1. El estudio de la experiencia inter-
nacional revela que no existe un único sistema político, ni una úni- ca estructura administrativa que garantice el logro de la coherencia de políticas en materia de desarro- llo: diferentes sistemas pueden promover distintos niveles de co- herencia (y pueden convivir con grados igualmente diversos de in- coherencia), sin que exista un ópti- mo al que quepa otorgar el rango de universal. Por ello, no existe una receta única a la que deban acomodarse los países. De hecho, el limitado panorama estudiado confirma que las vías por las que han optado los países considera- dos han sido abiertamente disími-
les. La variedad detectada respon- de no sólo a opciones estratégicas diferentes, conscientemente asu- midas, sino también a marcos ins- titucionales y a culturas adminis- trativas que no necesariamente coinciden y que están profunda- mente arraigadas en la tradición de los respectivos países. Esta constatación debe animar a Espa- ña a buscar su particular camino para avanzar en los niveles de co- herencia de políticas, aprendiendo de la experiencia internacional, pero sin la necesidad de someter- se a un canon predeterminado.
2. Pese a la variedad señalada, existen
ciertos factores condicionantes que ayudan a avanzar en los niveles de coherencia, cualquiera que sea el ámbito a la que ésta se oriente. Es- tos aspectos no afectan tanto a los contenidos de las políticas como, sobre todo, a las formas que adop- tan los procesos de decisión políti- ca. En la base de esas buenas prác- ticas están:
• En primer lugar, la necesidad de una fuerte voluntad estratégica en el gobierno, lo que comporta capacidad de liderazgo y una je- rarquía de propósitos (objetivos claros y reconocibles por todos); de lo contrario la coherencia se resolvería por la vía indeseada de seguir la línea que ofrece me- nor resistencia, abandonando aquellos objetivos que concitan una menor presencia de grupos
de presión articulados (Ashoff, 1999). Como apunta Carbone (2008: 327) es difícil que se avan- ce en coherencia cuando los subsistemas políticos se relacio- nan horizontalmente entre sí y hay sólo veléis mecanismos de coordinación jerárquica.
• En segundo lugar, la necesidad de flexibilidad organizativa, de cultura de acuerdo y diálogo en el seno de la Administración, con mecanismos de coordina- ción y de resolución de disputas y unas rutinas administrativas que faciliten el sistemático diá- logo entre los responsables de los diferentes ámbitos de la ac- ción pública.
• Y tercero, la necesidad de siste- mas efectivos de generación, transmisión y procesamiento de la información, de análisis para detectar inconsistencias y de voluntad de transparencia, eva- luación y persuasión pública. En particular, conviene insistir en ese último aspecto: constituye un requisito básico para el logro de mayores niveles de coherencia configurar un proceso de decisión bien informado y de amplio respal- do social. La complejidad de los procesos de decisión política hace que las contradicciones sean inevi- tables, pero, al menos, conviene que sean reconocidas (porque en caso de que no lo sean es imposi- ble anticipar la respuesta), lo que
supone disponer de sistemas de in- formación y de capacidades analíti- cas, como base para enfrentarse a la complejidad. Al tiempo, es nece- sario realizar una labor explicativa así como una sistemática tarea de persuasión para ampliar el apoyo social en torno a los objetivos cen- trales de la acción política. Al fin, los márgenes para la incoherencia deliberada son susceptibles de ser aminorados si el conjunto de los actores con capacidad para influir en las estrategias públicas asumen como propio el objetivo en torno al cual se reclama la coherencia.
3. En relación con lo señalado en el
punto anterior, la experiencia in- ternacional revela que la existen- cia de mecanismos de contraste en el seno de la Administración, de validación y contrapeso es útil para promover la coherencia de las políticas, en la medida en que obliga a que los procesos deciso- rios pasen por sucesivos análisis y contrastes entre instancias dife- rentes de la Administración. En sentido negativo, las culturas ad- ministrativas constituidas como compartimentos estancos, aque- llas en las que los ámbitos de deci-
FIGURA1. El círculo de la coherencia
sión se reservan de forma exclusi- va en torno a sus responsables, aquellos en los que existe poca ex- periencia de comunicación inter- departamental, encontrarán nota- bles dificultades para avanzar en el propósito de la coherencia, cual- quiera que sea el ámbito al que ésta se subordine.
4. Avanzar en la coherencia de polí-
ticas es una tarea compleja, que requiere ser abordada en diversas fases de los procesos de decisión y ejecución de las políticas. Para ilustrar este enfoque, la OCDE su-
giere un círculo de coherencia de
políticas, con tres grandes blo- ques sobre los que debiera incidir el objetivo propuesto. Se trata, conviene advertirlo, de un círculo virtuoso, de modo que los diver- sos bloques se complementan y refuerzan mutuamente (figura 1).
El primero de ellos es el de com-
promiso político y definición de políticas, en el que se alude a la necesidad de establecer y priorizar objetivos que garanticen la cohe- rencia; el segundo es el referido a los mecanismos de coordinación de políticasy se refiere a los proce- sos de aplicación y desarrollo de las políticas para asegurar los ni- veles de coherencia requeridos; fi- nalmente, el tercer bloque es el de los sistemas de monitoreo, análi- sis y seguimiento, para detectar los fallos y proceder a su correc- ción. Esta clasificación es la que se ha seguido para extraer algunas lecciones aprendidas en materia de coherencia de políticas para el desarrollo. La mera exposición de esas lecciones puede ser útil para confirmar la obligada complejidad que comporta avanzar en los obje- tivos de coherencia (recuadro 1).
Recuadro 1. Lecciones aprendidas en la promoción de la coherencia de políticas para el desarrollo (PCD)
Bloque A: Compromiso político y formulaciones de política
Lección 1: Educar y comprometer a los ciudadanos, trabajar con la sociedad civil, las entidades investigadoras y los países socios, para elevar la atención y construir el apoyo a la coherencia de políticas sobre bases de largo plazo.
Lección 2: Hacer compromisos públicos en materia de coherencia, respaldados al más alto nivel, con claros vínculos con los objetivos de reducción de la pobreza y con las metas de desarrollo internacionalmente acordadas.
Lección 3: Para tener progresos en coherencia es necesario hacer pública una agenda de acción con prioridades y tiempos bien definidos.
5. En todo caso, sólo es posible forta- lecer la coherencia de políticas si la ayuda se presenta como una po- lítica sólida, consolidada y dotada de un cierto grado de autonomía —institucional y estratégica— res- pecto del resto de las políticas pú- blicas, especialmente de aquellas que le son más próximas. Curiosa- mente, aun cuando la coherencia clama por una reinserción, bajo un criterio más integrado, de las polí-
ticas del donante, sólo se conse- guirá tal propósito de una manera favorable para los objetivos del desarrollo si esa integración se produce sobre la base de una polí- tica de ayuda de perfiles propios, sólidamente definida y consolida- da. De lo contrario, lo que puede suceder es que la coherencia se lo- gre a costa de difuminar los perfiles propios de la ayuda, subrogando la cooperación a objetivos ajenos,
Bloque B: Mecanismos de coordinación de políticas
Lección 4: Asegurar que las prácticas informales de trabajo apoyan la comunica- ción efectiva entre ministerios.
Lección 5: Establecer mecanismos formales a suficiente nivel del gobierno para la coordinación interministerial y el arbitraje entre políticas. Asegurando que los mandatos y las responsabilidades son claras e implican a los ministerios más allá del ámbito de desarrollo o de asuntos exteriores.
Lección 6: Promover y dar competencias a la Agencia de Desarrollo para que jue- gue un papel activo en las discusiones sobre coordinación de políticas.
Bloque C. Sistema de seguimiento, análisis e informe
Lección 7: Hacer uso de recursos sobre el terreno y de las capacidades de los paí- ses socios para dar seguimiento a los impactos reales de poner en práctica los dis- tintos aspectos de la coherencia.
Lección 8: Dedicar recursos adecuados al análisis de los problemas y de los pro- gresos realizados en materia de coherencia, recurriendo también a los cuadros técnicos de la sociedad civil y de los institutos de investigación, tanto en el seno del país como internacionalmente.
Lección 9: Informar de manera transparente al Parlamento y a la opinión pública acerca del progreso en la coherencia de políticas como parte de la actividad de in- formación sobre las actividades de cooperación para el desarrollo y sobre el pro- greso hacia los ODM.
especialmente a aquellos vincula- dos con las circunstanciales nece- sidades que impone la proyección internacional del donante —como se revela en el caso canadiense, analizado por Pratt (1999)—. Es cierto que no ha de ser siempre contradictorio —y en algunos ca- sos puede ser abiertamente com- plementario— la consecución de los intereses del donante con una actuación sincera de promoción del desarrollo en los países del Sur; pero incluso en esos casos es conveniente que exista un espacio político e institucional en el seno de los países desarrollados —el propio del sistema nacional de ayuda— dedicado, de forma ge- nuina y constante, a advertir acer- ca de las necesidades y tareas que reclama vencer el subdesarrollo, como compromiso moral y como requisito para construir un mundo más justo y estable. Y, dado el po- der efectivo que las instituciones vinculadas a la gestión de los inte- reses más inmediatos del donante suelen tener en el seno de los go- biernos, es conveniente que ese sistema tenga suficiente peso po- lítico, autonomía funcional y soli- dez estratégica como para poder actuar como factor de equilibrio, como contrapoder interno. Para promover semejante objetivo, re- sulta necesario fortalecer las capa- cidades técnicas —de análisis y de formulación política— del sistema de ayuda, de modo que pueda edi-
ficar una posición sólida no sólo en los ámbitos propios de la coo- peración, sino también en aque- llos otros que inciden en el mundo en desarrollo, aun cuando sean materia también de otros departa- mentos o áreas de política. En suma, el sistema de ayuda no pue-
de ser sólo un policy-taker,un ges-
tor de la ayuda, debe comportarse
como un policy-maker,un genera-
dor de opinión y de decisiones, en todo aquello que afecta al mundo en desarrollo.
6. Más allá de la solidez del sistema
de ayuda, el logro de unos mayo- res niveles de coherencia depende de que los objetivos a los que aquélla aspira se hagan presentes, de manera efectiva, en el resto de las políticas públicas. Dada la di- versidad de metas que conforman el cuadro de tareas de un gobier- no, sólo cabe concebir semejante objetivo como un propósito al que acceder a través de una senda de aproximaciones sucesivas. No se trata de la resolución de un proble- ma técnico ni meramente adminis- trativo, sino esencialmente políti- co, basado en la persuasión y el liderazgo. De hecho, sólo se avan- zará en la coherencia si se es capaz de otorgar una diferente pondera- ción a objetivos de gobierno, to- dos ellos deseables, estableciendo una jerarquía nítida de propósitos. Y dada la riqueza y diversidad de intereses que laten en cualquier sociedad, ese ejercicio sólo será
asumido si se fundamenta en un ejercicio de liderazgo político y técnico. Por ello, para conseguir este propósito resulta de notable relevancia la asunción de compro- misos en materia de ayuda al de- sarrollo por parte del ejecutivo al más alto nivel político, como parte de su programa explícito de go- bierno.
7. Aun cuando se presente al sistema
de ayuda al desarrollo como una suerte de valedor en el Norte de los intereses del Sur, lo cierto es que la única garantía de que las políticas acordadas internacional- mente sean favorables a las posi- bilidades y condiciones de los paí- ses en desarrollo es que estos mismo participen, en condiciones de pleno derecho, en los foros in- ternacionales donde estas políti- cas se conciertan. La vía de la con- cesión unilateral, que dominó el panorama de las relaciones inter- nacionales a lo largo de la guerra fría se ha demostrado a la postre ineficaz, cuando no dañina. Así pues, aprendida la lección del pa- sado, es normal que los países re- clamen participar en los grandes debates en los que se gesta el sis- tema de relaciones internaciona- les: las rondas comerciales, el de- bate sobre la nueva arquitectura financiera, la regulación interna- cional de pesca, los marcos multi- laterales de acción, etcétera. No obstante, en alguno de estos fo- ros, los niveles de complejidad
técnica son muy elevados, con lo que es difícil que un país en de- sarrollo, con una limitada Admi- nistración, disponga de las capaci- dades técnicas y humanas para hacerse presente con posiciones propias, técnicamente elaboradas. Una de las tareas del sistema de cooperación para el desarrollo puede ser, justamente, ayudar a fortalecer las capacidades técnicas de los países para que puedan participar más activa y autónoma- mente en los foros internaciona- les. Su presencia en esos foros de- ben ser señales importantes para los avances en materia de cohe- rencia de políticas.