobre cómo profundizar en los parámetros básicos del DHS, ya que aunque éstos se comparten, su desarrollo genera fuertes debates28_.

En definitiva, el desarrollo humano -y su conjunción con la sostenibili- dad- ha jugado un papel relevante como una de las referencias teóricas de la AOCI, y se presenta como paradigma alternativo, incluyente, diná- mico y abierto. Aunque más adelante (apartado 2.2) analizaremos cuál ha sido su influencia real en la práctica, estudiaremos a continuación si el desarrollo teórico del enfoque es coherente o no con las ideas-fuerza de los horizontes emancipatorios y, por lo tanto, con el papel estratégico de los MSE.

Pasemos por tanto a explicar el enfoque del desarrollo humano sostenible desentrañando su lógica interna a partir de sus conceptos clave. Para em- pezar, a pesar de la dificultad de acotarlo, partiremos de la definición que ofrece el Informe de Desarrollo Humano de hace tres años (PNUD, 2010). 28 _{Más allá incluso del debate no cerrado sobre desarrollo humano y desarrollo sostenible, también} existen otros debates abiertos, como la controversia sobre si es la libertad o la capacidad la medida del bienestar humano, o la discusión sobre las capacidades colectivas -y no sólo de las individuales- como referencia normativa.

Este documento realiza una retrospectiva de la evolución del concepto, a la vez que fija los ejes para reinterpretarlo desde la realidad actual y desde la evolución de la literatura académica. Así, desde la inicial acepción que lo identificaba con ofrecer a la gente mayores oportunidades, hoy se afirma que el desarrollo humano “supone la expresión de la libertad de las perso- nas para vivir una vida prolongada, saludable y creativa; perseguir objeti- vos que ellos mismos consideran valorables; y participar activamente en el desarrollo sostenible y equitativo del planeta que comparten. Las personas son los beneficiarios y los impulsores del desarrollo humano, ya sea como individuos o en grupo” (PNUD, 2010:24).

Figura 9. Conceptos clave del desarrollo humano sostenible

Centralidad del ser humano Bienestar Capacidades Participación Sostenibilidad Equidad Empoderamiento Desarrollo humano sostenible

Fuente: elaboración propia.

Creemos que esta definición tiene el valor, además de estar formulada por el organismo internacional que acuñó el término, de recoger las princi- pales referencias teóricas y políticas del enfoque. En primer lugar, desta- camos la centralidad del ser humano, frente a la relevancia hegemónica que se otorga exclusivamente al crecimiento económico como referencia fundamental en la modernidad capitalista. En este sentido, el DHS pre- tende “desplazar el protagonismo de la dimensión material -ampliación de las capacidades productivas- para convertir al ser humano, con sus potencialidades y sus múltiples dimensiones -ampliación de capacidades humanas- en protagonista y destinatario último del proceso de desarrollo” (Alonso, 2001:25).

Esto, en sí, ya supone una variación significativa sobre cómo se había entendido el desarrollo hasta entonces, y entronca directamente con el se- gundo concepto-clave, que es la recuperación del referente normativo, del

debate sobre el bienestar. Así, éste no se limita a la reduccionista ecuación

de desarrollo es igual a crecimiento y este igual a bienestar, sino que ahora la relación se entiende al revés: es el desarrollo el que debe servir al bienes- tar de los seres humanos. De esta manera, esta inversión de prioridades en favor del bienestar “incorpora no sólo muchas más dimensiones que la eco- nómica sino que, además, hace referencia directa a la percepción, deseos y prioridades de las personas, cómo ellas entienden sus objetivos, metas y valores, que no pueden ser categorizados en un enfoque objetivo-técnico” (Dubois, 2011:14). Por lo tanto, el DHS abre el debate sobre los múltiples objetivos que pueden y quieren ser perseguidos, y rompe así la lógica de modelo único, la pretensión de objetivación y homogeneización. Se asume de esta forma la diversidad como consecuencia directa de la relevancia otorgada a los referentes normativos.

¿Cuál es entonces el marco para analizar el bienestar según el DHS? Aquí entramos en el tercero de los conceptos-clave, que sigue la lógica de los anteriores, y que establece, como ya hemos señalado previamente, que el espacio evaluativo para evaluar el bienestar es el desarrollo de las capaci-

dades de las personas, frente a la asunción dominante que la sitúa en los

recursos que tiene una sociedad en su conjunto. He aquí el gran aporte de Sen al enfoque, que supone además otro cambio fundamental en la forma de entender el desarrollo: las mujeres y los hombres quieren desarrollar sus capacidades en todos los ámbitos -político, económico, cultural, social, sexual, psicológico, etcétera- y es eso lo que priorizan frente a la acumula- ción de recursos. Por supuesto, contar con estos es necesario para desarro- llar capacidades, pero no es lo central.

De esta manera, “la consecución de objetivos de desarrollo humano de- pende de la existencia de capacidades en las personas, organizaciones y sociedades para transformar su situación” (Dubois, 2011:29) las cuales las desarrollan para alcanzar sus objetivos en función de sus referentes de bienestar. La multidimensionalidad es pues una característica propia de esta nueva concepción del desarrollo, ya que abarca todo aquello que los seres humanos estimen como capacidad que deseen desarrollar.

En este marco se sitúa el debate sobre las capacidades individuales y colec- tivas. Así, frente a posiciones de corte más individualista, autores como De- neulin, Nusbaum y Dubois hacen una defensa contundente de la inclusión

de las capacidades colectivas como parte esencial del desarrollo humano, ya que las relaciones y los acuerdos sociales no son meros instrumentos de bienestar sino componentes directos del mismo. En este sentido, Nus- baum entiende al ser humano como “un ser libre y digno que forma su propia vida en cooperación recíprocamente con otros” (Gough, 2008:184). Es a partir de esta prioridad que se le da a las capacidades colectivas que el debate sobre desarrollo humano se ha enriquecido, y ha generado e incorporado nuevos conceptos e instrumentos analíticos -como los bienes