Tipos de medidas de gestión de la sequía

El análisis de la gestión de las sequías, especialmente si se desea evaluar el enfoque

adoptado, requiere una clasificación de las medidas de acuerdo a sus características

fundamentales. En este sentido, procede dividir las clasificaciones propuestas por la

literatura en dos grandes grupos: (a) Genéricas y (b) Específicas. En el presente trabajo

nos centraremos en este segundo grupo, pero a continuación se describen, de forma

breve y sin ánimo de ser exhaustivos, algunas de las principales medidas de cada

grupo.

A. Genéricas

Este primer conjunto procede de los campos de la planificación y la teoría política, que

establecen categorías genéricas, y por lo tanto aplicables a cualquier política.

Una de las formas más extendida de clasificación genérica procede del campo de la

planificación y formulación de políticas. Sigue un ciclo de formulación teórico (‘policy

cycle framework’, Jann & Wegrich, 2006), a lo largo del cual, los objetivos de la política

se van volviendo explícitos y las intervenciones se van concretando presupuestaria,

espacial y temporalmente. Los instrumentos que desarrollan las políticas siguen una

secuencia jerárquica que los clasifica en normas, estrategias, planes, programas y

medidas concretas.

Otras clasificaciones se basan en el mecanismo de intervención. Un ejemplo es la

clasificación propuesta por Vedung (1997), que clasifica las medidas de gestión como

regulatorias (normas, prohibiciones, permisos, etc.), económicas (inversión directa,

ayudas y subvenciones, impuestos, tasas, mecanismos financieros, etc), informativas

(campañas de sensibilización, educación) y organizacionales (creación de instituciones,

grupos de trabajo, instituciones).

B. Específicas

Este segundo grupo es específico del contexto de la sequía, por lo que es más

relevante en el presente trabajo.

Este tipo de clasificaciones son muy variadas porque en la mayoría de los casos se

realizan ad hoc para ajustarse al contexto de desarrollo de la política.

En base a la revisión de la literatura específica de la gestión de las sequías y su

planificación, se han identificado ocho formas principales de clasificar las medidas en

función del uso de diferentes criterios.

(i) Según las fases de actuación y enfoque (e.g. FAO & NDMC, 2008; UNISDR, 2009b)

•

Preparación: Se trata de medidas adoptadas antes de la sequía para mejorar las

capacidades institucionales, y establecer herramientas para predecir y

monitorear el evento y sus impactos, y garantizar una respuesta coordinada y

efectiva.

•

Mitigación. Incluye las medidas orientadas a evitar o limitar los efectos

adversos de la sequía, incluyendo medidas estructurales y no estructurales.

•

Respuesta. Se trata de los esfuerzos de gestión que tienen lugar durante o

inmediatamente después de una sequía para paliar sus consecuencias.

•

Recuperación. Son las decisiones y acciones tomadas después de una sequía,

con miras a restablecer o mejorar las condiciones de vida de la comunidad

afectada anteriores a la sequía.

(ii) Según el nivel de formulación (e.g. Dziegielewski et al., 1997; MMA/CHJ, 2007;

Ferrer Polo & Mondéjar, 2015)

•

Las medidas estratégicas son actuaciones a largo plazo que forman parte de la

planificación hidrológica (e.g. estructuras de almacenamiento y regulación,

normativa y ordenación de usos). A menudo tienen plazos de implementación

largos y altos presupuestos. Además, suelen necesitar negociación política,

aceptación social y modificaciones legislativas.

•

Las medidas tácticas son actuaciones a corto plazo planificadas y validadas con

anticipación, normalmente en el marco de un plan de gestión de la sequía. Este

tipo de medidas han sido estudiadas sobre situaciones históricas y se adoptan

una vez constatada la situación de sequía mediante el sistema de indicadores.

•

Las medidas de emergencia se adoptan bien avanzada la sequía y varían en

función de la gravedad de la misma y su extensión o grado de afección a la

cuenca. Se caracterizan por su inmediatez y urgencia.

(iii) Según los objetivos o estrategia en relación con la planificación y gestión del agua

(e.g. MEDROPLAN, 2007; Rossi & Cancilliere, 2013; Karavatis et al., 2014).

•

Reducción de la demanda. Aquellas medidas dirigidas a reducir el uso de los

recursos, ya sea fomentando el ahorro, evitando pérdidas o promoviendo un

uso más eficiente (e.g. incentivos económicos para el ahorro, técnicas de riego

más eficientes).

•

Aumento de la oferta. Aquellas acciones encaminadas a aumentar los recursos

hídricos disponibles a través de la construcción de infrastructuras de

almacenamiento o incorporación de nuevos recursos (e.g. aumento de la

reutilización, desalación, trasvases).

•

Reducción de los impactos. Acciones dirigidas a minimizar los impactos, por

ejemplo a través de actividades educativas y de sensibilización, programas de

seguros y ayudas públicas. Se refiere tanto a las medidas que van dirigidas a

prevenir los efectos negativos de la sequía como las que se destinan a

reducirlos una vez ya han ocurrido.

(iv) Según la naturaleza de las medidas (e.g. Rossi et al., 2007; UNISDR, 2009b)

•

Estructurales. La construcción de infraestructuras para reducir o evitar los

posibles impactos de las amenazas, o la aplicación de técnicas de ingeniería

para lograr incrementar la resiliencia de las estructuras o de los sistemas frente

a las amenazas.

•

No estructurales. Cualquier medida que no suponga la construcción de

infraestructuras y que utiliza el conocimiento, las prácticas o los acuerdos

existentes para reducir el riesgo y sus impactos, especialmente a través de

políticas y leyes, una mayor concientización pública, la capacitación y la

educación.

(v) Según su temporalidad o duración (e.g. MEDROPLAN, 2007; Rossi & Cancilliere,

2013)

•

Las medidas a largo plazo son aquellas que se implementan antes del evento y

que se dirigen a prevenir sus impactos. Generalmente se orientan a mejorar los

sistemas de abastecimiento de agua para satisfacer las demandas futuras en

condiciones de sequía.

•

Las medidas a corto plazo se dirigen a mitigar los impactos de una sequía en

particular con el marco de gestión e infraestructuras existente en ese momento

y en base a una planificación previa.

(vi) Según el sistema o sector al que van dirigidas (e.g. MEDROPLAN, 2007, Strosser et

al., 2012)

Estos sistemas incluyen, por ejemplo: abastecimiento, agricultura, energía,

industria, medioambiente, navegación y turismo.

(vii) Según el tipo de organismo gestor (e.g. MEDROPLAN, 2007)

•

Las medidas se consideran públicas cuando son iniciadas e implementadas por

el gobierno o la administración a cualquier nivel. Estas son el resultado de una

decisión política dirigida a atender las necesidades de la población.

•

Las medidas son privadas cuando son iniciadas e implementadas por

individuos, organizaciones o empresas.

•

Las medidas mixtas son aquellas en las que participan tanto las

administraciones públicas como los agentes privados, por ejemplo, a través de

la implementación de programas educativos financiados con fundos públicos

pero ejecutados por entidades privadas.

(viii) Según su nivel de importancia (Benítez Sanz & Schmidt, 2012; CLIMAWATADAPT;

EC, 2012)

•

Medidas (‘measures’). Se refieren a las medidas técnicas, de infrastructuras

verdes y de manejo del uso del suelo que se dirigen al ahorro de agua y de los

impactos de las sequías.

•

Medidas complementarias o de apoyo (‘support actions’). Se refieren a las

medidas de control administrativo, instrumentos financieros, regulaciones,

planes de manejo, iniciativas voluntarias y actividades educativas como la

investigación y la sensibilización, que apoyan la implementación de las

‘medidas’.

En esta tesis se ha definido una clasificación que combina las clasificaciones (i), (ii) y

(iii), ya que ninguna de las opciones individuales satisfacía del todo las necesidades de

una definición amplia pero operativa. Las clases de esta nueva clasificación quedan

definidas de la siguiente forma:

•

Preventivas/Estratégicas

•

Operativas/Respuesta/Tácticas

•

De recuperación

•

Organizativas o de gestión

En cada categoría se ha tratado de agrupar bajo un mismo epígrafe aquellos términos

que se consideran conceptos muy similares. Es común relacionar las actuaciones

estratégicas con medidas de tipo preventivo, y las tácticas u operativas con mediadas

de respuesta. Las medidas de respuesta se separan de las tácticas u operativas e,

igualmente, las medidas organizativas de las de carácter estratégico para convertirse

en una categoría diferente porque se pretende resaltar su importancia y su propósito

específico, dado que se considera que las medidas organizativas se dirigen a apoyar la

implementación del resto de medidas más que a reducir los impactos de la sequía.

Es importante señalar que, el sistema combinado planteado coincide en gran medida y

es compatible con el análisis de los planes de sequía españoles, que utilizan el sistema

de clasificación (ii).

Algunos autores también utilizan combinaciones es estas clasificaciones puesto que

esto permite obtener mayor información sobre las características de las propias

medidas y del enfoque de gestión implementado. Por ejemplo, MEDROPLAN (2007),

primero divide las medidas según su temporalidad/duración (v) y luego según su

objetivo (iii), dentro del cual distingue entre los sistemas afectados (vi).

Además de la revisión de la literatura mencionada, se han identificado y clasificado, las

medidas contenidas en todos lo estudios de caso considerados en esta tesis, dando

lugar al listado de medidas de la Tabla 9. Este listado no pretende ser exhaustivo pero

si reflejar el conjunto de potenciales medidas de sequía.

Tabla 9. Tipología de medidas de sequía MEDIDAS ESTRATÉGICAS (o de planificación o preventivas)

Desarrollo de PES/PE/PC y otros planes

Elaboración de estudios, investigaciones y proyectos piloto (inventario y seguimiento de estado de los recursos y ecosistemas)

Desarrollo de sistemas de información sobre la sequía ( SAT(EWS&M, observatorios, etc) Definición de prioridades de uso del agua

Seguimiento y monitoreo de las medidas/resultados/planes… MEDIDAS TÁCTICAS (u operativas)

Gestión de la demanda

Mejorar la eficiencia del uso del agua

Gestión de derechos, bancos y mercados de agua Reducir las pérdidas de distribución y fugas Promover el ahorro en diferentes sectores

Regulaciones de uso (prioridades, limitaciones, restricciones) Gestión de la oferta

Conservación de los recursos

Mejora de la recarga y almacenamiento natural Mejora de la eficiencia de las instraestructuras Manejo de las extracciones de los acuíferos Promoción de la recolección de agua de lluvia Aumento de la reutilización de aguas recicladas Establecimiento de plantas desalinizadoras Recarga artificial de acuíferos

Transvases de recursos (internos, externos) Educación y Sensibilización

Campañas de concienciación

Educación, sensibilización y capacitación para el ahorro Ambientales

Protección y restauración de ecosistemas MEDIDAS DE RECUPERACIÓN

Esquemas de compensación (seguros, subsidios, credits) Restauración de ecosistemas

MEDIDAS ORGANIZATIVAS (o de gestión) Medidas Económicas

Desarrollo de incentivos económicos y fiscales Precio del agua

Medidas Administrativas Medidas de gestión administrativa Medidas legales

Control y penalización Promoción de la participación

Promover la participación pública en los procesos de planificación Resolución de conflictos de uso del agua

Medidas complementarias

Promover medidas agro-ambientales

Promover la planificación territorial y uso sostenible del suelo Limites al desarrollo urbano

Investigación y transferencia tecnológica, Distribuir información meteorologica a tiempo real Mejorar la protección ambiental

Promover y asegurar la seguridad de determinados usos (navegación, transporte) Prevenir efectos sobre la salud

La adecuación de cada medida para reducir los impactos de la sequía depende de las

condiciones del contexto local y de los objetivos perseguidos en cada caso. Sin

embargo, es necesario tener en cuenta que las medidas de mitigación y adaptación se

consideran complementarias y que por tanto, lo importante es contar con un conjunto

de medidas que aseguren una efectiva distribución del riesgo y sinergias entre ellas

(Logar & van den Bergh, 2013).

La información sobre las medidas individuales puestas en marcha para la gestión de

una sequía suele estar dispersa, ser incompleta y no estar disponible, lo cual plantea

importantes limitaciones para su estudio. En general no se conocen bien ni sus

características, ni su grado de contribución a la reducción de los impactos de la sequía.

Strosser et al. (2012) identifican esta situación como una “laguna de información y

evaluación” (p. 50), con repercusiones para la gestión de la sequía en Europa. Estos

mismos autores, además, apuntan a que esto se debe a que se necesita para su análisis

una importante cantidad de información, no solo sobre las medidas, si no también

sobre las características de la sequía y sus causas.

Los estudios que analizan algunas de las medidas contempladas en la Tabla 9 no suelen

abordar de manera específica cómo éstas contribuyen a reducir los impactos de la

sequía, como ocurre en diversos casos como en los estudios de modernización de

regadíos (e.g. Soto-García et al., 2013; Gómez Gómez & Pérez Blanco, 2014),

reutilización (e.g. Lazarova et al., 2001; Bixio et al., 2006), trasvases (e.g. López Ortiz &

Melgarejo Moreno, 2010; Hernández-Mora et al., 2013), y mercados de agua (e.g.

Hernández-Mora & Del Moral, 2015).

Sin embargo se han realizado esfuerzos para entender el papel de una determinada

medida respecto a la gestión de la sequía, como por ejemplo el estudio sobre el uso

conjunto de los recursos hídricos desarrollado por Daneshmand et al. (2014) y el

análisis crítico sobre el uso de la desalación en España publicado recientemente por

March et al. (2014).

Los planes de sequía han sido promovidos como un instrumento estratégico para

adoptar el enfoque de riesgo en la gestión de la sequía. Estos pueden tener diferentes

características y ser globales o sectoriales (Fu et al., 2013b). En España, los planes de

sequía relacionan los niveles de sequía con acciones concretas, en base al monitoreo

de la situación y al establecimiento de umbrales para identificar estados de

normalidad, pre alerta, alerta, emergencia (EC, 2007c; Estrela & Vargas, 2012).

Normalmente se circunscriben a una cuenca o demarcación hidrográfica (e.g. los

Planes Especiales de Sequía en España), pero también se pueden encontrar a nivel

municipal o de ciudad (e.g. Planes de Emergencia para el abastecimiento en España).

Las primeras experiencias de evaluación de los planes de sequía se han desarrollado en

EEUU recientemente (Fu et al., 2013a; Fu et al., 2013b; Fontaine et al., 2014), por lo

que todavía es necesario contar con más evidencias sobre su funcionamiento y

potencial para evitar y reducir los impactos de la sequía de una manera eficiente y

sostenible.

A través de estos ejemplos se pone en evidencia que falta mucho por hacer para

avanzar en el análisis y evaluación de las medidas de sequía.Es necesario contar con

metodologías claras y transparentes que permitan analizar el impacto de dichas

medidas para entender mejor su funcionamiento y eficacia real (Hernández-Mora et

al., 2013; Garrido & Rey, 2014).

In document La gestión de la sequía: contribuciones para su evaluación (página 57-63)