algunos conceptos presupuestales

¿ Qué es el presupuesto ? Consiste en el cálculo de los ingresos que espera recibir el estado en un próximo año

y la forma como se van a gastar

Presupuesto de caja: Se calcula con base en ingresos estimados de acuerdo con lo efectivamente recaudado y

en gastos correspondientes a los pagos efectuados en la vigencia fiscal respectiva.

Presupuesto de causación: toma en cuenta el monto de los reconocimientos proyectados de cada renta sin

importar su recaudo efectivo y los gastos se contabilizan teniendo en cuenta los compromisos del gobierno en el periodo.

Apropiaciones: son autorizaciones máximas de gasto que el Congreso de la República aprueba para que puedan

ser comprometidas de acuerdo a las necesidades de recursos en cada rubro.

Rezago presupuestal: Es la diferencia entre lo programado y lo ejecutado y esta compuesto por:

Reservas presupuestales: compromisos legalmente adquiridos por el gobierno que son registrados en el

presupuesto pero que no fueron cumplidos dentro del año fiscal vigente que termina y por lo tanto serán pagadas en el año siguiente.

Cuentas por pagar: se constituye cuando un bien o servicio contratado por el gobierno se ha recibido a

satisfacción antes del 31 de diciembre del año fiscal pero no se le ha pagado al contratista y por consiguiente será pagado el año siguiente

Fuente: Ministerio de Hacienda

El cuadro 3-2 presenta las principales reformas presupuestales adelantadas a lo largo del siglo, algunas de ellas logradas mediante el otorgamiento de facultades extraordinarias al Ejecutivo por parte del Congreso (Gráfico 3-5).

Obligación: Bien

recibido no pagado Compromiso: Contrato realizado bien no recibido Rezago presupuestal == Cuentas por pagar _Reservas

3.5 La descentralización del gasto público en Colombia

3.5.1. ¿ Cuáles son los antecedentes de la descentralización en Colombia?

Desde el momento mismo de la independencia se ha discutido el grado de descentralización fiscal y política que debe tener la nación. El debate entre federalistas y centralistas en Colombia data desde épocas de la independencia. Al respecto cabe recordar que luego de ésta se constituyó La Gran Colombia que reunía en una sola nación a las actuales repúblicas de Colombia, Ecuador y Venezuela. La primera constitución colombiana de 1821 estableció un régimen centralista, bajo la cuál se adoptaron medidas fiscales dirigidas a centralizar las rentas públicas. Ya para 1830 la Gran Colombia había desaparecido y dentro de la Confederación Granadina se dio un gran debate alrededor de las funciones y los impuestos que debían desarrollarse y pertenecer a cada una de las regiones. Hacia mediados de siglo una alta proporción de las rentas públicas, alrededor del 80%, se mantenía bajo el control del gobierno central. No obstante, en 1850 se extendió la autonomía fiscal a las provincias. La presión descentralista llevó a la organización del estado alrededor de Los Estados Unidos de Colombia en 1863 y al establecimiento de un régimen fiscal autónomo y de participación de los Estados en los ingresos fiscales que debilitó significativamente el fisco nacional. El problema del desbalance fiscal creado por la nueva organización del Estado fue uno de los motivos de luchas entre los partidos que desembocaron en la constitución centralista de 1886 que limitó la autonomía fiscal de los nuevos departamentos y municipios, (Misión de Finanzas Intergubernamentales (1981)).

Aunque el tema propiamente fiscal territorial se desarrolla en profundidad en el Capítulo 4,

cabe, a este nivel, recalcar que, no obstante el régimen centralista adoptado con la Constitución de 1886, hacia 1930 la importancia relativa de los gobiernos territoriales tanto en el recaudo de impuestos como en los gastos era significativa al punto que los departamentos y los municipios participaban con más del 50% tanto de los impuestos como de los gastos del sector público consolidado. Posteriormente, la introducción de impuestos directos como el impuesto a la renta favoreció las finanzas del gobierno nacional pues estos se caracterizan porque su recaudo aumenta más que proporcionalmente con el incremento de la actividad productiva. Por el contrario, los impuestos departamentales fueron perdiendo participación relativa ya que su tributación esta basada en impuestos al consumo de bienes como la cerveza, los licores y el tabaco cuyo crecimiento en el recaudo es bajo. Además, sus responsabilidades de gasto también se redujeron. En la misma forma, aunque menos acentuado, los municipios también vieron perder su importancia relativa en la tributación y el gasto a lo largo del siglo.

Aunque desde la reforma constitucional de 1958 se dieron los primeros pasos hacia un retorno a una mayor descentralización del gasto público, no fue sino con la reforma constitucional de 1968 que se dio un paso definitivo hacia la transferencia de recursos a las regiones. Desde el punto de vista político, la elección popular de alcaldes a fines de los ochenta y de gobernadores con la constitución de 1991 estuvieron acompañadas de medidas que han reforzaron la descentralización fiscal del gasto en Colombia al punto de convertirse en factor o motivo de desbalance fiscal del Gobierno nacional como lo fue a mediados del siglo XIX.

3.5.2. ¿ En que consiste, entonces el federalismo fiscal?

El federalismo fiscal se relaciona con aquellos campos de la economía que tocan con temas que surgen en el contexto de sistemas federales o descentralizados de gobierno. Las preguntas centrales que confronta el federalismo fiscal incluyen interrogantes como: ¿por qué se debe adoptar una estructura descentralizada de gobierno? ¿cómo se deben organizar las funciones que debe desempeñar cada nivel de gobierno, nacional, departamental y municipal? ¿cuál es el papel o rol de las transferencias intergubernamentales? ¿ cuales son los tipos o formas de transferencias más adecuadas? ¿qué tipo de sistema impositivo es más adecuado en un sistema federal? y no menos importante, ¿porqué es relevante disponer de un estado de mayor tamaño en lugar de conformar múltiples estados pequeños?

El tema central que justifica la adopción de una estructura descentralizada de gobierno está relacionado con las funciones que deben desempeñar los gobiernos y, más concretamente, con el área de asignación de recursos y los de bienes públicos. Aunque existen actividades de provisión de bienes públicos que por el carácter de no exclusión se deben proveer al nivel nacional, existe la percepción que la identificación de las necesidades de apoyo público se lleva a cabo de mejor manera al nivel regional o local.

El modelo teórico sobre la justificación del federalismo fiscal fue desarrollado formalmente por Tiebout (1956). Según este modelo cada localidad define y propone el conjunto de impuestos locales y de servicios que ofrece a los ciudadanos. Así al permitirse que cada localidad o región pueda escoger el conjunto de bienes y servicios que se ofrecen se logra que estos estén más estrechamente relacionados con las preferencias de los ciudadanos. Desde esta óptica se puede apreciar también que el federalismo fiscal en su definición más amplia está vinculado con el sistema electoral y la escogencia por parte de los ciudadanos de los alcaldes y gobernadores que propongan las políticas que representen más de cerca las preferencias de los ciudadanos.

Como su nombre lo indica, el federalismo fiscal está vinculado con el establecimiento de impuestos al nivel local. Uno de los aspectos más difíciles en la organización tributaria de los estados descentralizados, como se analiza en el capítulo 4, es definir el tipo de impuestos que le

deben corresponder a los diferentes niveles de gobierno. A este nivel cabe destacar que lo más común es encontrar que el Gobierno nacional tome para si mismo los impuestos más productivos y de mayor elasticidad respecto al crecimiento de los ingresos, comprometiéndose a transferir recursos a los gobiernos subnacionales. En muchos países se encuentra que los gobiernos comparten el producido de los impuestos.

Finalmente, cabe destacar que el federalismo fiscal también debe tomar en consideración otra de las grandes áreas o campos que debe desempeñar el Estado: la distributiva. En este sentido, es una responsabilidad del gobierno nacional y de los gobiernos locales propender porqué la acción del Estado tenga un impacto redistributivo favorable. Dadas las inmensas diferencias de riqueza y recursos de que disponen las diversas regiones, es común encontrar que los gobiernos nacionales, que ordinariamente disponen de la mayor capacidad fiscal y de los tributos más elásticos, transfieran parte de sus recursos a los gobiernos locales. Este sistema de transferencias le permite a las regiones ofrecer los bienes públicos en los volúmenes socialmente

deseables. Más importante aún las transferencias buscan un objeto redistributivo apoyando con recursos a los municipios y regiones con menor capacidad fiscal.

El diseño más adecuado de las transferencias públicas es una de las tareas más importantes del federalismo fiscal. La literatura indica que las transferencias pueden ser condicionadas (i.e. a cierto tipo de gastos como educación y salud), participativas ( i.e. al esfuerzo fiscal local) y abiertas o cerradas ( i.e. limitadas a porcentajes o topes de recursos). Las fórmulas de distribución de recursos de transferencias se aprueban por medio de leyes o de mandatos constitucionales. Las transferencias públicas que adelantan el gobierno nacional central a los gobiernos locales y que buscan que se ofrezca un mínimo de bienes públicos como la educación y servicios de salud al nivel local normalmente exigen que estas sean de tipo abierto, condicionadas a la finalidad del gasto y participativas, puesto que los gobiernos locales aportan también recursos propios para los mismos fines. Por su parte, las transferencias que están dirigidas a lograr una distribución del ingreso más equitativa entre las regiones no deben estar condicionadas al tipo de gasto que se adelante, pero si deben tener topes a los recursos transferidos y dar mayores recursos a las regiones con mayores necesidades fiscales, así como premiar el esfuerzo fiscal local.

En su artículo sobre el tamaño de los estados, Alesina (2002) presenta argumentos adicionales a los de la teoría tradicional del federalismo fiscal en favor de la conformación de estados de mayor tamaño. Anota que la ventaja de un país relativamente grande es que se puede establecer esquemas redistributivos de los individuos y regiones más ricas a las más pobres, de esta forma logrando una redistribución del ingreso disponible (después de impuestos) mejor que el que se podría lograr si las diferentes regiones actuaran independientemente. Por esto las regiones relativamente más pobres desean hacer parte de países de mayor tamaño. Además pueden presentarse externalidades positivas o negativas entre regiones. El hacer parte de un mismo país permite la internalización de las externalidades.

3.5.3. ¿Cuál es el sistema de transferencias intergubernamentales en Colombia?

El cuadro 3-3 adjunto presenta los antecedentes históricos del régimen de transferencias en Colombia. En este cuadro se hace un recorrido histórico de las principales decisiones legales y constitucionales relacionadas con las transferencias del Gobierno Nacional a los gobiernos territoriales y, de manera más general, sobre las políticas de descentralización.

Se identifica allí que la raíz del sistema de transferencias se encuentra en la reforma constitucional de 1958 que estableció una transferencia del 10% de los ingresos corrientes para la educación. Más tarde con la Constitución de 1968 se creó el situado fiscal como una transferencia a los departamentos equivalente al 13% de los ingresos corrientes de la Nación destinada exclusivamente a la educación y salud. En 1969 se estableció una transferencia con cargo al recaudo del impuesto a las ventas que se denominó: “cesión del impuesto a las ventas”, la cual estaba destinada a los municipios, hasta por un monto de 30% del mismo a partir de 1971.

A comienzos de los setenta se aprobó la Ley que fijó las reglas y porcentajes del situado fiscal destinados a la salud, 24%, y educación, 76%. A mediados de los ochenta se incrementó la

cesión de ventas, en veinte puntos porcentuales. Sin embargo, la decisión con mayor impacto en las transferencias fue la Constitución de 1991. El artículo 356 redefinió el destino de los recursos del Situado Fiscal y fijó las pautas para la distribución de los recursos entre los departamentos y distritos. Adicionalmente, el artículo 357 estableció los porcentajes sobre los ingresos corrientes que deben transferirse a los municipios y otras entidades territoriales, transferencias denominadas “participaciones municipales” y puntualizó algunos criterios para su distribución. La Ley 60 de 1993 reglamentó dichas definiciones constitucionales, dándole forma al sistema hasta el 2001. Esta ley estableció un porcentaje fijo y creciente de los ingresos corrientes de la Nación (ICN) como trasferencias correspondientes al situado fiscal y a las participaciones municipales.

Este sistema condujo a inflexibilidad en la asignación del gasto y un empeoramiento de la situación financiera del Gobierno Nacional Central. Por lo tanto, esta situación llevó al actual esquema propuesto por El Acto Legislativo del 2001 el cual buscó romper la automaticidad de las transferencias frente a los ingresos corrientes estableciendo su crecimiento en relación a la inflación más 2-2.5 puntos durante un periodo entre 2002 y 2008. El Acto legislativo agrupa en el Sistema General de Participaciones (SGP) las transferencias correspondientes al situado fiscal y a las participaciones municipales. Estos nuevos criterios fueron reglamentados mediante la Ley 715 del 2001. A partir del 2008 se prevé que las transferencias se incrementarán anualmente en un porcentaje promedio igual a la variación registrada en los ingresos corrientes durante los cuatro años previos. Esta situación ha llevado a concluir que las ventajas del Acto Legislativo son solo temporales y a plantear desde ahora la inconveniencia del régimen previsto a partir del 2008. Entre las recomendaciones se ha sugerido una nueva reforma que las mantenga en términos reales a partir del 2009.