Las restricciones institucionales para la implementación del “new public management” en el sector de los servicios públicos esenciales.

Siguiendo a Omar Guerrero, el “new public management” es expresión de los presupuestos del modelo económico neoclásico, que le sirve de soporte a las políticas neoliberales con las que se emprende la reforma del estado a partir de los año 80’ en América Latina. En este sentido, los esquemas de gestión que reconocen en el vínculo con el sector privado, la alternativa ideal para la implementación de políticas que tienen por objeto la producción, distribución y comercialización de bienes de contenido social, definen en las nociones sobre agencia y contractualización sus características relevantes y a ello se traducen todo el esfuerzo por gestionar los asuntos públicos con criterios eficiencia, competitividad y racionalidad y todo intento por fortalecer las instituciones de lo público.

La decisión de implementar lo público desde un modelo de agencia y contractualización supone un déficit en la institucionalidad social, lo que Omar Guerrero identifica de la siguiente manera:

“El nuevo manejo público consiste en un movimiento de reforma del sector público basado en el mercado como modelo de relación política y administrativa, cuyo sustento doctrinario está fundado en la opción pública, la teoría del agente principal, el manejo de la calidad total y la economía de costos de transacción…(…)

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“Bajo esta premisa, la ciudadanía es pulverizada en átomos llamados consumidores, que siendo el objeto de los servicios públicos, de tal modo maximizarían utilidades individuales que son definidas como satisfacciones. La prestación de tales servicios debe ser hecha en el mercado y por medio de contrataciones bajo un régimen de competencia, así como en forma de productos cuya venta debe generar un máximo de rentabilidad” (cursiva fuera de texto)50_.

En el mismo sentido, la doctrina define la Nueva Gestión Pública a partir de los preceptos sobre “elección pública”, “costos de transacción”, “teoría de la agencia”, “gerencialismo” y “contratos” 51 y es desde esta perspectiva que corresponde analizar las restricciones que tiene el modelo aplicado a la gestión de los servicios públicos domiciliarios, lo que resulta de referencia obligada, cuando se trata de caracterizar lo público y lo privado en la gestión de dicho sector.

A continuación procedemos al análisis de los preceptos de la economía neoclásica aplicados a la Nueva Gestión Pública, desde una perspectiva de los servicios públicos domiciliarios y a los que atribuimos el enunciado de restricciones para la aplicación del modelo:

a) Con referencia a la teoría sobre elección pública, se presume deficiencia en la burocracia como escenario para la toma de decisión sobre asuntos que inciden en el modelo económico. Se afirma que el estado al imponer barreras -tipo monopolio- a la libre competencia, restringe los objetivos de eficiencia (altos costos fiscales) y calidad con cobertura. Por ello, se decide por un modelo de libre competencia regulada que incentive la participación del sector productivo privado en la economía, vía contratos o privatización de empresas públicas. Se trata de

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una elección que tiene complejidades en diferentes ámbitos de lo institucional (orden económico, político, social e ideológico), pues como lo explica José Ayala Espino a partir del planteamiento teórico de Williamson-Simon52_{, sobre} racionalidad limitada, la decisión siempre esta mediada por un contexto disímil de racionalidades, preferencias e intereses de variada utilidad en lo individual y lo colectivo, así como de restricciones, limitaciones, amenazas, posibilidades y oportunidades; por ende, cualquier elección debe predicar atributos de capacidad en el actor que toma la decisión, lo que para Ayala se expresa como aprendizaje y experiencia acumulada, a partir de Repetto y Morre podríamos significar como precisión sobre lo que es de valor público y que por ende representaría el mayor consenso social bajo criterios de equidad y eficiencia. Así podemos entender la aplicación del concepto sobre capacidad estatal en atención a objetivos de “Legitimidad” y “Equidad permanente” elaborados por Fabián Repetto y sobre lo público en la asociación público – privada definida por Mark Moore.

b) Sobre los Costos de transacción, el asunto tiene que ver con la claridad, transparencia y publicidad de la información en torno a los actos y contratos y demás formas de regulación de relaciones jurídicas entre funcionarios públicos y agentes privados interesados en acceder a la operación de los servicios, de lo que se genera una cadena de intermediación o clientelismo que en muchos casos se traduce en corrupción (concepto de captura de renta) y ello genera un costo alto para las empresas que concurren y para las organizaciones sociales que no tienen opción de concurrencia, el costo es político: perdida de confianza en el modelo, las instituciones, ingobernabilidad. Este concepto es de particular relevancia y merece toda la atención para el caso concreto que no ocupa en la caracterización del modelo de gestión de los servicios públicos de aseo y saneamiento en Bogotá, pues es precisamente en un entorno institucional tan complejo como el colombiano del que se predica un alto costo social por los efectos negativos de fenómenos de incorporación oligárquica, elitista y clientelar de una parte y de

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profunda desigualdad y exclusión, en el que se predica precisamente capacidad desde lo público estatal y lo público no estatal, para asumir la regulación de relaciones contractuales que no generen un mayor costo al ya existente. Con este panorama, Ayala Espino define como condición para minimizar los costos de transacción, las siguientes: a. “Evaluación previa de los proyectos en contextos institucionales”, que permitan medir de forma anticipada y que para ello convoquen a los diferentes actores estatales y no estatales bajo reglas que incentiven la participación y concertación; b. “Los diseños de soluciones institucionales, no mercantiles, a problemas de fallas del mercado”; c. “La formulación de estructuras de gobernación eficientes dentro de la organización que disminuya los poderes discrecionales de los gerentes privados o de los burócratas”) 53. Un ejemplo que nos aproxima a identificar el costo de transacción está contenido en el capítulo 4º de este trabajo, en el que revisamos el efecto social del modelo contractual de la operación del relleno sanitario Doña Juana en Bogotá para el sector de recicladores.

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3. LA GESTIÓN EN SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS: UN MODELO DE