TERCERA GENERACIÓN
Independiente del juicio que merezcan los propósitos que orientaron las reformas del estado en los últimos 50 años, lo cierto es que en un entorno institucional que valore lo público como valor supremo, el modelo ideal siempre será aquel en el que el estado, la sociedad y la economía (expresada en el mercado), se identifiquen como instituciones de necesaria complementariedad y vínculo asociativo35 y en el que además, al estado se le reconozca su capacidad de ser el principal actor de promoción y regulación de la institucionalidad económica – actor económico por excelencia-. En este contexto, la sociedad depende del estado y de la economía para su realización práctica, son sus principales instrumentos para el logro de los objetivos de una ciudadanía eficaz. La economía, por su parte, depende del marco institucional que el estado le sirva garantizar y el estado, sólo tiene razón de ser al propender por el desarrollo de un orden social y económico justo, equitativo y del cual se predique eficiencia en la administración de los recursos disponibles.
Pero este modelo de complementariedad institucional centrada en lo social no es precisamente el que nos refiere la reforma constitucional de los años 90’. El modelo de gestión de los servicios públicos que se implementó con la reforma del año 1994 se identifica con una institucionalidad que reconoce la capacidad “mítica” del mercado en oposición a la del estado, para que sea regulado desde dicho ámbito (el mercado), los asuntos de interés de la sociedad con fundamento en presupuestos económicos sobre “liberalización”, “eficiencia”, “competitividad”, “racionalidad” e incluso “privatización” en la producción, distribución y consumo de bienes y servicios que son definidos como útiles o esenciales para la satisfacción
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de condiciones de calidad de vida de los individuos y en consecuencia, adecuado para el desarrollo económico y social. Así lo explica el Profesor Omar Guerrero36. De esta manera, el modelo de gestión de los servicios públicos nos plantea un dilema entre lo público y lo privado, pues observamos que es el resultado del intento constituyente por responder apresuradamente a la exigencia financiera internacional de adopción de políticas neoliberales para el manejo del estado y la economía, y a la vez, hacerlas compatibles con la demanda de erradicar la pobreza y la desigualdad imperante en la sociedad colombiana, sumado a las exigencias locales de pluralismo y participación democrática.
En el mismo sentido lo explica Luiz Carlos Bresser Pereira, al indicar que ha sido un grave error en la reforma de primera generación -neoliberal-37, presumir que al fortalecer el mercado se fortalecerían las instituciones, incluso que el estado sería el primer beneficiado al reducirle su ámbito de acción e intervención en el sector financiero y productivo de la economía, ante la presunción que el estado carecía de capacidad financiera para sostener la infraestructura social y al atribuirle la causa de las distorsiones clientelares y oportunistas con las que se restringía la libre competencia y la inversión privada. Se pensó entonces que el mercado autoregulado desde lo financiero, era la alternativa para incentivar al sector privado en la producción, distribución y comercialización de los bienes de contenido social, y que en reconocimiento a la capacidad tecnológica de este sector privado, se mejorarían los estándares de calidad, cobertura, que sumados a la eficiencia en los costos de producción, el resultado final es mayor beneficio al
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usuario38. En este contexto, se sitúa la privatización como principal alternativa para generar los vínculos con el sector privado y permitirle su participación para la atención de los asuntos públicos en un marco de mercado autorregulado a su cuenta y riesgo.
Para una segunda etapa de reformas, se predica la modernización de la capacidad administrativa, mediante la implementación de los modelos de una Nueva Gestión Pública que apropian precisamente la experiencia de la gerencia empresarial privada, con una finalidad concreta, regular el modelo económico para afianzar las condiciones de producción, distribución, comercialización de bienes y servicios públicos bajo condiciones de mercado e incentivando la iniciativa empresarial privada. Como ya lo indicamos, el objetivo no es fortalecer la capacidad del estado para que desde lo público estatal se asuma la administración de los asuntos públicos en términos de gobierno y gestión, sino la de adoptar lo que podría denominarse un modelo de estado que gerencia la gestión privada de los asuntos públicos, estando presente el objetivo de privatización ya introducido con la reforma neoliberal y a lo que Omar Guerrero refiere como “management público”.
Como crítica al proceso de reformas tanto de primera como de segunda generación, el profesor Oscar Oszlak refiere la dificultad para lograr identificar cuando estamos ante un proceso de reforma del estado y cuando se trata solo de una reforma al modelo económico y un segundo aspecto, la independencia de la 7L 6 : ! ) ! ( #" " ! #! *;+ $ ! #" A #" ,! 5 $ " ( 9 .$ ! ! 9 ! ( 3 ( ! $ " ( #! *;+ " ( 9 ! ( ! ( #! *2 $ & ? # ? ? 9 ! " ) # ! " ) $ $ ! ) +% ! ! * ( + ( ) ! : #! 8 > ( % " ( ( $ *$! 1 + ) ( ! # 4 ( " !$ % 9 ( * 1 + !8 $ " ! 8! # # $ @ @ @ @2 ! 4 ' " ( @ ! -- ? 5 8! -BBN
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reforma del estado con la “naturaleza de la organización social y política preesxistente”39. En efecto, siguiendo a Oszlak, las reformas al estado rotuladas con la denominación de primera y segunda generación, responden en su características más a un cambio en el modelo de intervención económica de los estados nacionales (para el caso de la primera) y a una modernización – vía endoprivatización- de la estructura orgánica y funcional de las administraciones públicas (segunda generación), por ello podría entenderse que en ninguno de los casos, el propósito final haya sido el de fortalecer las instituciones de orden político y social en las que se expresa la acción pública de los estados.
2.3 LA NUEVA GESTIÓN PÚBLICA: ¿QUÉ GERENCIA EL ESTADO? ¿QUÉ