Como se ha dicho, las reformas de primera y segunda generación no le han permitido al estado ni a los particulares fortalecer el vínculo que le permita edificar un concepto sobre valor público social que en términos del profesor Fabián Repetto nos obliga a plantear como reto, la edificación de la institucionalidad social, entendiendo por este concepto “el conjunto de reglas de juego formales e informales (incluyendo las rutinas y costumbres organizacionales) que enmarcan el contenido y la dinámica administrativa y política de las políticas sociales. Para todos los involucrados, la institucionalidad social representa un entramado de incentivos que estructura sus límites y oportunidades de negociación y acción, lo cual sin embargo no clausura las posibilidades para que se avance en transformaciones más o menos amplias de dicha institucionalidad40” para lo cual es necesario que la sociedad fije unas reglas de juego que prioricen lo social y no lo económico y menos aún, que desconozcan en el estado la capacidad de 7N' 4 O : ! # 8! # > : $ " $ ! 5 '1 ' ! ! ( ) A G A 2 J! *'1 + @ ) $ ( $ $ A $ ( *A + 2 -BBE $# 7- EB@ MM & 9 ' $ ,! $ ! 8 $ " 2 6 $ $9# -
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intervención en los diferentes ámbitos o componentes de la acción pública, desde la dirección hasta la gestión en provisión de bienes y servicios que son públicos precisamente por su carácter de esencialidad y utilidad al cumplimiento de fines de contenido vital para los ciudadanos.
En efecto, en los términos analizados por autores como Fabián Repetto, Oscar Oszlak y Omar Guerrero, los efectos de las reformas al estado y que fueran promovidas desde el sector financiero internacional (BM, FMI), han producido cambios estructurales que no en todos los casos le han permitido al estado y a la sociedad encauzar un rumbo certero hacia la atención de las demandas ciudadanas de legitimidad y fortalecimiento democrático, no solo en el plano ideológico o político, sino en el ámbito de los real y concreto: el acceso a los servicios de primera y segunda generación: salud, aguda, educación, etc.
En efecto, los ajustes al modelo de interacción del estado con los asuntos sociales y económicos, traen consigo más desafíos que soluciones, que nos sitúa en el debate sobre Nueva Gestión Pública que en concepto de Omar Guerrero mal puede ser asociada al término de “new public management”, ajeno a la realidad institucional en América Latina, precisamente en la medida que prioriza métodos de gestión privada sustentados en conceptos de desregulación, liberalización de los mercados, racionalidad financiera, eficiencia y competitividad, en contextos en los que debe primar la intervención, la regulación y la eficacia. En concreto, la modernización de la administración pública, guiada por los conceptos de Nueva Gestión Pública41, introduce los conceptos en los que se inscribe el marco institucional para la gestión de los servicios públicos domiciliarios y que tras la revisión de la doctrina se resumen así42:
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a) El estado se despoja de su rol de interventor para asumir una posición de regulación, supervisión y control de la gestión a la que concurren los particulares en condiciones de libertad controlada. Se afirma el carácter gerencial que debe facilitar las condiciones libre competencia para que sea el sector privado el que intervenga directamente en la provisión de los bienes y servicios de contenido económico y social. En atención a los objetivos de modernización gerencial, el estado hacia su interior debe apropiar los métodos de desarrollo administrativo y avance tecnológico que de manera eficiente le permitan disponer de recursos humanos, técnicos y financieros, para relacionarse con la ciudadanía y en general con el sector privado, su principal demandante en términos de lo público43.
b) La gestión de los asuntos públicos desde lo estatal pasa de un enfoque universal a uno donde el énfasis es sectorial y está focalizado a los sectores discriminados por condiciones económicas y sociales. Ello explica las medidas tendientes a garantizar subsidios y la selectividad en las políticas de redistribución de los ingresos. Se trata de una forma de mitigar los fallos sociales del mercado. c) Se predica la dirección de la política económica en cabeza del estado, con el principal propósito de afianzar las medidas de intervención del gasto público con enfoque en lo social; se prioriza el financiamiento público cuando se trata de ejecutar políticas sociales.
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d) Se afianza la descentralización política, administrativa y financiera como medida para garantizar la atención de los planes y programas públicos desde lo local. El municipio asume la responsabilidad de garantizar la prestación de los bienes y servicios públicos, cuya planificación se coordina y articula con las políticas de orden nacional y departamental, para el caso colombiano.
e) El modelo de gestión tiende a la democratización mediante la promoción de la participación social en el ejercicio de actividades de control que se predica fundamentalmente de la actividad pública estatal. El modelo también predica la promoción de las diferentes formas de asociación entre el estado y las organizaciones sociales sin ánimo de lucro, como alternativa para la implementación de la gestión pública (público no estatal), lo que para el caso colombiano no ha tenido mayor desarrollo en el sector de los servicios públicos domiciliarios, que nos lleva a advertir un déficit de participación comunitaria que impide el “pluralismo de bienestar”.
f) La gestión pública se asume en términos de definición de roles y responsabilidades, en virtud de lo cual el desempeño de los actores se mide en función a los resultados según objetivos previamente planificados y concertados (acuerdos de gestión). El modelo busca incentivar el liderazgo gerencial y que la gestión sea vista como una cadena de valor de ahí la gestión por resultados y la rendición de cuentas como un importante instrumento de medición integral.
La implementación de las políticas públicas sociales se asumen bajo un modelo de privatización, que en términos del profesor Repetto, es un modelo esencialmente e “desregulación de la seguridad social”. En efecto, el énfasis de la reforma radica en el criterio de eficiencia que conduce a implementar la competencia abierta a sectores no estatales para que estos asuman la provisión de los bienes y servicios públicos protegiendo para ello la participación del sector empresarial privado,
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como lo define el legislador colombiano para el caso de los servicios públicos domiciliarios.
La Nueva Gestión Pública introduce importantes cambios de orden institucional público, no solo en lo normativo sino además en la cultura organizacional de la administración pública y de la manera como ésta se relaciona con el entorno social y económico. En estos términos lo concibe Isabel María García Sánchez, para quien Nueva Gestión Pública supone una nueva racionalidad normativa y cultural44.
2.4 EL DÉFICIT INSTITUCIONAL EN LA IMPLEMENTACIÓN DE LA NUEVA