Cuestiones generales Referencias legales

El artículo 134.2 de la Constitución Española dispone la obligación de consignar anualmente en los Presupuestos Generales del Estado el importe de los beneficios fiscales que afecten a los tributos estatales. La citada obligación se recoge igualmente en el artículo 33.2 e) de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria.  En el ámbito de la Administración Central, esta obligación se modifica en el ejercicio 1996 a través de la Disposición  Adicional 24ª de la Ley 41/1994, de 30 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 1995, norma que  establece  la  obligación  de  incorporar  al  Informe  Económico  y  Financiero  que  acompaña  a  los  presupuestos generales una memoria explicativa de la cuantificación de  los  beneficios  fiscales.  Posteriormente,  la  citada  Ley  47/2003 General Presupuestaria en su artículo 37.2, establece que entre la documentación a remitir a las Cortes en  la tramitación presupuestaria se incluirá una memoria de los beneficios fiscales.

En el ámbito autonómico el artículo 21.1 de la Ley Orgánica 8/1980, de 22 de septiembre, de Financiación de las  Comunidades Autónomas, establece que en los presupuestos de las  comunidades autónomas “se consignará el

importe de los beneficios fiscales que afecten a tributos atribuidos a las referidas Comunidades”.

En coherencia lo anterior el artículo 20.3 del Texto Refundido del Régimen Económico y Presupuestario del Principado de Asturias, aprobado por el Decreto Legislativo 2/1998, de 25 de junio, establece que en el contenido de los Presupuestos Generales del Principado de Asturias: “se consignará la estimación del montante de los

beneficios fiscales que afecten a tributos propios del Principado y tributos cedidos”.

Teniendo en cuenta lo anterior, a través de la inclusión en la Ley de Presupuestos Generales del Principado de  Asturias del importe estimado de beneficios fiscales para el ejercicio 2021 se da cumplimiento a los preceptos legales antes citados, información que se completa con el análisis  que se efectúa en el presente informe y que desarrolla los siguientes aspectos:

- La delimitación del concepto de “beneficio fiscal” a efectos presupuestarios.

- El examen de los cambios normativos que pudieran afectar al presupuesto de beneficios fiscales.

- La descripción de la metodología y fuentes empleadas para la cuantificación de los beneficios fiscales, así  como una comparativa con respecto al ejercicio previo.

- La cuantificación de los beneficios fiscales por tributo.

1.2. Criterios empleados para la delimitación de los beneficios fiscales

El presupuesto de beneficios fiscales estima el importe de la disminución de ingresos tributarios que tiene origen en la aplicación de exenciones, bonificaciones u otros mecanismos análogos que provocan una reducción de la carga fiscal incentivando a su vez determinados comportamientos por parte de los contribuyentes. En consecuencia, los beneficios fiscales suponen una merma de la capacidad recaudatoria y tienen la condición de coste para la Administración, todo ello sin perjuicio de que puedan generar otro tipo de consecuencias económicas y sociales positivas para la sociedad o de que puedan generar mayores ingresos en otros conceptos.

Por su naturaleza, el impacto de este tipo de política no se recoge en el estado de gastos de los presupuestos sino que se refleja en el estado de ingresos a través de una menor recaudación a la que se obtendría de no aplicar ningún incentivo fiscal.

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Para recoger lo anterior, la Ley de Presupuestos Generales del Principado de Asturias para 2021 toma la definición clásica de beneficio fiscal:  “expresión cifrada de la disminución de ingresos tributarios que, presumiblemente, se

producirá a lo largo del año como consecuencia de la existencia de incentivos fiscales orientados al logro de determinados objetivos de política económica y social”.

En  lo  que  respecta  al  tipo  de  medidas  generadoras  de  beneficios  fiscales,  se computará la menor recaudación derivada  de  la  aplicación  de  exenciones,  reducciones  en  las  bases  imponibles  o  liquidables,  tipos  impositivos o tarifas  reducidas,  bonificaciones  y  deducciones  en  las  cuotas  íntegras,  líquidas  o  diferenciales  de  los  diversos  tributos. No tendrán sin embargo la condición de beneficios fiscales los conceptos que afecten exclusivamente a los pagos a cuenta que  se  realizan  en  determinados  impuestos,  los  aplazamientos  o  fraccionamientos  del  pago  de  deudas tributarias, las compensaciones de bases imponibles de signo negativo resultantes en las liquidaciones de  períodos impositivos anteriores o las medidas tributarias que se traduzcan en importes negativos u ocasionen un incremento recaudatorio.

Por su parte, y en coherencia con  la metodología empleada por la Administración Central del Estado, se opta por utilizar el “criterio de caja” para determinar los beneficios fiscales estimados en el ejercicio. Así, se computa la disminución de ingresos en el momento en que afectan al presupuesto con independencia del período en que fiscalmente se originen o devenguen. Ello implica que para los tributos cedidos cuya gestión corresponde a la Agencia Estatal de la Administración Tributaria y sobre los que opera el sistema de entregas a cuenta, la inclusión  de los distintos beneficios no se lleva a cabo en el ejercicio de devengo sino en el momento en que la pérdida de ingresos se recoge en los presupuestos autonómicos, bien porque los beneficios fiscales sean considerados en las entregas  a  cuenta  recibidas,  bien  porque  se  lleve  a  cabo  la  liquidación  definitiva  del  tributo. El principal tributo afectado por este criterio es el Impuesto  sobre  la  Renta  de  las  Personas  Físicas (IRPF),  en  este  concepto la imputación de las deducciones, al no afectar a las retenciones del ejercicio, se llevará a cabo en el momento en que la Administración Central practique la liquidación definitiva, circunstancia que se produce con una dilación de dos años respecto al devengo. Únicamente, se cuantifican como beneficios fiscales del año corriente aquellas medidas  con impacto en las entregas a cuenta del ejercicio, como puede ser el caso de las exenciones o reducciones. Así, el  presupuesto de beneficios fiscales para 2021 cuantifica el efecto de las deducciones autonómicas devengadas en 2019.

Por último debe recordarse que la cuantificación de los beneficios fiscales se realiza en términos de presupuestos consolidados,  que  se  tendrán  en  cuenta  los impuestos y tasas que figuran en los capítulos de I a III del presupuestos y que,  como  consecuencia  de  las  limitaciones  existentes,  únicamente se analizarán aquellos beneficios fiscales para los que exista información suficiente.

1.3. Aspectos normativos que afectan al presupuesto de beneficios fiscales para el ejercicio 2021

El artículo 133.3 de la Constitución dispone que “todo beneficio fiscal que afecte a los tributos del Estado deberá

establecerse en virtud de ley”. Asimismo, la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria en su artículo 8 

establece que “Se regularán en todo caso por ley: (…) d) El establecimiento, modificación, supresión y prórroga de

las exenciones, reducciones, bonificaciones, deducciones y demás beneficios o incentivos fiscales”.

Dado que la mayor proporción de los ingresos del Principado de Asturias se origina en el modelo de financiación de las Comunidades Autónomas de régimen común y Ciudades con Estatuto de Autonomía, el análisis de beneficios fiscales no puede desligarse de la normativa que regula el citado modelo y que se concreta en las siguientes leyes:

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 Ley  22/2009,  de  18  de  diciembre,  por  la  que  se  regula  el  sistema  de  financiación  de  las  Comunidades  Autónomas de régimen común y Ciudades con Estatuto de Autonomía y se modifican determinadas normas tributarias.

 Ley 19/2010, de 16 de julio, de Régimen de cesión de tributos del Estado a la Comunidad Autónoma del  Principado de Asturias y de fijación del alcance y condiciones de dicha cesión.

Adicionalmente,  a efectos del cómputo de los beneficios fiscales es preciso tener en cuenta las disposiciones tributarias aprobadas por parte de la administración central que afectan a los tributos actualmente cedidos, bien sea  total o parcialmente, siempre y cuando afecten al presupuesto autonómico del ejercicio 2021. Igualmente, se deben  considerar las especificidades derivadas del ejercicio de competencias normativas por parte del Principado de Asturias en materia de tributos propios y cedidos, concreción que se recoge en la siguiente normativa:

 Decreto  Legislativo  1/2014,  de  23 de  julio,  por el  que  se  aprueba  el  texto  refundido  de  las  disposiciones  legales del Principado de Asturias en materia de tributos propios.

 Decreto Legislativo 2/2014, de 22 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de las disposiciones  legales del Principado de Asturias en materia de tributos cedidos por el Estado.

Las  principales  modificaciones  normativas  que  afectan  al  cómputo  de  los  beneficios fiscales  tienen origen en la legislación estatal aprobada durante los ejercicios 2019 y 2020, efecto que no ha podido ser cuantificado hasta esta  fecha dado que los Presupuestos Generales del Estado permanecían prorrogados y no se disponía de información suficiente.

Desde la elaboración del presupuesto de beneficios fiscales para 2019 por parte de la Administración Central, se introdujeron cambios normativos que afectan a las principales figuras de ámbito estatal en las cuales participa el Principado de Asturias y que, al modificar diversos beneficios fiscales inciden en las estimaciones que se realizan para el cálculo de beneficios fiscales en 2021. Igualmente,  deben  tenerse  en  cuenta  las  variaciones que  a  esto  respecto prevé la Ley de Presupuestos Generales del Estado para el próximo ejercicio. Los cambios normativos más relevantes afectan al IRPF, al Impuesto sobre Patrimonio, al IVA o al Impuesto Especial sobre Hidrocarburos. Las novedades más relevantes a estos efectos pueden resumirse en:

- Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas: 

o Se cuantifica el impacto de la exención de la asignación económica por hijo o menor a cargo sin discapacidad o con discapacidad inferior al 33 por ciento, al quedar integrada esta prestación en el ingreso mínimo vital como consecuencia de la modificación introducida por el apartado cinco de la disposición final cuarta del Real Decreto-ley 20/2020.

o Se tiene en cuenta la prórroga de los límites para la aplicación del método de estimación objetiva para determinar los rendimientos de actividades económicas introducida por el artículo 2 del Real Decreto-ley 18/2019.

o Por Orden HAC/1164/2019 se estableció para el ejercicio 2020 una reducción del 5% aplicable sobre  los rendimientos netos de las actividades económicas que se determinen mediante el método de estimación objetiva. Dicha modificación impacta sobre el presupuesto de beneficios fiscales del ejercicio.

o La Ley de Presupuestos Generales del Estado para 2021 disminuye los límites absolutos máximos  aplicables a la reducción en la base imponible por aportaciones y contribuciones a sistemas de

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previsión social, modificación que altera los beneficios fiscales autonómicos.

o Igualmente se modifican a través del citado Proyecto de Ley los tipos de gravamen aplicables sobre la  parte  de  la  base  liquidable  del  ahorro  que  supere  la  cuantía  de  200.000  euros.  Así,  el  tipo  autonómico aplicable a las bases liquidables del ahorro superiores a dicha cantidad pasan del 11,5 al  13% para los contribuyentes residentes en España, mientras que para los contribuyentes que tengan su residencia habitual en el extranjero el tipo de gravamen aplicable a partir de dicho nivel de base liquidable del ahorro se eleva del 23 al 26 %. También este aspecto impacta sobre los beneficios fiscales de IRPF en el próximo ejercicio.

- Impuesto sobre el Patrimonio:

o Cabe recordar que la normativa vigente establecía la desaparición del impuesto a través del ejercicio 2020, sin embargo, la Ley de PGE para 2021 prorroga el tributo para el citado tributo en el presente ejercicio y lo reestablece con carácter indefinido a lo largo de 2021. Este aspecto permite incorporar la  recaudación  del  impuesto  al  estado  de  ingresos  del  ejercicio,  y  en  consecuencia,  afecta  igualmente al presupuesto de beneficios fiscales.

o No se tiene en cuenta la modificación de los tipos de gravamen en el impuesto que se prevé entre en vigor para el próximo ejercicio en la medida en que el Principado de Asturias ha regulado una tarifa propia y dado que, como se ha indicado,  las modificaciones en la tarifa no constituyen beneficios fiscales a estos efectos.

- Impuesto sobre el Valor Añadido:

o Se tiene en cuenta la aplicación del tipo del 0% del IVA a las entregas, importaciones y adquisiciones  intracomunitarias de determinados bienes necesarios para combatir los efectos del COVID-19 que se realicen desde el 23 de abril hasta el 31 de octubre de 2020, especificados en el Anexo del antedicho  Real Decreto-ley 28/2020, cuyos destinatarios sean entidades de Derecho Público, clínicas o centros  hospitalarios, o entidades privadas de carácter social a que se refiere el apartado tres del artículo 20  de la Ley 37/1992, de 28 de diciembre, del Impuesto sobre el Valor Añadido. Esta medida afectará a la recaudación líquida del próximo ejercicio y, en consecuencia, al presupuesto de beneficios fiscales.

o La disposición final segunda del Real Decreto-ley 15/2020 modificó el número 2º del apartado dos.1  del artículo 91 de la  LIVA,  para  aplicar  el  tipo  reducido  del  4% a  los  libros,  periódicos  y revistas editados  en  formato  electrónico,  siempre  que  no  consistan,  íntegra  o predominantemente,  en  contenidos de vídeo o música audible. Este aspecto incrementa los beneficios fiscales estimados para 2021.

o Igualmente afecta al presupuesto de beneficios fiscales el incremento en el tipo de IVA aplicable a las  bebidas  que  contengan  edulcorantes  añadidos,  naturales  y  derivados,  y/o  aditivos  edulcorantes,  excepto las leches infantiles y las bebidas consideradas como complementos alimenticios para necesidades dietéticas especiales. En la medida en que se eleva el tipo impositivo del 10 al 21%  estos consumos dejan de generar beneficios fiscales.

o Se considera el impacto de la prórroga en el ejercicio 2021 de los límites fijados para la aplicación del régimen simplificado del IVA y del régimen especial de la agricultura, ganadería y pesca.

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aplicables a los gasóleos para uso general y al biodiesel para uso como carburante, quedando fijados en ambos  supuestos  en  345  euros  por  1.000  litros,  en  lugar  de  los  307  euros  por  1.000  litros  que  rigen  actualmente. Esta medida afecta de forma indirecta a las cuantificaciones de algunos de los beneficios fiscales derivados de las exenciones y tipos reducidos que se aplican sobre determinados gasóleos.

En lo que respecta a normativa  autonómica,  a  través  de  la Ley  de  Presupuestos  Generales  del  Principado  de  Asturias para 2021 se introducen modificaciones generadoras de nuevos beneficios fiscales en el Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas y en la Tasa sobre Rifas, Tómbolas, Apuestas y Combinaciones Aleatorias.

En lo que respecta al Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas se crean o modifican diversas deducciones sobre la cuota íntegra autonómica:

- Se mejora la deducción por inversión en vivienda habitual que tenga la consideración de protegida elevándose hasta 5.000 euros.

- Se establece un nuevo porcentaje incrementado del 20% en la deducción por arrendamiento de vivienda  habitual. Dicho porcentaje resultará de aplicación a contribuyentes con residencia habitual en zonas rurales en riesgo de despoblación.

- Se mejora la deducción por gastos de descendientes en centros de cero a tres años para contribuyentes con residencia habitual en zonas rurales en riesgo de despoblación. En estos supuestos el porcentaje de deducción pasa del 15 al 30%.

- Se duplica el importe de la deducción por gastos de transporte público para residentes en zonas rurales en riesgo de despoblación pasando de 50 a 100 euros.

- Se crea una nueva deducción de hasta 2.000 euros para contribuyentes que se incorporen al mercado laboral  desarrollando  trabajos  especialmente  cualificados,  relacionados  directa  y  principalmente,  con  actividades de investigación y desarrollo, científicas o de carácter técnico. Idéntico beneficio fiscal resultará de aplicación a los contribuyentes que fijen su residencia habitual en el Principado de Asturias para desarrollar este tipo de trabajo.

- Se crea una nueva deducción por la obtención de subvenciones y/o ayudas para paliar el impacto provocado  por la COVID-19 sobre los sectores especialmente afectados por la pandemia. Este beneficio fiscal resultará aplicable a partir del ejercicio 2020 y permitirá en la práctica que las ayudas concedidas por el Principado de Asturias queden exentas de tributación.

- Por  último,  se  crea  una  nueva  deducción  por  adquisición  o  rehabilitación  de  vivienda  habitual  en  zonas  rurales en riesgo de despoblación para contribuyentes de hasta 35 años,  familias  numerosas  y  monoparentales. El porcentaje de deducción será del 10%.

Los citados beneficios fiscales no tienen sin embargo impacto en el vigente presupuesto. Como se ha indicado, las deducciones autonómicas no se tienen en cuenta para el cómputo de las retenciones por lo que los contribuyentes percibirán esta minoración de cuotas en 2022, cuando presenten la autoliquidación anual de 2021. Por su parte, el  impacto económico de los nuevos beneficios fiscales tendrá efectos en el presupuesto autonómico de 2023, fecha  en que se liquida el modelo de financiación de 2021.

La  otra  modificación  fiscal  que impacta al presupuesto de beneficios fiscales y que tiene origen en la  Ley de Presupuestos Generales del Principado de Asturias para 2021 afecta  a  los  Tributos  del  Juego,  y  más  concretamente a la Tasa sobre Rifas, Tómbolas, Apuestas y Combinaciones Aleatorias. A partir del 1 de enero de

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2021 se incluyen nuevos supuestos de exención relacionados con las administraciones públicas y con actividades de pequeña cuantía generalmente vinculadas a campañas publicitarias y de atracción de clientes por parte de la hostelería y el comercio lo que supone un incremento de los beneficios fiscales previstos.

Los  demás  conceptos  tributarios  que  figuran  en  el  presupuesto  de  beneficios  fiscales  no  sufren modificaciones relevantes con respecto a la legislación vigente.