Conclusiones generales

Las sequías juegan un papel importante en la gestión del agua ya que impulsan

procesos o aceleran cambios que de otra manera se darían de manera más lenta. Por

ejemplo, el estudio de las leyes de emergencia muestra que la sequía de 2005-2008 en

España aceleró la de modernización de regadíos, la aprobación de varias

infraestructuras hidráulicas e incluso reformas legales de carácter permanente. De

manera similar, el estudio de la sequía en varios contextos europeos ha mostrado que

eventos de sequía especialmente severos pueden impulsar cambios importantes en el

modelos de gestión de la sequía de un país. Esto se ha visto en relación con la sequía

de la sequía de 1976 en Holanda y con la de 1991-1995 en España, mostrando el papel

catalizador de la sequía y cómo ésta abre una ventana de oportunidad para actuar.

Además, el análisis de la sequía revela información relevante sobre la política de agua

de un país, y por tanto, es importante profundizar en su análisis a nivel conceptual y

metodológico.

A nivel práctico, la adopción del enfoque de gestión de riesgo marca la tendencia

actual de gestión de la sequía aunque su implantación en la práctica es incipiente. El

nivel de implementación de este enfoque varía considerablemente entre los seis casos

de estudio europeos analizados. Solo dos casos de estudio, Holanda y la Demarcación

Hidrográfica del Júcar, presentan este enfoque de una manera clara. Ambos casos

cuentan con una larga tradición de la gestión del agua y, como se ha mencionado

arriba, se vieron afectados por eventos de sequía muy severos que actuaron como

catalizador de reformas institucionales e inversiones en infraestructruras.

Existe poca claridad sobre cuál es el significado práctico de la adopción del enfoque

de riesgo y sobre cómo medirlo en un caso concreto. Esto refleja un menor avance

práctico que conceptual, como ha evidenciado la revisión de la literatura. En esta tesis

se entiende que la adopción de la gestión del riesgo a la sequía debe incluir elementos

como (i) Definición, delimitación y estudio del problema, es decir de los diferentes

tipos de sequía y sus percepciones; (ii) El conocimiento de los impactos y de los

factores de vulnerabilidad para cada contexto y sector afectado; (iii) Un conjunto de

medidas que abarque diferentes problemas y que opere a diferente nivel de gestión,

donde los sistemas de monitoreo y los planes de sequía son medidas especialmente

relevantes; (iv) Procesos de participación eficientes y mecanismos de asignación de

recursos transparentes; (v) Capacidad institucional para actuar, implementar las

medidas y aprender de la experiencia mediante la evaluación.

El análisis de los tipos de medidas en los diferentes casos de estudio ha ayudado a

entender las características de la estrategia de gestión en cada contexto. Por

ejemplo, la ausencia de medidas preventivas y de monitoreo en el caso de estudio de

la isla Syros indica una clara gestión de crisis. La existencia de un plan especial de

sequía y de un sistema muy avanzado de monitoreo de la situación hidrológica en la

Demarcación del Júcar, refleja cierto nivel de adopción del enfoque de riesgo. Otro

indicio de un enfoque de crisis se ha encontrado en las leyes de emrgencia. Ahí, la

securitización del discurso tiene implicaciones sobre el tipo de respuesta, ya que

permite alterar los procesos de toma de decisiones y la aprobación por vía de urgencia

de reformas e inversiones que deberían contemplarse en la planificación hidrológica

ordinaria. Esto muestra que el análisis de las medidas propuestas en las leyes de

emergencia ayuda a identificar elementos característicos de una respuesta de crisis.

Existen diferentes definiciones y percepciones de la sequía y esto repercute en la

manera de responder a ella. En las leyes de emergencia la definición de la sequía

utilizada contribuye a crear incoherencias entre el problema identificado y la solución

planteada. Además, es interesante observar que los agricultores de regadío del Júcar

definen la sequía de manera diferente a cómo lo hacen las leyes. Por tanto, a la hora

de

gestionar la sequía es importante reconocer que se trata también de un

constructo social, que existen diferentes percepciones y que esto tiene implicaciones

relevantes en su gestión.

El análisis de la percepción ha evidenciado la importancia de los impactos a la hora de

identificar los episodios de sequía y de evaluar su severidad, ya que la presencia de

impactos se utiliza para identificar situaciones de sequía por encima de otras

definiciones utilizadas en las leyes de emergencia y en documentos oficiales y que se

centran en la disminución de las precipitaciones o de las reservas hídricas. Además, los

impactos están relacionados fundamentalmente con la sequía socioeconómica y

juegan un papel esencial en ayudar a definir los umbrales para este tipo de sequía, al

menos a nivel local. Por tanto, sería útil prestarle mayor atención a este tipo de sequía

y desarrollar indicadores para su medición y su incorporación en los sistemas de

monitoreo y alerta temprana existentes. Asimismo, el análisis de las percepciones y

medidas de respuesta de los regantes en el Júcar, ha evidenciado un grave problema

de escasez en la zona del Vinalopó que transciende al problema de las sequías.

Referirse a la sequía en términos generales puede llegar a carecer de sentido, dada la

diversidad de definiciones y características. Para poder analizar y gestionar de manera

más coherente y eficaz cada tipo y evento de sequía es necesario especificar

claramente: (a) el tipo de sequía al que nos estamos refiriendo, (b) los actores o

niveles de gestión que sustentan cada una de las definiciones presentes en un

contexto determinado, (c) el ámbito espacial y temporal de referencia del evento de

sequía.

Mediante los trabajos desarrollados en esta tesis se han podido identificar algunos

elementos de la gestión del riesgo que se encuentran menos desarrollados o

incompletos, dentro de los cuales es importante centrarse en (i) el análisis de

vulnerabilidad, (ii) la evaluación post-sequía y, (iii) los procesos de participación en la

gestión de la sequía.

(i) la vulnerabilidad

La ausencia de estudios de vulnerabilidad en los seis casos de estudio europeos

demuestra el escaso desarrollo que tiene este tipo de análisis a nivel práctico. Esto

contrasta con el extenso desarrollo conceptual que existe sobre la vulnerabilidad.

El análisis sistemático de los estudios de vulnerabilidad a la sequía (DVA, en su sigla en

inglés) muestra que hay cierta heterogeneidad en los marcos de evaluación de la

vulnerabilidad aplicados. Sin embargo empieza a notarse cierta convergencia hacia el

marco del IPCC (2001) basado en la Exposición, Sensibilidad y Capacidad de

Adaptación.

Ese mismo estudio muestra como los estudios de vulnerabilidad suelen fijar a priori los

criterios y factores de análisis, condicionados por los datos disponibles y no tanto por

su importancia y relevancia. Por ejemplo, la diversificación, el origen del agua y su

calidad fueron considerados por los agricultores de regadío del Júcar como

importantes factores de vulnerabilidad. Sin embargo, las características o usos del

recurso apenas son incluidos en los estudios de vulnerabilidad a la sequía analizados

en la revisión sistématica. Asimismo, destaca el limitado uso de factores institucionales

o de gobernanza a pesar de la importancia que estos juegan en la adopción del

enfoque de riesgo. El análisis de percepción también ha permitido constatar que el

tipo de recurso influye en cómo se percibe la sequía y en cómo se va a gestionar. Esto

confirma el papel de las aguas subterráneas como amortiguador de las sequías y surge

como un factor relevante de sensibilidad a tener en cuenta en los estudios de

vulnerabilidad.

Tener en cuenta factores de vulnerabilidad adicionales a los recogidos en las fuentes o

estadísticas oficiales o disponibles permite ahondar en aspectos relevantes de la

vulnerabilidad a la sequía y dar cuenta de su naturaleza multifacética, multiescalar y

sectorial. También permite orientar mejor la respuesta, puesto que facilita una visión

más amplia y ajustada a las necesidades locales y sectoriales del problema. Además

ayuda a superar la falta de información, identificada como una de las principales

limitaciones de los estudios de vulnerabilidad y plantea la importancia de aumentar

la recolección de datos en un formato y a un nivel que sean relevantes para el

análisis de la vulnerabilidad.

(ii) el análisis post sequía

La escasez de evaluaciones o análisis globales post sequía, encontrada en los casos de

estudio a nivel europeo, se identifica como un factor limitante para la adopción del

enfoque de gestión del riesgo, ya que refleja la falta de análisis críticos sobre la

gestión de un determinado evento de sequía. Esto es clave para entender cómo

funcionan las medidas y cómo contribuyen a reducir los impactos, promoviendo el

aprendizaje para el futuro.

En esta tesis se han desarrollado dos metodologías de evaluación ex post que se

aplican a niveles de gestión diferentes. La evaluación de las leyes de emergencia ha

permitido identificar incoherencias entre las medidas planteadas respecto al problema

identificado. Asimismo, el análisis diagnóstico de la gestión de la sequía en los seis

casos de estudio ha permitido identificar cuáles elementos funcionan y cuáles no con

respecto a las seis dimensiones analizadas. Ambos estudios muestran cómo las

evaluaciones expost permiten rescatar un conocimiento que puede ser utilizado

como punto de partida para mejorar los procesos de gestión de la sequía en el futuro.

En esta tesis, la falta de evaluación post sequía en parte se relaciona con la falta

generalizada de datos sobre diferentes aspectos y componentes de la gestión. Esto

sugiere la necesidad de realizar mejoras en los procesos de recolección y acceso a la

información sobre la sequía, principalmente de los impactos y las medidas concretas

implementadas. También indica la necesidad de adaptar los sistemas existentes para

ser más sensibles a la vulnerabilidad, tal y como se ha comentado anteriormente.

En esta tesis, los impactos han sido abordados desde varias perspectivas, mostrando

los diversos roles que pueden jugar en el análisis de la gestión de la sequía,

destacando su uso:

(i) como argumento para actuar, justificando la aprobación de leyes de

emergencia. En este caso se utilizan principalmente los impactos económicos y

agrícolas. Si bien la agricultura tiene una mayor dependencia de los recursos

hídricos que otros sectores, esto también muestra que la agricultura es un

agente clave en la gestión del agua, al menos en España, y sugiere que forma

un importante lobby. Este tipo de análisis puede ser útil en otros contextos

para ayudar a identificar posibles grupos de poder y agentes que puedan estar

siendo excluidos o menos atendidos.

(ii) como base para definir e identificar la ocurrencia de episodios de sequía y

su severidad, en el caso de los regantes del Júcar.

(iii) como indicador de la eficiencia de las medidas en la mitigación de los

impactos, como se desprende de los seis casos de estudio europeo. Los

impactos han sido utilizados por los stakeholders para identificar mejoras en la

gestión de las sequías ya que en la mayoría de los casos, una disminución de

estos ha ido asociada por los stakeholders consultados a una mejora en la

gestión de la sequía. Sin embargo, es necesario realizar un análisis más

detallado en este tema, porque la relación entre los impactos y la gestión no es

siempre unívoca, ya que un menor nivel de impactos también puede ser debido

a que la sequía ha sido más moderada y con que los niveles de aceptación de

impactos han cambiado y, por tanto, no necesariamente a mejoras en la

gestión.

El trabajo realizado para alimentar la ‘European Drought Impact Inventory’ (EDII), con

información sistemática de impactos reportados de la sequía en 33 países europeos,

ha evidenciado importantes limitaciones en el proceso de recolección y difusión de

los datos sobre impactos. En algunos países, como en España, la escasez de

información se podría atribuir a una escasa cultura del reporte y a problemas de

transparencia en la gestión de información sobre la sequía. Sin embargo, dado el

importante rol que juega la información sobre los impactos en la gestión de la sequía,

la EDII puede actuar como un buen punto de partida para la institucionalización de la

recolección de este tipo de datos, ya que puede promover la creación de mecanismos

de reporte e información más homogéneos. En el caso de España, esto podría

realizarse en el marco de otros sistemas de monitoreo ambiental existentes.

Es imprescindible avanzar en el conocimiento de cómo funcionan las medidas de

sequía, principalmente en relación a su coste-eficacia y a su contribución a la

reducción y mitigación de los impactos. Las limitaciones para realizar este tipo de

análisis se reflejan en la dificultad para dar seguimiento a los presupuestos y plazos de

ejecución, como se ha observado al intentar averiguar el estado de ejecución de los

proyectos aprobados por las leyes de emergencia. La relación entre las medidas y los

factores de vulnerabilidad también ha surgido como un tema relevante en el estudio

de percepción, ya que es importante entender qué medidas de gestión de la sequía se

dirigen a reducir qué factores de vulnerabilidad y cómo. Sin embargo, también existen

pocos estudios al respecto y se ha identificado como un tema de creciente interés para

avanzar en un análisis más holístico de la gestión de la sequía desde la perspectiva del

riesgo.

(iii) La participación

El análisis de los casos de estudio europeos ha permitido detectar un aumento de la

participación de los stakeholders en la gestión de la sequía, aunque todavía hay

margen para mejorar y aumentar su involucración en las tomas de decisión. Es

importante que las medidas de mitigación de impactos consideren todos los sectores

expustos a la sequía para poder hacer frente a sus demandas y necesidades, algo que

no occurre en las leyes de emergencia, que se centran sobre todo en algunos sectores

económicos. En el análisis de los casos de estudio se han identificado como clave las

mejoras en los procesos de toma de decisiones, coordinación y comunicación. Esto

adquiere importancia también si tenemos en cuenta que la incorporación de las

diferentes percepciones de los stakeholders, por ejemplo de los regantes, en otros

niveles de gestión ayuda a tener una perspectiva más amplia en la gestión de la sequía.

In document La gestión de la sequía: contribuciones para su evaluación (página 192-196)