En la fase postLisboa, las políticas nacionales de educación y formación están siendo influenciadas como nunca antes por los procesos de formu- lación de políticas y el establecimiento de agendas de la UE. Partiendo de la Estrategia de Lisboa, en los siguientes apartados se examinan a fondo textos clave sobre políticas emitidos por el Consejo Europeo, el Parlamento Europeo y la Comisión Europea hasta el año 2010. Dicho análisis revela cómo estos documentos han menoscabado un ideal regu- lador que sitúa la educación y la formación como base de la competiti- vidad económica, con lo cual somete los procesos de aprendizaje a los principios del mercado.
Potenciar el crecimiento económico a través de la educación y la formación
En el año 2000, a causa de la baja productividad y el estancamiento del crecimiento económico detectados en el ámbito europeo, la Comisión Europea lanzó un programa de desarrollo a diez años vista denominado Estrategia de Lisboa. El objetivo principal de dicha Estrategia es «con- vertir a la UE en la economía basada en el conocimiento más dinámica y competitiva del mundo» en el año 2010. El trasfondo del plan de desarrollo son los procesos de innovación, considerados el motor del crecimiento económico, y los cambios en la producción, con el aumento de la importancia del conocimiento como recurso básico para aumentar los beneficios económicos. Uno de los presupuestos básicos del plan de desarrollo es que una «economía dinámica y competitiva» potenciará la creación de lugares de trabajo y garantizará el desarrollo sostenible y la inclusión social.
Aparte de «una transformación radical de la economía europea», los jefes de Estado y de Gobierno de los Estados miembros también acordaron «un programa ambicioso de […] modernización […] de los
sistemas educativos». Es por ello que el Consejo de la Unión Europea aprobó un plan detallado sobre futuros objetivos precisos de los sis- temas de educación y formación (2002), el cual se suele denominar
Programa Educación y Formación 2010. Dicho plan integra la Estrate-
gia de Lisboa con el objetivo específico de aumentar la calidad de los sistemas de educación y formación para que Europa se convierta en líder mundial en este ámbito. Para hacerlo, se resalta la importancia de que los sistemas de educación y formación vayan más allá de equipar a los europeos para su vida profesional. En concreto, se aspira a crear una base para el desarrollo personal que permita alcanzar una vida mejor en las sociedades democráticas. El programa, que integra todas las acciones emprendidas a nivel europeo en el ámbito de la educación y la formación,33 establece tres objetivos estratégicos que hay que im- plementar a nivel nacional y europeo. El primero de ellos se centra en la mejora de la calidad y la efectividad de los sistemas de educación y formación en Europa y, más concretamente, en el desarrollo de las capacidades necesarias para afrontar los retos que plantea la sociedad del conocimiento.
El análisis de la Estrategia de Lisboa y del programa de Educación
y Formación 2010 revela que existen una visión convergente sobre la
escasez de capacidades en el mercado laboral y un nivel general de competencias bajo entre la población europea que impiden a la UE convertirse en «la economía más dinámica y competitiva del mundo». De este modo, el triángulo institucional (es decir, el Consejo Europeo, el Parlamento Europeo y la Comisión Europea) propone una solución que pasa por conseguir un mayor nivel de capacidades y competencias para todos los ciudadanos de la UE, el cual debe alcanzarse mediante la modernización de los sistemas de educación y formación europeos. Sin embargo, este proceso de modernización está impulsado por moti- vaciones económicas y orientado a la optimización de la relación entre las aportaciones —la inversión en educación y formación— y los resul- tados —el nivel de capacidades y competencias adquirido— con el ob- jetivo de garantizar que el mercado laboral funcione de manera eficien- te. Por lo tanto, el proceso está caracterizado por la performatividad (Lyotard, 1984) y el instrumentalismo (Hartley, 2006; Harris 2008). Esta es la idea que sostiene el ideal regulador y justifica que se centre,
33. Entre estas acciones figuran la educación y formación profesional a través del proceso de Co- penhagen y la educación superior a través del proceso de Bolonia.
entre otros, en la demanda de capacidades y competencias (clave) para el aprendizaje continuo.
La demanda de capacidades
A partir de la Estrategia de Lisboa y el programa Educación y Formación
2010, la comunicación de la Comisión Europea Aprovechar al máximo las capacidades de la Unión Europea: consolidación y ampliación de la estrategia de Lisboa (2001) afirma lo siguiente:
Los nuevos puestos de trabajo quedarán vacantes salvo que la Unión Europea invierta más en educación y capacidades […] y fomente la movilidad de la mano de obra en los nuevos mercados laborales euro- peos emergentes. (p. 10)
Es por ello que se ha potenciado la movilidad de la mano de obra, tal como confirma la publicación de una comunicación sobre Nue-
vos mercados de trabajo europeos abiertos a todos y accesibles para todos
(2001). Los objetivos de dicha comunicación son establecer un marco para eliminar los obstáculos a las capacidades y subsanar las brechas de capacidades, puesto que resolver estos problemas resulta impres- cindible para la movilidad de la mano de obra dentro de las fronteras europeas. En concreto, la comunicación señala el impacto de los pro- cesos de globalización, los desarrollos tecnológicos, los cambios en la producción y los cambios sociales y demográficos como factores que moldean los mercados laborales europeos en la actualidad y resalta que los fenómenos citados…
…afectan no solo a la movilidad de la mano de obra, sino también a la necesidad y a la disponibilidad de competencias a todos los niveles, en particular aptitudes básicas e intermedias. (pp. 3-4)
En 2002 se publicó un Plan de acción en materia de competencias y
de movilidad para cumplir, entre otros, los siguientes objetivos: con-
seguir que los sistemas de educación y formación respondan mejor a un mercado que refleja la evolución de una economía y una sociedad cada vez más basadas en el conocimiento; introducir y consolidar es- trategias de desarrollo competencias efectivas para los trabajadores,
y desarrollar capacidades lingüísticas y transculturales. En este plan de acción, la prestación de aprendizaje se identifica como la respuesta principal a los «desequilibrios en la oferta y la demanda de mano de obra». En este sentido, el plan de acción explica la demanda social de capacidades argumentando que existe un desfase entre la deman- da de capacidades en el mercado laboral y las capacidades concretas disponibles en el seno de la mano de obra. Por lo tanto, en la comu- nicación se abordan el déficit de capacidades en sectores económicos concretos como la industria, la manufactura y los sectores relacio- nados con las TIC; los desfases de capacidades entre la oferta y la demanda de mano de obra en los distintos sectores y regiones, y la escasez de capacidades en distintos sectores y ocupaciones como ries- go que «amenaza la capacidad de la Unión para obtener los mejores resultados posibles en materia de crecimiento». Para abordar este défi- cit, estos desfases y esta escasez de capacidades, la Comisión Europea propone lo siguiente:
Todos los ciudadanos deben poseer un nivel de educación inicial acep- table y tener la posibilidad de actualizar sus conocimientos y adquirir nuevas capacidades a lo largo de su vida profesional y una vez conclui- da esta. (p. 4)
En resumen, al insistir en que todos los individuos deben ajustar- se a una sociedad en proceso de globalización, el Consejo Europeo, el Parlamento Europeo y la Comisión Europea no tienen en cuenta la variedad de la demanda de capacidades por parte de los empleado- res y los empleados en los distintos sectores, ocupaciones y profesio- nes. Además, la escasez de capacidades abordada no hace referencia a la remuneración ni a las condiciones laborales, que también afectan al desequilibrio manifestado en forma de oferta y demanda de capa- cidades.
Competencias (clave) para el aprendizaje continuo
En el año 2005, la Comisión Europea remitió al Parlamento Europeo y el Consejo de la Unión Europea una propuesta de Recomendación de
competencias clave para el aprendizaje permanente, basada en la enorme
dedores y lenguas extranjeras».34 En la recomendación, adoptada de ma- nera común en 2006, se define una competencia como:
Una combinación de conocimientos, capacidades y actitudes adecua- das al contexto. (p. 12)
Por lo tanto, las competencias clave se definen como sigue:
Aquellas que todas las personas precisan para su realización y desarro- llo personales, así como para la ciudadanía activa, la inclusión social y el empleo. (p. 12)
Pese a exponer definiciones tan amplias, la Recomendación incluye como herramienta de referencia un Marco Europeo sobre competencias
básicas para el aprendizaje permanente donde se identifican ocho com-
petencias clave destacadas a las que se da prioridad en la Unión: 1) comunicación en la propia lengua materna; 2) comunicación en len- guas extranjeras; 3) competencia matemática y competencias básicas en ciencia y tecnología; 4) competencia digital; 5) aprender a aprender; 6) competencias sociales y cívicas; 7) sentido de la iniciativa y empren- dedor, y 8) conciencia y expresión cultural. Estas competencias clave se definen en términos de conocimiento, capacidades y actitudes y están estrechamente vinculadas al concepto de aprendizaje continuo, que, de conformidad con la Resolución del consejo de 27 de junio sobre la educa-
ción permanente (2002), debe ir de la edad preescolar hasta después de
la jubilación.
El conocimiento, las capacidades y las actitudes también constitu- yen la base de un Marco Europeo de Cualificaciones para el aprendizaje
permanente (MEC), publicado en 2005 por la Comisión Europea y se-
guido en 2006 por una Propuesta al Parlamento Europeo y el Con- sejo para una recomendación por la que se establece el MEC como herramienta de referencia para conseguir que las cualificaciones sean transparentes y transferibles dentro de las fronteras de la Unión. La propuesta define las cualificaciones del siguiente modo:
Resultado formal de un proceso de evaluación y validación que se ob- tiene cuando un organismo competente establece que una persona ha 34. Posteriormente, el grupo se rebautizó como «competencias clave».
logrado resultados de aprendizaje correspondientes a un nivel determi- nado. (p. 16)
Y los resultados de aprendizaje, del siguiente:
Expresión de lo que una persona sabe, comprende y es capaz de hacer al culminar un proceso de aprendizaje; se definen en términos de co- nocimientos, aptitudes y competencias. (p. 16)
Estas definiciones implican la existencia de una relación estricta en- tre el proceso de aprendizaje en el que ha participado un individuo —ya sea a través de la participación en programas de educación y for- mación profesional o de la experiencia adquirida en el puesto de traba- jo— y los resultados de aprendizaje.
En resumen, la identificación de un número limitado de compe- tencias clave a las que hay que dar prioridad en los próximos años, así como su transposición en resultados de aprendizaje objetivados que constituyan la base para un reconocimiento formal de las cualificacio- nes del individuo, no tienen en cuenta la posible existencia de diferen- cias de valor entre los niveles gubernamental e individual. En el ámbito gubernamental, la posesión de competencias clave, resultados de apren- dizaje y cualificaciones se consideran condiciones valiosas que facilitan a los individuos la entrada en el mercado laboral, así como continuar su educación y formación. Sin embargo, en el ámbito individual, la posesión de conocimiento, capacidades y competencias solo es valiosa si la reconoce formalmente un empleador o proveedor de educación concreto.
Aumento y mejor correspondencia de las capacidades
En el año 2007, la explosión de la «burbuja inmobiliaria» provocó una falta de liquidez en la banca estadounidense y generó una crisis finan- ciera que ha tenido terribles consecuencias en todo el mundo. La UE y sus Estados miembros no han sido inmunes a su contagio, de modo que, con tal de evitar efectos colaterales negativos, ya en 2008 la Unión aprobó un Plan europeo de recuperación económica.
Amortiguar el coste humano del bache económico y su incidencia en los más vulnerables. […] Se pueden tomar medidas que contribuyan a detener la pérdida de empleos y posteriormente a ayudar a los trabaja- dores a regresar rápidamente al mercado laboral en lugar de enfrentar- se al desempleo de larga duración. (p. 5)
En sintonía con el plan, en su comunicación Nuevas cualificaciones
para nuevos empleos (2008), la Comisión Europea señala la mejora del
capital humano y la empleabilidad como factores clave para la recupe- ración económica. En esta Comunicación se reafirma la necesidad de actualizar las capacidades individuales como elemento crucial para la recuperación europea a corto plazo y se invita a los sectores público y privado a no reducir la inversión en educación y formación ni en medi- das de empleo activo, puesto que sus beneficios a largo plazo —priva- dos, fiscales y sociales— compensan los costes iniciales. Esta invitación va acompañada de prescripciones para las políticas públicas y los siste- mas de educación y formación de los Estados miembros.
Las políticas de educación, formación y empleo de los Estados miem- bros deben concentrarse en el aumento y la adaptación de las capa- cidades ofreciendo mejores oportunidades de aprendizaje a todos los niveles, para desarrollar una mano de obra muy cualificada y reactiva a las necesidades de la economía. […] Los sistemas de educación y formación deben crear nuevas capacidades, responder a la naturale- za de los nuevos empleos que se crearán previsiblemente y mejorar la adaptabilidad y empleabilidad de los adultos que ya se encuentran en el mercado laboral. (p. 3-4)
Al mismo tiempo, la Comisión insiste en la necesidad de mejorar la correspondencia entre el suministro de capacidades disponibles entre la población europea y la demanda de capacidades del mercado labo- ral para garantizar un crecimiento a largo plazo. El diagnóstico de los desfases actuales pone de manifiesto elementos como la imperfección de la información y las rigideces estructurales, además del fracaso de las universidades y sistemas de formación de la UE a la hora de equi- par a los individuos con las capacidades necesarias para conseguir una «economía orientada realmente a la innovación». Los remedios deben encontrarse en la eliminación de obstáculos para la movilidad de los trabajadores, la transparencia de la información sobre tendencias de los
mercados laborales y los requisitos de capacidades. Estas afirmaciones reafirman el llamamiento de la Comisión para que se aumente, en el ámbito nacional y europeo, la capacidad de predecir, anticipar y ha- cer corresponder las capacidades y las necesidades del mercado en el futuro. En respuesta a las exigencias del Consejo Europeo, la comu- nicación presenta una primera evaluación de los futuros requisitos de capacidades hasta el año 2020. Finalmente, establece la agenda para la sistematización de los ejercicios de previsión y anticipación en cola- boración con las instituciones y los organismos de la UE, los Estados miembros, los socios empresariales y sociales, los proveedores de educa- ción y formación, los académicos, los terceros países y las instituciones internacionales como la Organización para la Cooperación Económica y el Desarrollo y la Organización Internacional del Trabajo.
En resumen, el diagnóstico por parte de la UE de los efectos de las turbulencias económicas no reconoce el impacto estrictamente finan- ciero que tienen las decisiones del libre mercado, las cuales han genera- do no solo un mayor desempleo sino también un deterioro general de los sueldos y las condiciones laborales de los trabajadores con capacida- des. La principal responsabilidad por el descenso del crecimiento de los países y el empeoramiento de las condiciones de vida de la población se atribuye a los sistemas de educación y formación, que no están siendo capaces de producir ciudadanos adaptables y empleables.
Mejor cooperación interestatal y políticas comunes
Ya en 2008, tras consultar con los Estados miembros, la Comisión tam- bién publicó la Comunicación Un marco estratégico actualizado para la
cooperación europea en el ámbito de la educación y la formación (2008). El
objetivo es establecer una nueva agenda para la continuación de la coo- peración entre Estados iniciada en el marco del programa Educación y Formación 2010 con el objetivo de apoyar las reformas nacionales de los sistemas de educación y formación y esbozar las prioridades sobre las que iba a recaer una atención especial en los años 2009-2010. La comunicación reafirma lo siguiente:
La responsabilidad de las políticas de educación y formación corres- ponde a los Estados miembros. La función de Europa consiste en apo- yar la mejora de los sistemas nacionales mediante instrumentos adi-
cionales a nivel de la UE, el aprendizaje mutuo y los intercambios de buenas prácticas. (p. 4)
Al mismo tiempo, señala que la mayoría de indicadores de refe- rencia establecidos en el ámbito de la UE para el año 2010 no se han alcanzado ni se alcanzarán y coloca los resultados de la UE respecto a indicadores concretos en un contexto global, comparándolos con los de «competidores clave» (a saber, Estados Unidos, Japón y, en menor medida, Australia, Nueva Zelanda y Corea). Como resulta- do, la Comisión propone cuatro retos estratégicos a largo plazo que deben ser abordados mediante una «política común» por los siste- mas nacionales de educación y formación. Entre ellos figura «me- jorar la calidad y eficacia de la enseñanza y de sus resultados». En este sentido, entre otros aspectos hay que centrarse en aumentar el conocimiento de lenguas extranjeras; multiplicar las oportunidades para adquirir capacidades básicas de lectura, matemáticas y ciencia, y asegurar la evaluación de los requisitos de capacidades y su corres- pondencia con el mercado laboral en el futuro. El segundo reto es- tratégico identificado es «incrementar la innovación y la creatividad, incluido el espíritu empresarial, a todos los niveles de la educación y la formación». En este ámbito, una de las prioridades es integrar completamente competencias clave transversales en los currículos, la evaluación y las cualificaciones. Además, la comunicación evalúa de manera positiva el «impacto real» del método abierto de coordina- ción (MAC) sobre las reformas nacionales e insiste en la necesidad de potenciar la cooperación sobre políticas en el futuro utilizando indicadores de referencia que reflejen la necesidad de actualizar las capacidades y la empleabilidad, tal como se señala en Nuevas cualifi-
caciones para nuevos empleos (2008).
En línea con los retos y prioridades estratégicos citados anterioridad, las conclusiones del Consejo Europeo (2009) señalan la necesidad de una mayor integración entre la educación, la investigación y la inno- vación a fin de crear «garantizar un triángulo del conocimiento plena- mente operativo» que pueda «reforzar la capacidad de innovación de Europa y el desarrollo de una economía y una sociedad creativas y con un nivel elevado de conocimiento» (p. C302/4). Por su parte, la comu- nicación Competencias clave para un mundo cambiante (2009) informa sobre la falta de progreso del Programa Educación y Formación 2010 a causa de la situación económica, y recalca lo siguiente:
Las fuentes de financiación pública y privada sufren fuertes limita- ciones, se destruyen empleos y los que se crean requieren a menudo nuevas competencias de un nivel más elevado. Por consiguiente, es ne- cesario que los sistemas de educación y formación sean mucho más abiertos y adaptados a las necesidades de los ciudadanos, del mercado de trabajo y de la sociedad en general. (p. 2)
En resumen, aunque reconoce las competencias exclusivas de los estados nación en materia educativa, la Unión resalta los efectos be- neficiosos de la potenciación de la cooperación política entre Estados, con lo cual sugiere indirectamente que la única posibilidad de que los Estados miembros puedan competir en el ámbito global es delegar más