Estructura del estado en Colombia: ¿Cómo ejecuta el estado sus funciones?

El Estado ejecuta sus funciones a través del Gobierno o sea el órgano Ejecutivo del poder público. Por su parte, le corresponde al Congreso dictar las leyes. Por eso se le denomina como el Legislativo. La tercera rama del poder público es la Judicial cuya función es velar por la legalidad y el debido cumplimiento de las leyes. En esta sección del capítulo se detalla cómo está organizado el gobierno en Colombia y cuáles son sus instituciones fiscales y presupuestales. En el marco jurídico, la constitución de 1991 divide en tres niveles la organización territorial y administrativa: el nivel nacional, el departamental y el municipal (dentro del cual se incluyen los distritos y los territorios indígenas). En lo relacionado al poder público existen tres ramas: la ejecutiva conformada por el gobierno central y el sector público descentralizado; la legislativa que reúne el Congreso de la República, las asambleas departamentales y los consejos municipales; y la judicial constituida por la Corte Constitucional, la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado, el Consejo Superior de la Judicatura, la Fiscalía General de la Nación, los tribunales y juzgados.

Para entender el manejo de las finanzas públicas es importante conocer mejor la organización de la rama ejecutiva la cual es bastante compleja. En el orden nacional, el gobierno central esta conformado por la presidencia, los ministerios, los departamentos administrativos y las superintendencias. Por su parte, el sector descentralizado nacional esta compuesto por los establecimientos públicos, empresas industriales y comerciales del Estado y sociedades de economía mixta (donde comparte acciones con el sector privado). A nivel regional y local se encuentra una organización análoga donde en el sector central se distinguen los gobiernos departamentales, distritales o municipales y en el sector descentralizado sus entidades públicas. Las principales instituciones fiscales de la rama Ejecutiva son el Ministerio de Hacienda y el Departamento Nacional de Planeación. El Ministerio de Hacienda tiene una serie de Direcciones y de entidades vinculadas con responsabilidades específicas en materia fiscal. La Dirección Nacional de Presupuesto prepara el Presupuesto General de la Nación que se presenta al Congreso y vigila su ejecución. Para ello, la Dirección de Presupuesto debe someterse a las normas establecidas en el Estatuto Orgánico del Presupuesto y a las normas sobre presupuesto que fija la Constitución y que se discuten más adelante.

La Dirección de Crédito Público y del Tesoro que, desde 2004, reúne las antigua Dirección de Crédito Público y la Tesorería General de la Nación, tiene la doble responsabilidad de diseñar y desarrollar la estrategia de crédito público interno y externo y adelantar los pagos o giros del Gobierno. Adicionalmente, dentro del Ministerio opera el CONFIS, Consejo Nacional de Política Fiscal, que está encargado de discutir y aprobar el programa fiscal acorde con el programa macroeconómico de la Nación. También está la Dirección de Asuntos Fiscales que vela por el adecuado comportamiento fiscal de las entidades territoriales. Por su parte, la DIAN, Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, es la entidad encargada de recaudar los impuestos, de manejar las aduanas nacionales y de los recaudos por concepto de aranceles y cargos a las importaciones y exportaciones cuándo hubiere lugar.

El Departamento Nacional de Planeación, por su parte, está encargado de preparar el Plan Cuatrienal de Desarrollo y los programas de inversión pública. Los planes de inversión se discuten en el seno del Consejo de Política Económica y Social (Conpes) que preside el Presidente.

El órgano legislativo del poder público tiene también importantes responsabilidades en materia fiscal. En el caso colombiano el Congreso de la República no tiene formalmente iniciativa propia en materia de creación de nuevos tributos, ni tampoco la iniciativa de gasto que recae en cabeza del gobierno. No obstante su influencia es significativa. Le compete al Congreso aprobar la legislación fiscal propuesta por el Ejecutivo, así como el presupuesto nacional. En el proceso de discusión de los proyectos sometidos por el Gobierno, el Congreso hace propuestas y aprueba cambios profundos que difieren de los proyectos originales del Gobierno. En la discusión del presupuesto también encuentra maneras de forzar cambios y adiciones en el presupuesto muchas veces dirigidos a apoyar las regiones.

La Junta Directiva del Banco de la República también está obligada a dar un concepto al Congreso sobre el tamaño del déficit público propuesto por el Gobierno y su consistencia con la política macroeconómica global, así como sobre la estructura del financiamiento público. Por su parte, la Contraloría General de la República hace una revisión ex post (posterior) de las cuentas públicas, en tanto que la Contaduría lleva la contabilidad nacional. Finalmente, cabe destacar que las Cortes, principalmente la Constitucional, velan por la legalidad de las decisiones adoptadas y, como se discute en el Capítulo 4 tienen una enorme influencia en la política fiscal al opinar

sobre la exequibilidad de las leyes aprobadas por el Congreso.

La anterior descripción de la organización del Estado Colombiano puede complementarse con una clasificación económica compatible con la estructura de las Cuentas Nacionales ( que recopilan cifras agregadas de la economía) donde se diferencia entre administraciones públicas (o gobierno general), empresas públicas no financieras e instituciones financieras. Las administraciones públicas están conformadas por el gobierno central nacional, los gobiernos departamentales y municipales, las entidades públicas encargadas de la seguridad social y los entes descentralizados que prestan servicios no comerciales, es decir, que no tienen un precio de mercado, tales como la justicia, educación, recreación, etc., y que se financian con impuestos o transferencias y aportes. Las empresas no financieras corresponden a aquellas que producen bienes y servicios mercantiles como las empresas de energía eléctrica, la Empresa Colombiana de Petróleos, ECOPETROL, y la de telefonía fija, Telecom. Finalmente, dentro de las entidades financieras públicas se incluyen aquellas que se dedican a la intermediación de recursos financieros como el Banco Agrario y el Banco Cafetero; el Fondo de Garantía de Instituciones Financieras (Fogafín) y las instituciones que ejercen funciones de autoridad monetaria como el Banco de la República. El sector público no financiero (SPNF) esta conformado por el sector del gobierno general y las empresas públicas no financieras. Finalmente, el sector público consolidado (SPC) incluye adicionalmente las instituciones públicas financieras. (Cuadro 3-1)

3.3 ¿Cuál es el tamaño del Estado en Colombia?

Para analizar el tamaño del Estado cabe iniciar la discusión con la evolución de su principal componente: el gasto del Gobierno Nacional Central (GNC).

Durante los primeros cincuenta años del Siglo XX, el gasto público total del Gobierno Nacional con relación al PIB mantuvo un nivel constante entre el 3-6% del PIB. Este sobrepasó ese nivel a finales de la Administración Reyes (1907-1909) y en el Gobierno Abadía (1926-1930) a raíz de la contratación de empréstitos externos, así como en el período de la bonanza cafetera de mediados de los cincuenta.

Una segunda etapa de crecimiento gradual del gasto público con altibajos originados en las prioridades del desarrollo económico y en el papel del sector público se dio entre 1960-1990. En este lapso de treinta años el gasto público pasó a un nivel cercano al 10% del PIB. Se destacan incrementos continuos de gasto, con excepción del ajuste realizado durante la Administración López entre 1974-1978 y del programa de ajuste de mediados de los ochenta en las Administraciones Betancur (1982-1986) y Barco (1986-1990).

La tercera etapa de crecimiento acelerado del gasto público en Colombia se dio a lo largo de los noventa y los primeros dos años del Siglo XXI. En este período de algo más de diez años el gasto público del Gobierno Nacional con relación al PIB se duplicó y pasó a un nivel sin precedentes de más del 20% del PIB (Gráfico 3-1).

3.3.1. La Estructura del Gasto Público del GNC 1980-2004

El Gráfico 3-2 muestra la estructura del gasto público del Gobierno Nacional para el período de mayor crecimiento del gasto público a lo largo del siglo. Se indica que desde mediados de los ochenta el aumento ha estado originado en los gastos de funcionamiento y, dentro de estos en las transferencias del Gobierno, así como en la creciente carga de los intereses de la deuda pública. En efecto, los gastos de funcionamiento han aumentado más del doble desde 1990. Esto se explica en buena parte por la evolución de las transferencias tanto territoriales como las relacionadas con las pensiones. Adicionalmente, el servicio de la deuda también ha crecido drásticamente de 1,1% del PIB en 1990 a 4,6% en 2003 (Gráfico 3-2).

3.3.2. El Tamaño Relativo del GNC en Perspectiva Internacional

El Gráfico 3-3 muestra el tamaño del Gobierno Nacional Central con relación al Producto Interno Bruto en algunos países emergentes y desarrollados para el año 2001. En el contexto internacional, el gasto público del GNC colombiano se sitúa en niveles cercanos a los de otros países Latinoamericanos como Perú y Chile y ligeramente superior a México. Este nivel también es similar al de países desarrollados como Estados Unidos y Canadá pero cabe aclarar que los gobiernos de estos países generan mayores ingresos. Por otra parte, el nivel de gasto

público en Colombia es inferior al de Suiza y Suecia básicamente porque estos últimos son estados donde se cobran más impuestos con el fin de hacer un mayor gasto en bienes públicos.

3.3.3. El tamaño del Sector Público no Financiero, SPNF

El tamaño del SPNF, que comprende no sólo el Gobierno Nacional Central sino también el sector descentralizado (gobiernos departamentales y municipales y empresas públicas), es superior al del GNC lo que indica la importancia relativa de la descentralización en Colombia. En efecto en 1981, el gasto del SPNF representaba 20,3% del PIB y el del GNC 8,9% lo que implica que el sector descentralizado gastaba (con sus recursos propios pues las transferencias del gobierno se contabilizan en el gasto del GNC) un 11,5% del PIB un nivel superior al sector central. En 2003, el SPNF realizó gastos equivalentes a 30,3% del PIB que corresponden a 20,6% del GNC y 18,7% del sector descentralizado. Lo anterior indica que en periodo 1980- 2003 se dio un crecimiento en el tamaño relativo del GNC frente al sector descentralizado ( Gráfico 3-4).

El aumento del gasto público del SPNF se explica por el crecimiento de los gastos de funcionamiento originado en las transferencias territoriales, las pensiones y en el servicio de la deuda. Este comportamiento del gasto público descentralizado o sea el que se realiza a niveles departamentales y municipales y por parte de entidades y empresas públicas es, en un todo, consistente con lo esperado en un país con descentralización fiscal y con la función de

asignación de recursos del estado discutida en la introducción a este capítulo.